人口職住分離問題研究

摘要：人口職住平衡與居民生活品質(zhì)和社會(huì)效率息息相關(guān)，是城市綜合實(shí)力的體現(xiàn)。以人口職住平衡為視角，對(duì)深圳人口就業(yè)與居住相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，認(rèn)為深圳人口空間分布呈現(xiàn)“南密北疏、西密東疏”特征，福田區(qū)人口密度最高，寶安、龍華、龍崗三區(qū)人口增速不斷上升。同時(shí)，深圳人口職住分離日漸顯著，但較北京、上海等一線城市，職住平衡問題尚不突出?；诖?，結(jié)合深圳人口職住平衡發(fā)展存在問題，有針對(duì)性的提出跨部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同、優(yōu)化人口空間布局、以人口分布規(guī)劃產(chǎn)業(yè)鏈、建立健全民生保障體系、增加居民用地供給等建議。

關(guān)鍵詞：深圳；人口；勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)；職住平衡；空間分布

基金項(xiàng)目：廣東省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“習(xí)近平對(duì)廣東工作的重要指示批示引領(lǐng)廣東改革開放再出發(fā)研究”（2020GXJK454）

中圖分類號(hào)：F299.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：2096-5982（2024）07-0040-08

一、引言

人口就業(yè)與居住存在的空間差異，是現(xiàn)代城市治理面臨的普遍問題。職住平衡發(fā)展不僅關(guān)系到居民生活質(zhì)量與社會(huì)綜合效率，而且能夠增強(qiáng)城市對(duì)人口的吸引力與承載力。同時(shí)，良好的職住平衡有利于在有限的空間創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，是城市綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的體現(xiàn)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市人口居住與就業(yè)距離不斷增加。以深圳為例，2020年南山區(qū)科技園就業(yè)人員平均通勤距離達(dá)11.7公里，平均通勤時(shí)長(zhǎng)約1小時(shí)，人口就業(yè)與居住不平衡問題已然呈現(xiàn)。（1）

國外學(xué)者較早關(guān)注城市人口職住問題，提出居民收入是職住分離現(xiàn)象的重要影響因素。（2） Kain基于美國大都市黑人就業(yè)崗位與勞動(dòng)人數(shù)失衡問題，展開不同人種之間居住與就業(yè)的空間錯(cuò)象討論，提出“空間錯(cuò)位假說”。（3） Robert綜合考慮交通、居住、就業(yè)等三者的共同選擇，發(fā)現(xiàn)城市人口遠(yuǎn)距離通勤與交通擁堵歸因于人口就業(yè)與居住空間分布的不匹配，提出了“職住平衡”概念。（4）職住平衡學(xué)術(shù)研究范疇逐漸厘清。相比之下，國內(nèi)相關(guān)研究起步較晚，主要圍繞西方“職住平衡”概念展開。（5）周江評(píng)等將“職住不匹配”概念引入國內(nèi)，以美國職住問題研究成果為基礎(chǔ)，歸納了關(guān)于中國職住問題的經(jīng)驗(yàn)啟示。（6）其后，學(xué)者們立足于城市發(fā)展，從多中心職住共生、大數(shù)據(jù)分析等視角對(duì)居民職住問題展開研究。姚永玲等以北京為例，從多中心職住共生視角探討了城市居民職住關(guān)系。（7）陳靜媛等利用大數(shù)據(jù)分析了不同城市職住的空間尺度問題。（8）還有一些學(xué)者從理論或?qū)嵶C的角度對(duì)該問題進(jìn)行探討。任媛從理論層面闡釋了大城市職住分離的概念，并探索其平衡路徑。（9）劉穩(wěn)等采用實(shí)證測(cè)度方法分別分析了蘇州與武漢的城市職住空間分布關(guān)系。（10）

綜上可知，國內(nèi)現(xiàn)有成果主要以北京、上海、廣州等城市為研究對(duì)象，采用手機(jī)信令數(shù)據(jù)樣本對(duì)國內(nèi)城市職住平衡問題進(jìn)行分析，內(nèi)容聚焦于城市職住空間分布特征及其影響因素。但遺憾的是，較少有學(xué)者以解決現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，對(duì)單一城市職住問題進(jìn)行對(duì)策研究。基于此，本文選擇深圳這一新興特大城市作為研究對(duì)象，利用常住人口相關(guān)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)及百度大數(shù)據(jù)，綜合闡述居民就業(yè)與居住分布現(xiàn)狀，歸納深圳人口的分布特征，并在此基礎(chǔ)上分析深圳的人口職住平衡問題。與以往研究相比，本文從管理統(tǒng)籌、土地供給、產(chǎn)業(yè)集聚、資源分配等多維度探討特大城市的職住平衡發(fā)展問題，明確提出以產(chǎn)業(yè)鏈引導(dǎo)人口分布，以人口分布規(guī)劃產(chǎn)業(yè)鏈等一系列針對(duì)性建議，進(jìn)而構(gòu)建多中心、多組團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)化的人口空間分布格局。

