法制化草原管理體制的歷史淵源探究

改革開放以來，我國將草原畜牧業(yè)發(fā)展歷程中行之有效的方針政策和重要措施上升為法律法規(guī)，形成了以“三權(quán)分置”和“草畜平衡”為中心的法制化草原管理體制，保障了牧區(qū)草原畜牧業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。然而，近年來我國學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了牧區(qū)是否應(yīng)該恢復(fù)游牧的爭(zhēng)議話題。有些學(xué)者認(rèn)為草原傳統(tǒng)游牧可以自由遷徙，完全依賴自然環(huán)境就可以維持畜群生產(chǎn)，從而對(duì)現(xiàn)行草原管理體制產(chǎn)生了種種質(zhì)疑。本文依據(jù)《蒙古秘史》①這一被譽(yù)為游牧民族實(shí)錄巨著中的有關(guān)信息，還原蒙古高原統(tǒng)一后草原管理和建設(shè)的真實(shí)狀況，以便澄清一些似是而非的認(rèn)知誤區(qū)，正確把握草原畜牧業(yè)的發(fā)展規(guī)律，增強(qiáng)牧區(qū)同步完成“2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)”的主動(dòng)性和自覺性② 。

一、《蒙古秘史》中的相關(guān)信息解析

（一）有序管理草原的開端

成吉思汗對(duì)建國功臣委任為千戶官進(jìn)行封地封戶，分配百姓（忽必 亦兒堅(jiān)）。除森林百姓外，把統(tǒng)一后全蒙古的百姓分配給所指定的95個(gè)千戶官③。從上到下形成萬戶、千戶、百戶、十戶的官職系統(tǒng)，統(tǒng)管人畜草場(chǎng)。將分配百姓統(tǒng)一記錄在青冊(cè)的措施，進(jìn)一步從國家制度層面消除了不同群體間爭(zhēng)奪草場(chǎng)引發(fā)的混亂。成吉思汗指令說：“把全國分領(lǐng)百姓和所斷案件都寫在青冊(cè)白紙上面…子子孫孫永遠(yuǎn)不得更改④”。在此基礎(chǔ)上頒布“大札撒”等法令嚴(yán)厲處罰私自越界。

（二）駐營放牧許可管理的信息

成吉思汗對(duì)幾個(gè)有特殊之恩者授予“自由自在者（答剌罕）”，許以免罰九次犯罪、免除稅賦等特權(quán)。其中只對(duì)自己的救命恩人鎖兒罕失剌一家在其他人的特權(quán)之外，準(zhǔn)予其子子孫孫在薛涼格河之地自由選擇營地放牧的請(qǐng)求⑤。說明除此一例之外，當(dāng)時(shí)所有草原的放牧都處于相應(yīng)的許可管理之下。

（三）國家保護(hù)百姓草場(chǎng)權(quán)益

斡歌歹罕繼承汗位后對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活加強(qiáng)系統(tǒng)化管理，在一個(gè)施政指令中明確說：“還有，國家要給百姓分配（忽必牙）營地草場(chǎng)和水，從各千戶中選擇營盤官執(zhí)行”。

（四）草原建設(shè)的開啟——打井與驛道

蒙古高原統(tǒng)一后推行了幾項(xiàng)重要而有效的管理措施，使游牧有了免受社會(huì)動(dòng)蕩破壞、維持正常生產(chǎn)秩序的穩(wěn)固基礎(chǔ)。牲畜的增加必然要求放牧草場(chǎng)的擴(kuò)大，有史以來依賴河湖水源放牧的草場(chǎng)已經(jīng)無法滿足游牧生產(chǎn)與社會(huì)發(fā)展的需要。因此，斡歌歹罕在指令中說：“還有，曠野地方除野獸外別無牲畜和人煙。以派察乃、委兀兒臺(tái)兩個(gè)營盤官為統(tǒng)領(lǐng)，找水砌井，讓百姓能夠散開住得寬展”。斡歌歹罕還指令各千戶設(shè)置驛站，使臣馳騁和運(yùn)輸物品沿著驛站來往，不得煩擾百姓。

