PIANO方法體系在專項資金審計中的應用

【摘要】隨著我國經濟的發(fā)展和財政資金管理體制的不斷深化，各類專項資金規(guī)模逐漸擴大。拓展審計監(jiān)督的廣度和深度、消除監(jiān)督盲區(qū)，已成為當前審計的重點。A市審計局結合專項資金審計實踐工作中存在的問題，總結出適用于所有專項資金審計的，且包含“延伸（Prolong）”“結合（Integrate）”“效益評價（Achievement）”“多角度綜合（Numbers of）”和“民意調查（Opinion polls）”的“PIANO”方法體系，既能夠對專項資金使用的合法合規(guī)、效率效果進行檢查，又充分發(fā)揮了國家審計的監(jiān)督和治理作用。

【關鍵詞】專項資金審計；疫情防控專項資金；彈鋼琴（PIANO）；方法體系

【中圖分類號】F239.1

★ 基金項目：本文系天津市教委科研計劃項目成果（批準號：2020SK094）“專項資金審計方法探究——以防疫資金審計為例”階段性成果。

隨著我國經濟的不斷發(fā)展及財政管理體制的逐漸深化，國家可支配收入增多，撥付的各類專項資金也日益增多。專項資金是指具有專門來源，為支持、發(fā)展某項事業(yè)而專門設立的專門用途的資金。專項資金審計對確保國有資產保值增值、保障經濟平穩(wěn)健康高效運行、加強黨的廉政建設和深化國家審計的國家治理職能都有著巨大作用和積極意義。

一、A市審計局專項資金審計中存在的問題

（一）審前調查和準備不充分

專項資金審計前需要對被審計單位的基本情況以及專項資金使用方案的編制、立項、資金管理、審核和驗收等方面進行深入調研，做好充分的審前準備工作。然而由于A市審計局審計人員數量和能力、審計環(huán)境和技術、時間與工作量等條件各不相同，實踐中大量專項資金審計往往忽略了審計前的準備工作或審前調查不充分，不能為后續(xù)的正式審計過程奠定良好的根基。

（二）專項資金審計數據量大且分散，傳統(tǒng)審計方法難以應對

隨著我國社會環(huán)境、產業(yè)結構、經濟增長方式的新變化，專項資金審計對象種類增加，數據來源廣泛，統(tǒng)計口徑存在差異。以A市審計局為例，專項資金的相關數據信息來源于各個不同部門和單位，由于單位層級不同，相關數據的統(tǒng)計口徑存在差異，數據對接存在相應問題，又缺乏審計資源共享機制，不能對數據資料進行全方位有效的收集、分類整理工作，導致在專項資金分配和管理過程方面存在片面化、零散化現(xiàn)象，審計人員難以對其進行整體把握，傳統(tǒng)審計方法難以應對。

（三）專項資金審計依據和效益評價不完善

專項資金種類繁多，大部分專項資金使用的專業(yè)性、政策性強，在資金撥付時間較長、使用效率低下、存在部分閑置浪費的情況下，需要有明確的審計依據為專項資金審計工作的開展提供指導。

目前A市審計局部分專項資金審計大多局限于傳統(tǒng)財務審計，關注的是專項資金使用的真實、合法、合規(guī)，不能對資金收支的各個節(jié)點以及各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，忽略了效率效果的評價，即績效評價，審計管理和風險控制能力不足，導致專項資金審計質量的可信度降低。此外，較少關注如民生保障、社會滿意度調查、環(huán)境及自然資源保護、維護社會和諧等方面的社會效益。

（四）專項資金審計結果未得到充分運用

審計結果的運用是審計工作效用的最終體現(xiàn)，有助于國家政策的準確貫徹和審計監(jiān)督作用的發(fā)揮，關系到審計工作的社會影響力和可持續(xù)發(fā)展。審計署《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中也提到“推動審計整改結果運用”。而目前A市審計局對審計結果的運用主要集中于經濟責任審計結果運用方面，對專項資金審計結果的運用較少，重視程度不夠，無法實現(xiàn)專項資金審計成果的進一步轉化與延伸，也無法對專項資金審計的效果和質量進行有效的監(jiān)督。

