財(cái)務(wù)視角下地方融資平臺公司風(fēng)險(xiǎn)管控策略探究

【摘要】地方政府融資平臺公司是我國財(cái)稅體制與地方投融資模式結(jié)合的產(chǎn)物，在推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，同時(shí)也產(chǎn)生了較大的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)融資平臺公司的風(fēng)險(xiǎn)管理與控制，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章總結(jié)了當(dāng)前地方政府融資平臺公司的運(yùn)行特點(diǎn)，基于財(cái)務(wù)視角對地方融資平臺公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出具體的風(fēng)險(xiǎn)管控策略以推動(dòng)融資平臺公司改革轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方融資平臺公司；風(fēng)險(xiǎn)管控

【中圖分類號】F275

長期以來，我國地方政府通過設(shè)立融資平臺公司拓展融資渠道，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障民生，并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方融資平臺公司成為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要籌措者。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的規(guī)定》（國辦發(fā)〔2014〕43號）發(fā)布，拉開全國各地對政府性債務(wù)控制的大幕，國家要求剝離地方融資平臺公司的政府融資職能。此后國家又持續(xù)出臺了一系列的政策文件，規(guī)范地方融資平臺公司融資行為。近年來，隨著地方債務(wù)問題日益嚴(yán)峻，地方融資平臺公司也陸續(xù)進(jìn)入償債高峰期，國家各層面多次提出推動(dòng)地方融資平臺公司改革轉(zhuǎn)型，要使之成為“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展”的市場主體，而地方融資平臺公司普遍存在債務(wù)規(guī)模膨脹、發(fā)展定位不明確、投資邊界不清晰等突出問題，防范化解地方融資平臺公司風(fēng)險(xiǎn)工作尤為重要。

一、地方融資平臺公司的運(yùn)行特點(diǎn)

（一）經(jīng)營性資產(chǎn)比重偏低

從資產(chǎn)負(fù)債表來看，地方融資平臺公司資產(chǎn)端主要是土地、房屋建筑物、公共基礎(chǔ)設(shè)施、在建工程等流動(dòng)性差、變現(xiàn)能力不足、盈利性偏低的資產(chǎn)，主要是因?yàn)樵缙诟鞯厝谫Y平臺公司成立時(shí)，地方政府將土地、房產(chǎn)等變現(xiàn)能力差的國有資產(chǎn)注入融資平臺公司，再加上融資平臺公司后期籌集資金用于投入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，因此積累下來的資產(chǎn)變現(xiàn)能力也不足。同時(shí)由于缺乏有效的經(jīng)營和管理，存在較多的存量資產(chǎn)處于低效利用甚至閑置狀態(tài)，在城市開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營中未充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，地方融資平臺公司具有能產(chǎn)生收益和現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)比重偏低、資產(chǎn)收益率不高的特征。

（二）債務(wù)體量較大

地方融資平臺公司負(fù)債端主要以金融負(fù)債為主，基本依賴于債務(wù)融資，地方融資平臺設(shè)立以來，通過利用政府信用，不斷拓展融資渠道，比較容易取得銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸支持，隨著自身規(guī)模不斷擴(kuò)大，信用等級逐步提升，各地主要融資平臺公司均發(fā)行了債券，甚至拓展了企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)、短融、超短融、非公開定向債務(wù)融資工具、債權(quán)融資計(jì)劃、理財(cái)直融、境外債等融資渠道和融資工具。而融資平臺公司大部分資產(chǎn)也來源于負(fù)債，取得債務(wù)資金后投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)投資，積累了較大的債務(wù)體量，屬于典型的高杠桿運(yùn)營企業(yè)。

（三）投資具有政策性導(dǎo)向

從資產(chǎn)負(fù)債表可以看出，地方融資平臺公司投資方向主要以固定資產(chǎn)投資為主，主要承接以市政道路、公園、學(xué)校、醫(yī)院、公共交通、保障性安居工程等基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，投資帶著政策性和指令性，既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)還要兼顧社會效益，甚至社會效益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)效益。大部分項(xiàng)目建設(shè)圍繞城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，投資回收依賴于區(qū)域的土地資源收益，在房地產(chǎn)市場遇冷情況下，土地市場不景氣導(dǎo)致地方可用財(cái)力不足，對融資平臺公司平衡建設(shè)資金投入產(chǎn)生影響。