二、深圳人口職住分離現(xiàn)狀及特征

深圳市域“10+1”區(qū)除深汕合作區(qū)外，產(chǎn)業(yè)空間與居住空間非常有限。隨著深圳原特區(qū)內(nèi)外一體化進(jìn)程不斷加快，羅湖、福田、南山三區(qū)就業(yè)人員大量遷居北部與東部新建城區(qū)，居民通勤距離與通勤時(shí)間增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯，職住分離特征愈發(fā)顯著。發(fā)展現(xiàn)狀具體如下。

（一）人口發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)《深圳統(tǒng)計(jì)年鑒2022》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年深圳常住人口1768.16萬，人口密度8852人/平方公里。其中，福田區(qū)常住人口163萬，人口密度20722人/平方公里；南山區(qū)常住人口181.41萬，人口密度9672人/平方公里；羅湖區(qū)常住人口114.82萬，人口密度14580人/平方公里；鹽田區(qū)常住人口21.54萬，人口密度2872人/平方公里；寶安區(qū)常住人口448.29萬，人口密度11303人/平方公里；龍崗區(qū)常住人口401.53萬，人口密度為10343人/平方公里；龍華區(qū)常住人口253.51萬，人口密度14438人/平方公里；坪山區(qū)常住人口56.65萬，人口密度3406人/平方公里；光明區(qū)常住人口111.57萬，人口密度7178人/平方公里；大鵬新區(qū)常住人口15.94萬，人口密度540人/平方公里；深汕合作區(qū)常住人口6.68萬。根據(jù)各區(qū)常住人口密度及其變化可知，福田區(qū)和羅湖區(qū)人口密度為全市最高，光明區(qū)和龍崗區(qū)人口增速最快（見圖1），市域內(nèi)呈現(xiàn)出“南密北疏、西密東疏”的人口空間分布特征。

（二）人口發(fā)展趨勢(shì)

1. 域內(nèi)常住人口數(shù)量穩(wěn)步上升

深圳市常住人口總量穩(wěn)步上升，但增速呈逐漸下降態(tài)勢(shì)。根據(jù)《深圳市2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，深圳市常住人口由2011年的1122.94萬，增至2022年的1766.18萬，年均增長(zhǎng)率4.23%；常住人口增速由2011年的9.04%，經(jīng)歷2015年與2020年的短暫反彈后，降至2022年的-0.11%（見圖2）。

2. 戶籍人口急劇增加

近年來深圳市戶籍與非戶籍人口結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，深圳常住非戶籍人口與戶籍人口比2011年為3.3，2022年降至2.03，非戶籍人口與戶籍人口比持續(xù)下降；常住戶籍人口數(shù)量逐年穩(wěn)步上升，2011年常住戶籍人口為267.9萬，2022年常住戶籍人口達(dá)到583.47萬（見圖3），非戶籍人口向常住戶籍人口轉(zhuǎn)換趨勢(shì)明顯。

3. 域內(nèi)管理服務(wù)人口數(shù)量漸趨穩(wěn)定

根據(jù)第六次與第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010—2015年深圳管理服務(wù)人口總體呈上升態(tài)勢(shì)。2016年以后，受入戶政策引導(dǎo)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整兩大因素影響，深圳管理服務(wù)人口總量漸趨穩(wěn)定。究其原因，一方面因?yàn)樽?016年起深圳執(zhí)行較為寬松的戶籍政策，如大專以上學(xué)歷可直接落戶。2019年積分入戶以及2020年深圳入戶新規(guī)，加快流動(dòng)人口向戶籍人口轉(zhuǎn)換；另一方面由于自動(dòng)化、智能化、數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)需求減少，導(dǎo)致流動(dòng)人口增長(zhǎng)動(dòng)能下降。