（五）設(shè)立管理營地草場(chǎng)的官職

《蒙古秘史》中的營盤官（嫩禿兀臣，嫩禿兀赤）是管理營地和草場(chǎng)的官職。依據(jù)有關(guān)文字可知其職責(zé)：在汗宮和王府負(fù)責(zé)宮帳選址和搭建，在各千戶管理草場(chǎng)水源，宗王聚會(huì)時(shí)為擠奶馬群管理馬駒（兀訥忽臣），統(tǒng)領(lǐng)草原打井（忽都兀惕），由此可見，這是一個(gè)有職責(zé)分工（嫩禿兀臣 亦勒合）的官職系統(tǒng)。

二、討論與結(jié)論

（一）與官制結(jié)合和圍繞百姓權(quán)益是古代管理草原的基石

從成吉思汗設(shè)置官職系統(tǒng)封地封戶開始，穩(wěn)定草原權(quán)屬關(guān)系成為國家行為，草場(chǎng)的分配、管理、使用的權(quán)限已具有系統(tǒng)化雛形。斡歌歹罕關(guān)于國家要給百姓分配草場(chǎng)和水源的指令，意味著把保障百姓的草原權(quán)益提到了最高統(tǒng)治層面。營地草場(chǎng)官的設(shè)置及其職責(zé)的規(guī)定，無疑會(huì)加強(qiáng)草原管理的實(shí)效性。可見現(xiàn)在有些學(xué)者排斥政府對(duì)資源管理的主導(dǎo)作用，認(rèn)為游牧民能夠自覺管理草原，甚至引入國外游牧話語將所謂“社區(qū)自治”強(qiáng)加到中國牧區(qū)，顯然完全違背《蒙古秘史》所展現(xiàn)的與官制結(jié)合自上而下主動(dòng)規(guī)范和管理草原的歷史事實(shí)。古代即已形成的有序管理草原、維護(hù)社會(huì)生產(chǎn)的精神在我國現(xiàn)行法制化草原管理體制中也得到應(yīng)有體現(xiàn)。

（二）草原打井開啟了為游牧注入建設(shè)要素的歷史進(jìn)程

從斡歌歹罕指令為百姓打井、開發(fā)無水草場(chǎng)開始，游牧生產(chǎn)邁出了通過建設(shè)擺脫完全依附自然的第一步。隨著人口和牲畜的增加，單純依賴河湖水源導(dǎo)致可放牧的草場(chǎng)嚴(yán)重不足，只有在地表無水的草場(chǎng)找地下水砌井，才能使百姓的營地草場(chǎng)變得寬展，適應(yīng)更多牲畜的牧養(yǎng)。斡歌歹罕的這一創(chuàng)舉得到后世繼承，元世祖忽必烈時(shí)期繼續(xù)大量“派軍士漠北浚井”。然而，真正把無水草場(chǎng)變?yōu)樗募径伎梢哉７拍恋挠兴輬?chǎng)，只有到現(xiàn)代化機(jī)械和器具普及之后的當(dāng)代才得以實(shí)現(xiàn)。

（三）中國的草原管理體制彌足珍貴

縱觀蒙古高原的歷史，凡是統(tǒng)一和安定時(shí)期，草原都處于有歸屬、有管理、有許可放牧范圍、放牧利用者關(guān)聯(lián)制約的基本狀態(tài)。內(nèi)蒙古自治區(qū)成立后草原管理和建設(shè)的演進(jìn)，與《蒙古秘史》中有關(guān)管理建設(shè)草原的核心精神是一脈相承的。改革開放后，我國現(xiàn)行法制化草原管理體制順應(yīng)歷史傳統(tǒng)，適應(yīng)發(fā)展要求，兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生多重效益，既能長(zhǎng)久、公平維護(hù)牧民的草原權(quán)益，又能保障草原畜牧業(yè)在生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基礎(chǔ)上，向現(xiàn)代化邁進(jìn)。反觀歐亞草原的其他一些國家和地區(qū)，有的草原閑置、放牧畜牧業(yè)消亡；有的疏于公平性管理而放任強(qiáng)者隨意占用；有的名為維持游牧，但實(shí)際上既無應(yīng)季搬遷的能力，也缺乏促進(jìn)發(fā)展的制度安排。

（作者1系內(nèi)蒙古自治區(qū)政府原副主席；作者2系原國家農(nóng)業(yè)部總經(jīng)濟(jì)師、國家首席獸醫(yī)官）

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