（四）來自于政府的收入和利潤比重偏高

在收入結(jié)構(gòu)上，地方融資平臺公司來自于政府的收入和利潤比重較高，主要是因?yàn)槌薪恿宋写巴恋亻_發(fā)整理項(xiàng)目，在此業(yè)務(wù)模式下，委托代建項(xiàng)目需由政府進(jìn)行回購，融資平臺公司進(jìn)行墊資建設(shè)并形成營業(yè)收入和利潤，但此項(xiàng)收入回款周期長，形成較大的應(yīng)收賬款。融資平臺公司來自于市場化的收入和利潤比重低，參與市場化的業(yè)務(wù)不多，且競爭力普遍不強(qiáng)，大部分融資平臺公司產(chǎn)業(yè)投資尚處于起步階段，未形成穩(wěn)定的營業(yè)收入和現(xiàn)金流。還有些融資平臺公司負(fù)責(zé)城市公交、供水等市政公共服務(wù)，因具備準(zhǔn)公益性特征，資金平衡依賴于政府的補(bǔ)貼收入。

二、財(cái)務(wù)視角下的地方融資平臺公司面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）償債風(fēng)險(xiǎn)

一方面，地方融資平臺公司承接數(shù)量眾多、投資規(guī)模大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大民生工程建設(shè)任務(wù)，資金來源基本依靠債務(wù)融資，因此積累了較大的債務(wù)體量；另一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展壯大，地方融資平臺公司逐步形成企業(yè)集團(tuán)，母公司作為資本層，資金投入板塊子公司形成子公司的資本，又使板塊子公司形成新的舉債能力，因此集團(tuán)整體負(fù)債能力放大了。融資平臺公司的高財(cái)務(wù)杠桿運(yùn)營加大了還本付息壓力，特別是地方融資平臺公司兼顧了政策性任務(wù)，協(xié)同地方政府的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作與布局開展業(yè)務(wù)，放大企業(yè)的財(cái)務(wù)杠桿容易形成較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加大了償債壓力。近年來，為了進(jìn)一步整合資產(chǎn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展，地方融資平臺公司通過借款、杠桿收購等方式來完成并購，而收購后標(biāo)的公司未來資金流量具有不確定性，帶來新的償債風(fēng)險(xiǎn)。

（二）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺公司在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資回收周期長，但來自于金融機(jī)構(gòu)和資本市場的資金供給期限都偏短，因此，融資平臺公司存在資金期限錯(cuò)配問題，長期以來，融資平臺公司通過“借新還舊”模式進(jìn)行債務(wù)滾續(xù)，隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，加劇了資金期限錯(cuò)配問題，普遍面臨較大的短期償債壓力，債務(wù)集中到期兌付，容易引發(fā)短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，有別于以產(chǎn)業(yè)為紐帶集權(quán)式的企業(yè)集團(tuán)，地方融資平臺公司為發(fā)行債券，提升信用等級，對區(qū)域內(nèi)的平臺公司進(jìn)行了整合，而因行政管理關(guān)系尚未形成有效的集團(tuán)化管控模式，同時(shí)子公司之間資金與債務(wù)分布不均勻，而母公司管控力度不強(qiáng)，且缺乏有效的債務(wù)監(jiān)測和資金統(tǒng)籌機(jī)制，整體流動(dòng)性管控難度大，表現(xiàn)在內(nèi)部資金調(diào)度上較為困難，部分子公司容易產(chǎn)生流動(dòng)性不足，出現(xiàn)支付危機(jī)。

（三）資金回收風(fēng)險(xiǎn)

一方面，由于地方融資平臺公司承接基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大多采取政府委托代建形式，資金收回期較長，近年來，為應(yīng)對疫情影響及經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方政府增加了防疫和穩(wěn)就業(yè)等支出，使得財(cái)政支出壓力加大，融資平臺公司代建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目結(jié)算進(jìn)度緩慢，面臨資金回收風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，通過對地方融資平臺公司資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)科目分析，許多融資平臺公司被當(dāng)?shù)刎?cái)政部門、土地儲備中心和其他單位因各類業(yè)務(wù)問題而占用資金，也有些融資平臺公司因支持其他區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，存在較大數(shù)額的對外資金拆借，該類往來款形成融資平臺公司非經(jīng)營性占款，因各類原因未能及時(shí)收回，帶來資金回收風(fēng)險(xiǎn)。