（三）人口職住平衡發(fā)展現(xiàn)狀

1. “職住同區(qū)”比例尚在可接受范圍

根據(jù)2016年11—12月中國移動(dòng)手機(jī)信令統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年深圳各區(qū)“職住同區(qū)”人口占全市就業(yè)人口比重約為67%。按照Cervero對(duì)城市職住平衡度的劃分標(biāo)準(zhǔn)（11），可知深圳全市職住平衡水平尚在可接受范圍。從職住同區(qū)情況來看，南山區(qū)、福田區(qū)、羅湖區(qū)職住同區(qū)人口占本區(qū)就業(yè)人口比重約為50%—60%，跨區(qū)通勤比例較大；其他區(qū)職住同區(qū)人口占全區(qū)就業(yè)人口比重約為70%—80%，坪山區(qū)和大鵬新區(qū)超過80%（見圖4），全市職住平衡狀況良好。

2. 就業(yè)中心相對(duì)集中

根據(jù)深圳人力資源和社會(huì)保障局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年9月，全市就業(yè)人口約1242萬，主要分布在福田區(qū)、南山區(qū)、寶安區(qū)、龍崗區(qū)等區(qū)域（見圖5）。Mcmillen認(rèn)為就業(yè)中心匯聚大量就業(yè)崗位，就業(yè)密度顯著高于周邊地區(qū)（12），且一個(gè)多中心城市在傳統(tǒng)CBD之外還擁有一個(gè)或多個(gè)就業(yè)次中心。（13）按照Mcmillen對(duì)就業(yè)中心的定義，深圳就業(yè)中心集中在就業(yè)人口密集的福田區(qū)、南山區(qū)等區(qū)域。

根據(jù)深圳市交通運(yùn)輸局公布的《2021年深圳市綜合交通年度評(píng)估報(bào)告》顯示，深圳市軌道交通平均運(yùn)距較高，其中地鐵11號(hào)線、6號(hào)線和3號(hào)線的平均運(yùn)距，分別為16.7公里、13.2公里和9.1公里，居民就業(yè)區(qū)域與居所距離不斷增大。根據(jù)2021年深圳市典型工作日公交快、干線單向滿載率顯示，排名前三的交通快線和公交干線站點(diǎn)橫跨關(guān)內(nèi)城區(qū)和非核心區(qū)（關(guān)內(nèi)城區(qū)指深圳福田區(qū)、南山區(qū)、羅湖區(qū)、鹽田區(qū)等區(qū)域，非核心區(qū)指寶安區(qū)、龍崗區(qū)、龍華區(qū)、光明區(qū)、坪山區(qū)、大鵬新區(qū)等區(qū)域），主要從龍崗區(qū)、光明區(qū)、龍華區(qū)通往福田區(qū)、南山區(qū)等區(qū)域，說明居民主要就業(yè)中心位于福田區(qū)、南山區(qū)。

3. 人口居住空間向非核心區(qū)擴(kuò)散

深圳半數(shù)以上就業(yè)人員難以實(shí)現(xiàn)職住同區(qū)，居住范圍不斷向非核心區(qū)擴(kuò)散。根據(jù)《深圳市2022年度房屋租賃參考價(jià)格》顯示，福田區(qū)、南山區(qū)、羅湖區(qū)的商品住房、商務(wù)公寓及城中村私宅每平方米租賃參考價(jià)格高于其他區(qū)域（見圖6），增強(qiáng)了關(guān)內(nèi)城區(qū)就業(yè)人員向非核心區(qū)遷居的動(dòng)力。同時(shí)，根據(jù)《深圳市第七次居民出行調(diào)查主要結(jié)論和建議的報(bào)告》顯示，2020年深圳市日均跨關(guān)出行總量約508萬人次/日，比2016年增長(zhǎng)了20%。此外，西部、中部、東部跨關(guān)交通量分別為194萬人次/日、188萬人次/日和126萬人次/日，跨二線關(guān)口早晚高峰潮汐擁堵嚴(yán)重，早高峰客流以進(jìn)關(guān)方向?yàn)橹?，晚高峰則以出關(guān)為主，機(jī)動(dòng)化出行平均距離從2016年的10.1公里增加至2020年的10.9公里，居民機(jī)動(dòng)化出行平均距離不斷增加。

（四）人口職住平衡發(fā)展趨勢(shì)