（五）專項資金審計人才資源嚴重不足

當前A市審計局高端復合型審計人才不足，承擔專項資金審計工作的人員專業(yè)主要為財務會計、經濟類方面，在執(zhí)業(yè)過程中與計算機、法律、工程、造價等方面的結合程度比較低；擁有良好的政治素養(yǎng)、道德品質和溝通能力，能夠與被審計單位、政府機關相關人員有效溝通，靈活處理各種突發(fā)狀況等審計人才也存在不足，成為制約A市審計局專項資金審計質量和效率的重要因素。

二、專項資金審計“彈鋼琴”（PIANO）方法體系

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持系統(tǒng)觀和戰(zhàn)略發(fā)展觀，就我國高質量經濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設形成了一系列新布局和新方略?！丁笆奈濉眹覍徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》（2021）在基本原則中也提到了“堅持系統(tǒng)觀念”。具體地，習近平總書記（2014）曾指出干工作“要十個指頭彈鋼琴，即綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧，突出重點、帶動全局，有的時候要抓大放小、以大兼小”。

A市審計局結合其在專項資金審計中面臨的問題，將“彈鋼琴”的全面、系統(tǒng)、辯證思想運用于專項資金審計實踐中，總結出一套增強工作系統(tǒng)性、防止片面性的“彈鋼琴”（PIANO）方法體系，期望有針對性地解決當前專項資金審計中面臨的問題，提高審計功效，更好地發(fā)揮審計職能作用。

“彈鋼琴”（PIANO）方法體系包含五要素：延伸（Prolong），結合（Integrate），效益評價（Achievement），多（Numbers of）角度綜合，民意調查（Opinion polls）。這五個要素緊密聯(lián)系、相輔相成，共同構成一套完善的適用于專項資金審計的方法體系。其中“延伸（prolong）”為PIANO方法體系指明目標方向和評價依據，“結合（Integrate）”和“民意調查（Opinion polls）”是方法體系可以運用的手段，“效益評價（Achievement）”是方法體系中可以重點關注的內容，“多（Numbers of）角度綜合”是對方法體系的總體概括和綜合運用。

（一）延伸（Prolong）

“延伸”是指可以將專項資金審計的目標方向和評價依據向政策、管理、績效三個方面延伸。

1.政策延伸

專項資金審計向政策延伸主要是指在專項資金審計中，對專項資金涉及的黨中央和國務院的重大政策措施的落實情況進行跟蹤和延伸審計。

許多專項資金的使用需要貫徹落實國家相關政策措施，如減稅降費、脫貧攻堅、污染防治、財政資金提質增效等方面的政策措施。尤其是在那些涉及資金量大且范圍廣、重要性程度高的專項資金審計過程中，要將審計內容向相關政策措施的落實情況延伸。

2.管理延伸

專項資金審計向管理延伸是指專項資金審計要關注和評價被審計單位對專項資金的管理能力和管理效果，以提高被審計單位的管理水平。

專項資金審計過程中，審計人員不僅要關注專項資金使用的合法合規(guī)，還要評價被審計單位對專項資金在計劃、組織、決策、使用過程中的管理效果，審查被審計單位在專項資金使用方面的年度計劃、管理秩序以及中長期規(guī)劃與戰(zhàn)略。在對專項資金的管理效果進行審計的基礎上，審計內容進一步向被審計單位的管理審計延伸，查明相關單位和責任人的經濟責任，提出管理方面的建議，幫助被審計單位提高經濟效率、改善單位整體管理素質、改進管理工作，有效實現(xiàn)內部管理權力的制衡。

3.績效延伸

專項資金審計向績效延伸是指審計中要關注專項資金的使用效果，即及時反映、披露和分析被審計單位專項資金使用中存在的問題或差異，通過追溯、查證和評價專項資金的經濟性、效益性和效果性，找出專項資金支出效益的影響因素，提出意見或者建議，幫助被審計單位提高經濟效率，為專項資金的高效使用、發(fā)揮應有效果提供保障。

在專項資金審計內容向績效延伸的過程中，應重點關注專項資金的投入產出比和專項資金分配使用的績效情況，采取觀察、詢問、函證、研討、實地查看、審閱相關會議記錄等方式，考察被審計單位經營運轉的實際情況。