（四）投資風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺公司雖然發(fā)揮區(qū)域內(nèi)資源整合優(yōu)勢，但在項(xiàng)目投資上更傾向于按地方政府指令開展融資建設(shè)任務(wù)，對于市場化運(yùn)營項(xiàng)目，缺乏先進(jìn)的管理模式和專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，特別是涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，投資決策市場化導(dǎo)向偏弱，在市場需求和趨勢分析上能力有限，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評估不足，投資項(xiàng)目容易遭受損失。同時(shí)地方融資平臺公司為發(fā)揮國有資本帶動(dòng)作用，培育當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)型企業(yè)，充分引領(lǐng)股權(quán)投資基金發(fā)展，與外部私募股權(quán)投資機(jī)構(gòu)開展合作，如果投資項(xiàng)目不及預(yù)期，容易產(chǎn)生投資及擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。

三、財(cái)務(wù)視角下地方融資平臺公司風(fēng)險(xiǎn)管控策略

（一）建立全面風(fēng)險(xiǎn)防控體系，提升風(fēng)險(xiǎn)意識

地方融資平臺公司要建立風(fēng)險(xiǎn)識別與評估、風(fēng)險(xiǎn)防范措施、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對與應(yīng)急準(zhǔn)備以及持續(xù)監(jiān)測的機(jī)制，更好地預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升全員風(fēng)險(xiǎn)防控意識，并將穩(wěn)健合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)文化滲透到全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。進(jìn)一步發(fā)揮地方融資平臺公司董事會作用，設(shè)立審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理委員等專門機(jī)構(gòu)，不斷完善公司治理機(jī)制，強(qiáng)化平臺公司內(nèi)部監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制。有條件的地方融資平臺公司可借助信息化手段，建立風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)管理流程納入信息系統(tǒng)中，全面掌握企業(yè)內(nèi)部債務(wù)到期償還、資金分布及流向、項(xiàng)目建設(shè)及投資等情況，建立在線信息反饋機(jī)制，形成通暢的信息溝通渠道。

（二）加強(qiáng)投融資預(yù)算管理，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

加強(qiáng)年度投融資預(yù)算編制工作，堅(jiān)持量力而行的原則，投資計(jì)劃應(yīng)切合地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，并圍繞主責(zé)主業(yè)，做到投資計(jì)劃與風(fēng)險(xiǎn)承受能力相匹配，投資規(guī)模與合理的資產(chǎn)負(fù)債水平相適應(yīng)，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模無序增長，原則上要求債務(wù)規(guī)模不得超過當(dāng)?shù)貒鴥?nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模，債務(wù)增速不得超過當(dāng)?shù)厣鐣谫Y增速。定期加強(qiáng)投融資預(yù)算執(zhí)行的跟蹤分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并加以改進(jìn)。年度執(zhí)行情況與經(jīng)營業(yè)務(wù)考核相掛鉤，以提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。進(jìn)一步加強(qiáng)投資項(xiàng)目的分類管理，基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目實(shí)行預(yù)算制，優(yōu)先落實(shí)資金來源，再根據(jù)項(xiàng)目輕重緩急安排投資；產(chǎn)業(yè)性投資項(xiàng)目按清單審批，嚴(yán)格控制非經(jīng)營性投資、房地產(chǎn)投資和高風(fēng)險(xiǎn)投資；市場化項(xiàng)目實(shí)行授權(quán)經(jīng)營，設(shè)定經(jīng)營業(yè)績考核目標(biāo)，完善績效考核機(jī)制，提升融資平臺公司運(yùn)營能力。

（三）重視經(jīng)營性現(xiàn)金流，納入業(yè)績考核

現(xiàn)金流量狀況的控制標(biāo)準(zhǔn)，是企業(yè)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)控制中最直接和最敏感的指標(biāo)，長遠(yuǎn)來看，現(xiàn)金流量的各項(xiàng)指標(biāo)中最為基本的便是經(jīng)營性現(xiàn)金流指標(biāo)。地方融資平臺公司應(yīng)著力調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，做大市場化營收規(guī)模，積極開拓市場業(yè)務(wù)，憑借獨(dú)特的資源和機(jī)遇向城市運(yùn)營、旅游開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資等市場化業(yè)務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，逐步形成多個(gè)互聯(lián)互動(dòng)的業(yè)務(wù)板塊，擴(kuò)大經(jīng)營性現(xiàn)金流來源渠道；在市場化投資的決策上，重視經(jīng)營性現(xiàn)金流評估，側(cè)重于選擇經(jīng)營性現(xiàn)金流較好的生意模式，特別是城市新增的壟斷及特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目，如加油、加氣站，充電樁，停車場，文化旅游產(chǎn)業(yè)等。加強(qiáng)對經(jīng)營性現(xiàn)金流分析，將其作為主要業(yè)績考核評價(jià)指標(biāo)，以促使各業(yè)務(wù)板塊重視提高經(jīng)營性現(xiàn)金流。