1.關(guān)內(nèi)城區(qū)職住平衡問題較為顯著

關(guān)內(nèi)城區(qū)呈現(xiàn)以羅湖區(qū)、福田區(qū)、南山區(qū)為核心，向東、中、西三條軸帶放射的“軸心+放射”空間形態(tài)持續(xù)加強(qiáng)的趨勢(shì)。其中，南山區(qū)輻射能力最強(qiáng)，職住平衡問題最明顯。據(jù)《深圳市第七次居民出行調(diào)查主要結(jié)論和建議的報(bào)告》顯示，2020年南山區(qū)中心前往龍華區(qū)、光明區(qū)、寶安區(qū)方向的客流較2016年分別增長(zhǎng)了2.4、2.5和1.6倍；南山科技園的崗位密度達(dá)2.9萬個(gè)/平方公里，職住比達(dá)到2.5，平均通勤距離為11.7公里。此外，福田區(qū)職住平衡情形也較為嚴(yán)峻，2020年福田區(qū)中心區(qū)域崗位密度達(dá)3.1萬個(gè)/平方公里，職住比高達(dá)3.1，平均通勤距離為9.7公里。

2. 跨市職住平衡問題逐步呈現(xiàn)

深圳都市圈跨市通勤初具規(guī)模，跨市職住分離現(xiàn)象愈發(fā)普遍。據(jù)《粵港澳大灣區(qū)通勤監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，粵港澳大灣區(qū)跨市通勤聯(lián)系緊密，東莞、惠州至深圳通勤量排名分別為第二和第三。據(jù)《深圳市第七次居民出行調(diào)查主要結(jié)論和建議的報(bào)告》顯示，2020年深圳與東莞、惠州跨城通勤往來總?cè)藬?shù)達(dá)到19.6萬，從東莞、惠州至深圳工作的人數(shù)約11.3萬，其中約80%集中在三地行政邊界線兩側(cè)10公里范圍內(nèi)。

3. 深圳職住分離現(xiàn)象逐漸明顯

據(jù)《2022年度中國主要城市通勤監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，深圳市居民通勤平均距離不斷增加，通勤平均距離從2020年的7.6公里延長(zhǎng)至2021年的8公里；2020年、2021年全國主要城市通勤半徑平均為28.8公里、29.2公里，而深圳居民通勤半徑平均為39公里，遠(yuǎn)高于全國主要城市平均水平。

三、深圳人口職住平衡發(fā)展面臨的問題

根據(jù)深圳職住分離現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，深圳整體狀況相對(duì)良好，但職住分離現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，關(guān)內(nèi)城區(qū)職住平衡問題較為突出，中長(zhǎng)距離通勤主要分布于關(guān)內(nèi)城區(qū)，人口居住空間向非核心區(qū)擴(kuò)散趨勢(shì)明顯。與此同時(shí)，深圳人口職住平衡發(fā)展還面臨一系列挑戰(zhàn)。

（一）職住平衡問題關(guān)注度較低，缺乏統(tǒng)籌性安排

1. 相比于國內(nèi)其他特大城市，深圳職住平衡問題顯現(xiàn)度較低

根據(jù)《2022年度中國主要城市通勤監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，北京、上海、廣州、深圳職住分離度分別為6.6千米、3.9千米、3.8千米、2.5千米，深圳最低。根據(jù)《深圳市第七次居民出行調(diào)查主要結(jié)論和建議的報(bào)告》顯示，2020年全市居民出行平均距離約4.8千米，遠(yuǎn)低于國內(nèi)其他特大城市，以職住通勤為目的的平均出行距離約5.4—5.8千米，同樣處于相對(duì)較低水平。相較于國內(nèi)其他特大城市，深圳人口職住平衡問題尚不凸顯。

2. 原二線關(guān)口存在的高峰潮汐擁堵掩蓋了深圳職住失衡問題

關(guān)內(nèi)城區(qū)與非核心區(qū)隔離形成的高強(qiáng)度潮汐通勤走廊，造成原二線關(guān)口早晚高峰的擁堵。據(jù)深圳市住建局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年至2016年間跨二線關(guān)口客流量從147萬人次/日增長(zhǎng)至413.9萬人次/日，增長(zhǎng)了2.8倍。由于地理空間分布與區(qū)域地形結(jié)構(gòu)遮掩了高峰潮汐擁堵的真實(shí)原因，將原二線關(guān)口潮汐擁堵歸因于日益嚴(yán)峻的職住平衡問題更為準(zhǔn)確。

3. 對(duì)職住平衡問題缺乏統(tǒng)籌性安排

《深圳市城市更新和土地整備“十四五”規(guī)劃》中對(duì)職住平衡相關(guān)問題均有關(guān)注，如深圳市規(guī)劃和自然資源局針對(duì)人口空間分布格局與區(qū)域集聚情況，擬通過城市規(guī)劃緩解人口職住失衡問題。但對(duì)人口職住平衡問題關(guān)注度仍相對(duì)較低，尚未形成跨部門協(xié)同管理機(jī)制，缺乏針對(duì)該問題的統(tǒng)籌性安排，對(duì)職住平衡問題的持續(xù)關(guān)注不足，等控機(jī)制的相關(guān)研究也尚未開展。