（二）結合（Integrate）

“結合”主要指專項資金審計應將傳統(tǒng)審計與大數據審計相結合。

傳統(tǒng)審計與大數據審計相結合是指通過運用計算機手段和大數據審計來進行經濟監(jiān)督和評價。通過在專項資金審計過程中應用大數據審計，加大數據關聯(lián)比對和綜合分析力度，明確專項資金撥付和使用軌跡，全方位覆蓋專項資金審計的各個環(huán)節(jié)，進一步強化交流數據審計技術方法和大數據審計思維，健全完善大數據審計體系，提高運用高科技信息化手段發(fā)現(xiàn)、分析判斷和解決問題的能力，加強對專項資金使用規(guī)范性、合理性的監(jiān)管，切實推動專項資金審計效率的提高。

（三）民意調查（Opinion polls）

專項資金審計中運用“民意調查（Opinion polls）”方法是指運用科學的調查與統(tǒng)計方法，選取一定范圍民眾，調查他們對特定專項資金使用的看法和認識，以此幫助發(fā)現(xiàn)專項資金審計的線索和構建專項資金審計使用效果的評價指標。

疫情防控專項資金的使用惠及普通民眾，審計過程中，審計人員可以調查訪問不同群體（政府/事業(yè)單位工作人員、社區(qū)工作人員、自由職業(yè)者、其他從業(yè)人員等）對疫情防控專項資金使用情況的一些看法，例如“請您就疫情防控資金使用情況、資源有無浪費情況打個分（1-10分）？”“您對疫情防控資金使用有無好的意見或者建議？”等。以調查問卷的方式，了解不同人員對于防疫資金使用的意見與建議，為審計人員更好地進行疫情防控專項資金審計提供依據。

（四）效益評價（Achievement）

“效益評價”指在專項資金審計的評價過程中，從有形和無形兩個方面，通過定性方法和定量方法相結合，開展專項資金使用的經濟效益和社會效益評價。

依照圖1所示的效益評價流程，采用效益評價體系，設計一些具體指標、權重，對實際的業(yè)績效果進行考核評價，將收到的反饋結果運用到專項資金使用管理的實踐當中。

（五）多（Numbers of）角度綜合

為保障審計效果，審計人員應該從多角度進行專項資金審計。例如從審計時間方面，將事前、事中和事后審計相結合；從審計內容方面，將績效審計、管理審計和財務審計互相補充；從審計程序方面，將審前調查、跟蹤審計和后續(xù)審計連貫實施。在遵循成本——效益原則下，既有所側重又綜合性運用多種方法。

三、“PIANO”方法體系在A市審計局疫情防控專項資金審計中的應用

為加強疫情防控專項資金及物資的管理使用，確保資金和物資真正用在刀刃上。2023年3月12日至2023年6月30日，A市審計局受A市疫情防控指揮部辦公室委托，派出26個審計組、300多名審計人員，組織對全市疫情防控專項資金和捐贈款物開展了專項審計。重點審計了15億多元財政資金（包括通過正常轉移支付、特殊轉移支付、政府性基金轉移支付、列入地方財政赤字和發(fā)行抗疫特別國債等方式新增的財政專項資金）、6億多元捐贈資金和3400多萬件捐贈物資等，并對30多家紅十字會、慈善組織進行了延伸審計，還對重要事項進行了必要的延伸和追溯。

（一）此次審計中，審計人員以“政策延伸”為目標方向和評價依據，按照《財政部關于進一步做好新冠疫情防控經費保障 切實加強防控經費管理的通知》（財辦〔2023〕5號）和《審計署辦公廳關于印發(fā)應對新冠肺炎疫情防控資金和捐贈款物專項審計工作方案的通知》（審辦社發(fā)〔2020〕11號），對其中要求的政策措施落實情況進行跟蹤審計。

（二）基于“績效延伸”導向，審計人員重點關注A市財政撥入疫情防控專項資金和社會捐贈物資的“效益評價”內容，即經濟效益和社會效益評價，追溯、查證和評價其經濟性、效益性和效果性。發(fā)現(xiàn)存在由于未及時取得購貨發(fā)票僅支付部分貨款的情形；購置防疫物資由于未取得發(fā)票賬務處理不及時的情形；某紅十字會、區(qū)衛(wèi)生健康委和區(qū)疾控中心用于購置防疫物資的部分捐款未及時使用；某區(qū)公開募捐方案未及時備案；某單位捐贈資金或財政專項資金記賬不及時等問題。