（四）積極防范流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)現(xiàn)金管理

隨著地方融資平臺公司債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，為避免因融資環(huán)境收緊、債務(wù)集中兌付等因素引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，要不斷強(qiáng)化債務(wù)管控。一方面，對債務(wù)到期時(shí)間、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)償還能力、重要經(jīng)營指標(biāo)等要建立數(shù)據(jù)庫，利用數(shù)據(jù)分析做到事前監(jiān)管。另一方面，要統(tǒng)籌加強(qiáng)現(xiàn)金管理，建立資金運(yùn)營中心，在全集團(tuán)內(nèi)開展資金余缺調(diào)度，解決臨時(shí)性緊急支付；提升信息化水平，搭建現(xiàn)金管理系統(tǒng)對資金進(jìn)行集中管理，減少資金閑置，形成統(tǒng)一的資金池，提高資金使用效率；與金融機(jī)構(gòu)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，儲備必要的應(yīng)急資本，滿足短期流動(dòng)資金需求。

（五）嚴(yán)控非經(jīng)營性占款規(guī)模，及時(shí)收回資金

嚴(yán)格控制地方融資平臺公司其他單位非經(jīng)營性占款及對外資金拆借，應(yīng)采取各種措施收回資金，要求對方制定還款計(jì)劃逐年償還，對于暫時(shí)沒有償還能力的，采取以資產(chǎn)抵債、協(xié)助對方拓寬融資渠道等方式化解。對于可能要新增的非經(jīng)營性占款和資金拆借，要進(jìn)一步嚴(yán)格和規(guī)范事前盡職調(diào)查、資產(chǎn)評估、研究決策等程序，加強(qiáng)事中事后的監(jiān)督和跟蹤。資金拆借和對外擔(dān)保要進(jìn)行總量控制和預(yù)算管理，綜合擔(dān)保申請人或借款方企業(yè)資質(zhì)、還本付息來源可靠性、反擔(dān)保措施有效性等情況，在預(yù)算額度內(nèi)予以辦理，同時(shí)堅(jiān)決避免其他單位非經(jīng)營性占款介入償債來源無保證、資金使用無規(guī)劃、投資收益不明顯的項(xiàng)目。

（六）拓展多元化融資渠道，轉(zhuǎn)變投資模式

外部金融市場是地方融資平臺公司重要的資金來源渠道，應(yīng)重視外部融資環(huán)境，及時(shí)研判國家的金融改革政策，做好政策承接配套。同時(shí)關(guān)注資本市場，通過不同組合實(shí)現(xiàn)融資的多元化，持續(xù)不斷降低融資成本，延長債務(wù)期限，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。注重培育與各銀行關(guān)系，可簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議、拓展綜合授信總額等方式，建立長期穩(wěn)定的銀企合作關(guān)系；積極探索多元化的融資模式，逐步建立多層次、多渠道的融資網(wǎng)絡(luò)，使融資平臺公司在股權(quán)、債權(quán)性資金，長期、短期資金，國內(nèi)、國外資金等各方面協(xié)調(diào)配合，形成可持續(xù)發(fā)展模式?；A(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，樹立“片區(qū)開發(fā)”理念，加大與大型央企合作開發(fā)，通過引入社會資本完成項(xiàng)目投融資、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營工作，市場化推進(jìn)城市建設(shè)與運(yùn)營，積極向城市資產(chǎn)運(yùn)營商和城市綜合開發(fā)服務(wù)商轉(zhuǎn)型發(fā)展；探索在交通、水利建設(shè)等領(lǐng)域，引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投融資機(jī)制，積極創(chuàng)造條件發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），構(gòu)建多元化、多層次、多渠道的交通和水利建設(shè)投融資體系。

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責(zé)編：吳迪