（二）居住與產(chǎn)業(yè)用地供給失衡，可負(fù)擔(dān)住房比例低

1. 國土空間資源有限，居住用地供給不足

根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，深圳全市居住用地約230平方公里，占全市建設(shè)用地比例約23.9%。其中，光明區(qū)、南山區(qū)、鹽田區(qū)、寶安區(qū)等區(qū)域居住用地占全區(qū)建設(shè)用地比例分別約20%?！渡钲谑凶》堪l(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出“未來五年，深圳供應(yīng)居住用地不少于15平方公里，力爭(zhēng)達(dá)到17.5平方公里，力爭(zhēng)每年供應(yīng)的居住用地占建設(shè)用地比例不低于30%”，反映出深圳居住用地供應(yīng)依然相對(duì)不足。據(jù)2019年國土調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)比可知，深圳居住用地占比約22.6%，遠(yuǎn)低于全國居住用地平均水平（30.05%）；與國內(nèi)其他一線城市相比，如北京（33.46%）、上海（28.27%）、廣州（30.05%），深圳居住用地平均水平明顯偏低；與國際其他地區(qū)相比，如東京都（48.8%）、香港地區(qū)（28.11%），深圳居住用地平均水平同樣相對(duì)較低。

2. 居住與產(chǎn)業(yè)用地供給結(jié)構(gòu)失衡

深圳居住用地占全市建設(shè)用地比例不足30%，新近規(guī)劃區(qū)域居住與產(chǎn)業(yè)用地供給存在結(jié)構(gòu)失衡的問題。以河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)為例，合作區(qū)總面積約301.04公頃，其中產(chǎn)業(yè)用地面積約208公頃，居住用地面積僅20公頃。此外，深圳市重點(diǎn)發(fā)展片區(qū)職住規(guī)劃失衡進(jìn)一步加劇職住平衡問題。2019年深圳全市17個(gè)重點(diǎn)發(fā)展片區(qū)，規(guī)劃職住比低于1的片區(qū)僅有坪山區(qū)中心區(qū)域、國際低碳城與清水河片區(qū)。

3. 可負(fù)擔(dān)性住房比例持續(xù)下降

截至2022年，深圳全市商品住房約186.5萬套，公共住房約50.9萬套，城中村住房約578萬套，工業(yè)區(qū)宿舍約163萬套。其中公共住房?jī)H占住房總套數(shù)的4.7%，保障能力有限。同時(shí)，深圳城中村成為中低收入人群可負(fù)擔(dān)性住房的重要供給來源。然而，隨著深圳城市更新工作的快速推進(jìn)，關(guān)內(nèi)大量城中村被拆除，其用地規(guī)模約15.5平方公里，占全市城中村總用地的5%，占關(guān)內(nèi)總建設(shè)用地的8%，遠(yuǎn)低于全市平均水平。此外，關(guān)內(nèi)商品房?jī)r(jià)格、租金約為其他區(qū)的2倍，城中村等其他住房租金也是非核心區(qū)的1.5倍。因此，以上多重因素影響，勞動(dòng)者選擇長(zhǎng)距離跨區(qū)域通勤，以降低可負(fù)擔(dān)性住房成本。

（三）市內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)分布不均衡，就業(yè)崗位持續(xù)集聚

1. 關(guān)內(nèi)與非核心區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚差異明顯

根據(jù)《深圳2022年房屋租賃參考價(jià)格》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年深圳第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位主要分布于非核心區(qū)，集中在寶安區(qū)、龍崗區(qū)和龍華區(qū)，占比分別為35%、21%、16%；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位主要聚集于關(guān)內(nèi)城區(qū)，其中信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)主要集中于南山區(qū)（48%）、福田區(qū)（23%）和龍崗坂田片區(qū)（8.5%），金融業(yè)高度集聚于福田區(qū)（84%）?？梢园l(fā)現(xiàn)，對(duì)就業(yè)崗位供給能力較強(qiáng)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主要聚集于南山區(qū)和福田區(qū)，原關(guān)內(nèi)與非核心區(qū)行政區(qū)域劃分帶來的產(chǎn)業(yè)分布影響并未消除，第二、三產(chǎn)業(yè)在關(guān)內(nèi)與非核心區(qū)之間存在明顯聚集差異，形成不同崗位需求的分布。