（三）基于“管理延伸”導向，發(fā)現(xiàn)A市某些街道、社區(qū)采購物資缺少書面采購計劃、付款時缺少分管領導簽字；發(fā)放物資時領用人簽字不完整，未將區(qū)購物資、上級調撥物資、社會捐贈物資分開登記、分類管理；某慈善協(xié)會缺少捐贈物資出入庫環(huán)節(jié)登記資料；某街道辦事處未向物資捐贈人開具相關手續(xù)；某區(qū)未對捐贈的沒有明確市場價值的物資進行估價和記錄等管理不到位、內部控制制度執(zhí)行不到位等問題，有助于查明相關單位和責任人的經濟責任，并提出管理方面的建議。

（四）通過“結合”傳統(tǒng)審計和大數據審計，加大數據關聯(lián)比對和綜合分析力度，發(fā)現(xiàn)存在某區(qū)各街道上報區(qū)財政局數據不準確、上報資金較實際投入多等問題，原因一是按照雇工費標準和出工記錄預估需要支出的卡口執(zhí)勤雇工費；二是未按上級部門要求剔除從黨費、工會經費等列支的疫情防控資金等問題。

（五）通過“民意調查”，向民眾征集對捐贈款物在發(fā)放、公示等方面的輿論傾向和態(tài)度，發(fā)現(xiàn)存在接受捐贈款物未按規(guī)定開具財政部門統(tǒng)一捐贈票據；某慈善協(xié)會接受捐款日期與公示日期相距過近，且公示內容不完整；某紅十字會只在本單位機關公告欄對接受社會捐贈資金和撥付情況進行公示；某慈善協(xié)會和政府指定捐贈物資接受部門，未公開捐贈物資接受及使用情況等問題。

（六）通過“多角度綜合”，將審前調查、跟蹤審計和后續(xù)審計連貫實施，綜合運用多種方法，發(fā)現(xiàn)某區(qū)衛(wèi)健委未按A市財oq/WERWJmz+MZimP5nieLg==政局關于疫情防治人員臨時性工作補助等方面規(guī)定要求，將資金撥付至該區(qū)未設置發(fā)熱門診的基層衛(wèi)生機構和衛(wèi)生監(jiān)督所，用于支付防治人員臨時工作補助等問題。

根據審計中發(fā)現(xiàn)的問題，A市審計局提出疫情防控資金管理和使用的改進建議，受到A市疫情防控指揮部辦公室，以及A市各區(qū)相關部門單位機構的好評，產生了積極社會影響。其審計結果促進財政專項資金“集中力量辦大事”的功效和作用，很大程度上避免了疫情防控專項資金和資源的浪費，保證了專項資金使用的時效性和及時性。

四、專項資金審計中“PIANO”方法體系應用的實施保障

專項資金審計中，審計人員要對傳統(tǒng)的審計方法和模式進行不斷改進，引入大數據、云計算等先進技術，積極應對專項資金審計中難度大的復雜問題、情況和環(huán)境，提高審計監(jiān)督的時效性，保障專項資金審計工作能夠順利開展；審計人員在執(zhí)業(yè)過程中應比照專項資金審計效益評價標準，突出績效導向，優(yōu)化績效審計流程，有效利用績效審計結果，確保專項資金精準使用，實行全過程績效管理；在專項資金審計過程中，應加強與派駐紀檢組、巡察、財務等多部門的交流溝通協(xié)調，實行審計公示和信息公開制度，通過媒體等渠道將專項資金的審計結果及時傳達給社會公眾，保障公民的知情權，推動復合型監(jiān)督網絡的建立；各部門和各單位可以建立一個合作框架，成立聯(lián)合檢查組，對專項資金審計工作的開展進行分層分類抽查，或抽調人員進行交叉檢查，加強對專項資金審計工作的指導和監(jiān)督。通過吸取各方面的指導意見，有利于專項資金審計方法和工作的優(yōu)化與進步；通過構建內部與外部協(xié)同審計監(jiān)督機制，可以形成國家、社會、內部審計“三位一體”的有機整體，強化人才隊伍建設，充分利用各自的優(yōu)勢，保障專項資金審計工作的順利開展。

在新時代科技進步和經濟社會發(fā)展的背景下，專項資金審計方法必須與時俱進的發(fā)展?！皬椾撉佟保≒IANO）專項資金審計方法，適應了當前形勢下疫情防控專項資金審計的迫切需要，提高了專項資金審計的效率，有利于促進專項資金高效使用，保障經濟平穩(wěn)健康高效運行，值得開展進一步的深入探索。

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責編：楊雪