2. 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群多集中于福田區(qū)、南山區(qū)與羅湖區(qū)

深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群多分布于傳統(tǒng)關(guān)內(nèi)三區(qū)及寶安區(qū)部分區(qū)域。據(jù)《深圳市2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2022年深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)1.33萬億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重約41.1%。據(jù)深圳市各區(qū)“20+8”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計(jì)顯示，除工業(yè)母機(jī)集群、激光與增材制造產(chǎn)業(yè)集群、新能源產(chǎn)業(yè)集群、新材料產(chǎn)業(yè)集群及大健康產(chǎn)業(yè)集群之外，其他15個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群均有涉及。

3. 就業(yè)中心集聚化且多分布于傳統(tǒng)關(guān)內(nèi)城區(qū)

根據(jù)《深圳市職住平衡發(fā)展對(duì)策研究報(bào)告》顯示，深圳市共有23個(gè)就業(yè)崗位高度集聚地區(qū)，占地規(guī)模約35平方公里，提供約240萬個(gè)就業(yè)崗位。在深圳市接近2%的土地上匯集約25%的崗位，且這些就業(yè)崗位基本分布在福田區(qū)、羅湖區(qū)、南山區(qū)等傳統(tǒng)關(guān)內(nèi)城區(qū)，以商業(yè)服務(wù)業(yè)、商務(wù)辦公、科技研發(fā)為主。此外，介于福田區(qū)—羅湖區(qū)—南山區(qū)就業(yè)帶5—10公里通勤圈內(nèi)，就業(yè)崗位數(shù)量約為居住人口數(shù)量的0.9—1倍，居住人口數(shù)量相對(duì)于就業(yè)崗位供應(yīng)量相對(duì)不足。而其他地區(qū)多以制造業(yè)、技術(shù)研發(fā)為主，就業(yè)集聚水平較低，僅在寶安區(qū)、龍華區(qū)和龍崗區(qū)形成少量就業(yè)中心。

（四）區(qū)域公共資源分布不均，居住配套有待完善

1. 區(qū)域公共資源分布不均

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)一體化建設(shè)攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020）》已完成實(shí)施，但政策和公共資源向原特區(qū)外城區(qū)的傾斜力度仍相對(duì)限，城市交通、公共服務(wù)、資源環(huán)境等領(lǐng)域與原特區(qū)內(nèi)存在較大差距。以教育事業(yè)為例，2020年羅湖區(qū)、福田區(qū)、南山區(qū)的小學(xué)數(shù)量分布依次為0.8所/平方公里、0.67所/平方公里以及0.27所/平方公里，而大鵬新區(qū)、光明區(qū)、坪山區(qū)的小學(xué)數(shù)量分布依次為0.02所/平方公里、0.08所/平方公里、0.11所/平方公里。與此同時(shí)，醫(yī)療資源分布更為不均，2021年千人床位數(shù)寶安區(qū)為2.47張、龍華區(qū)為1.39張、南山區(qū)為1.67張，低于全市平均水平（3.59張），不及羅湖區(qū)（5.42張）、福田區(qū)（8.09張）的1/2，且大鵬新區(qū)尚無三甲醫(yī)院。

2. 東、西部交通設(shè)施建設(shè)失衡

深圳市城市公共交通建設(shè)呈現(xiàn)中西部強(qiáng)、東部弱的特征。根據(jù)深圳交通“十四五”規(guī)劃，地鐵五期建設(shè)規(guī)劃線路及站點(diǎn)主要分布于南山區(qū)，東部缺少快速公路，軌道交通設(shè)施建設(shè)分布不均。根據(jù)《2021年深圳市綜合交通年度評(píng)估報(bào)告》顯示，深圳各區(qū)公交專用道里程排名靠前的分別是龍崗區(qū)、寶安區(qū)、南山區(qū)、福田區(qū)，依次為241.9車道公里、220.3車道公里、128.2車道公里、121.3車道公里；坪山區(qū)、鹽田區(qū)、大鵬新區(qū)、深汕合作區(qū)排名末尾，分別為43.6車道公里、42.2車道公里、0車道公里、0車道公里。

四、促進(jìn)人口職住平衡發(fā)展的建議

（一）建立跨部門協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌人口職住平衡發(fā)展

1. 建立跨部門協(xié)同機(jī)制

一是明確職住平衡問題的主責(zé)部門，研究成立由規(guī)劃、住建、交通、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)人口職住平衡發(fā)展的總體統(tǒng)籌。二是建立跨部門職住平衡工作協(xié)作機(jī)制，搭建部門協(xié)作平臺(tái)，持續(xù)優(yōu)化職住平衡。三是定期舉辦專題會(huì)議，建立由主責(zé)部門輪值主持的職住平衡問題專項(xiàng)會(huì)議機(jī)制，落實(shí)職住平衡問題的有關(guān)決策。

2. 建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與跟蹤研究機(jī)制

一是依托現(xiàn)有人口網(wǎng)格化管理機(jī)制，將“45分鐘通勤圈”內(nèi)居民比例納入職住平衡監(jiān)控指標(biāo)。二是建立職住平衡關(guān)鍵性指標(biāo)年度監(jiān)測(cè)體系，持續(xù)開展針對(duì)重點(diǎn)發(fā)展片區(qū)及重點(diǎn)問題的跟蹤研究。三是搜集各區(qū)域年度人口職住平衡數(shù)據(jù)，建立人口職住平衡動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫。

（二）構(gòu)建“多中心、多組團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)化”宜居空間布局

一是構(gòu)建“多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化”的城市居住體系。具體而言，要加強(qiáng)“多中心”“組團(tuán)式”“網(wǎng)絡(luò)化”的城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃，引導(dǎo)人口就業(yè)與居住空間分布均衡發(fā)展。以重大交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為支撐，構(gòu)建“多中心組團(tuán)式”的城市中心體系，推動(dòng)都市核心區(qū)提質(zhì)擴(kuò)容，打造多維度的新型空間中心網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。加強(qiáng)城市非核心區(qū)組團(tuán)中心建設(shè)，加強(qiáng)城市副中心、各組團(tuán)中心的綜合服務(wù)職能，完善非核心區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)文體教衛(wèi)等公共資源的均衡分布，引導(dǎo)發(fā)展要素集聚，完善區(qū)域性專項(xiàng)服務(wù)職能，帶動(dòng)地區(qū)整體發(fā)展，提高就業(yè)吸引力，形成市域范圍內(nèi)布局相對(duì)均衡、功能差異化分工協(xié)作的多中心空間格局。完善跨市組團(tuán)中心建設(shè)，加快推動(dòng)與鄰近地區(qū)形成新的組團(tuán)，結(jié)合交通布局和產(chǎn)業(yè)分布特點(diǎn)，加快探索跨城區(qū)公共配套的區(qū)域合作，在住房、教育、醫(yī)療、文化娛樂等方面提升居民跨市域的生活品質(zhì)與幸福感。

其次，要進(jìn)一步優(yōu)化人口空間布局。具體而言，要傾力打造“1+N”白領(lǐng)聚集帶。做強(qiáng)以已有區(qū)域?yàn)橹鬏S的高端白領(lǐng)聚集帶，通過銜接原核心區(qū)外主干道路，全面提升其建設(shè)基準(zhǔn)，打造支撐核心區(qū)外產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的高端白領(lǐng)聚集帶，打開國際化城區(qū)建設(shè)的尺度。要多政策引導(dǎo)人口遷移，優(yōu)化人口空間格局，積極布局地區(qū)組團(tuán)中心，打造高端就業(yè)中心，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，提高就業(yè)吸引力，適度降低地區(qū)間人口密度差異。

（三）合理增加居住用地供給，加強(qiáng)職住平衡規(guī)劃引導(dǎo)

首先，需合理增加居住用地比例。具體而言，要加大居住用地供應(yīng)。調(diào)整國土空間規(guī)劃，確保居住用地占比合理提升，達(dá)到國家居住用地占城市建設(shè)用地比例指導(dǎo)區(qū)間25%—40%的下限標(biāo)準(zhǔn)。要通過年度實(shí)施計(jì)劃和年度考核制度，細(xì)化建設(shè)目標(biāo)，確保居住用地供應(yīng)和公共住房建設(shè)目標(biāo)的具體落實(shí)。要適當(dāng)放寬商辦公寓轉(zhuǎn)居住公寓的標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)符合條件的商辦公寓進(jìn)行宜居性改造。

其次，增加可負(fù)擔(dān)性住房供給。具體而言，要增加就業(yè)中心周邊公共住房供應(yīng)，優(yōu)化就業(yè)中心通勤圈內(nèi)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，為中心區(qū)中、低收入群體、年輕就業(yè)群體提供可負(fù)擔(dān)居住空間。要引導(dǎo)居住空間合理布局，推動(dòng)外圍中心的就業(yè)集聚，加強(qiáng)職住空間統(tǒng)籌，在核心區(qū)外圍的軌道交通和公交走廊沿線區(qū)域、就業(yè)崗位密集地區(qū)，增加布局自有產(chǎn)權(quán)的商品住房和可售公共住房，引導(dǎo)居住空間在都市圈協(xié)同布局。要加大城中村綜合整治和改造力度，謹(jǐn)慎控制城中村拆除重建類更新進(jìn)度，制定城中村綜合整治合格標(biāo)準(zhǔn)，提高城中村宜居生活水平。要探索城中村租賃服務(wù)管理機(jī)制，將符合整治標(biāo)準(zhǔn)的城中村住房納入政府管理的公共租賃服務(wù)渠道，或建設(shè)城中村租賃服務(wù)平臺(tái)，改善城中村住房的供需服務(wù)，提高可負(fù)擔(dān)性住房的可獲得性。

最后，加強(qiáng)重點(diǎn)片區(qū)職住平衡規(guī)劃。具體而言，要統(tǒng)籌考慮新增就業(yè)崗位與居住供給關(guān)系，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)職住平衡比例不低于40%，科技園、商務(wù)園區(qū)內(nèi)職住平衡比例不低于20%，重點(diǎn)片區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)45分鐘通勤圈內(nèi)職住平衡比例不低于80%。要配合產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化居住供給結(jié)構(gòu)與品質(zhì)，增加與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相適應(yīng)的住房類型，如工業(yè)園中主要配置集中布局的宿舍樓，科技園中主要配置集中布局的單身公寓、小戶型商品住宅，商務(wù)園基于用地成本、交通優(yōu)勢(shì)的考量，主要配置商務(wù)公寓。加強(qiáng)片區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)，提升工業(yè)配套宿舍的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平，嚴(yán)格管控居住配套的分割轉(zhuǎn)讓。

（四）以產(chǎn)業(yè)鏈引導(dǎo)人口分布，以人口分布規(guī)劃產(chǎn)業(yè)鏈

首先，以產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)人口分布。具體而言，要圍繞地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局，引導(dǎo)人口由中心區(qū)域向外圍區(qū)域遷移，均衡人口分布。結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局，鼓勵(lì)非核心區(qū)引進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，積極推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心在區(qū)域落戶，以提升非核心區(qū)對(duì)人口的吸引力。打造非核心區(qū)就業(yè)中心，以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈聚集，提升非核心區(qū)就業(yè)崗位的供給能力，形成新的外圍就業(yè)中心。同時(shí)，在非核心區(qū)加快布局高端或特色服務(wù)業(yè)，改善非核心區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)非核心區(qū)高技術(shù)人才就近就業(yè)。建立圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的住房補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人口與產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)，對(duì)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)布局產(chǎn)業(yè)企業(yè)進(jìn)行行業(yè)認(rèn)定，讓符合條件企業(yè)的員工享受一定的住房補(bǔ)貼，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)對(duì)人口分布的引導(dǎo)。

其次，探索產(chǎn)城融合發(fā)展。具體而言，要繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)，以優(yōu)化產(chǎn)城要素總體布局、構(gòu)建產(chǎn)城協(xié)同發(fā)展的城市格局為導(dǎo)向，實(shí)施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)舉措，加快推動(dòng)改革創(chuàng)新實(shí)踐。堅(jiān)持以產(chǎn)興城，全面建設(shè)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)建設(shè)、土地空間二次開發(fā)等關(guān)鍵領(lǐng)域落實(shí)產(chǎn)城融合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、城、人的高水平協(xié)同發(fā)展。打破以傳統(tǒng)工業(yè)、服務(wù)業(yè)為基準(zhǔn)設(shè)定的區(qū)塊組團(tuán)劃分模式，應(yīng)對(duì)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)深度融合的新趨勢(shì)，構(gòu)建以新經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)和人口組團(tuán)模式。

（五）構(gòu)建多維民生職住保障體系和公共服務(wù)空間網(wǎng)絡(luò)

首先，構(gòu)建多維民生職住保障體系。具體而言，要結(jié)合職住平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，探索建立地區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，圍繞地區(qū)重點(diǎn)區(qū)域，加大人口居住密度較高的“睡城”片區(qū)的民生保障設(shè)施投入。探索建立就業(yè)與居住距離補(bǔ)貼機(jī)制，按照通勤距離設(shè)置一定的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償，對(duì)就近就業(yè)人員給予一定的居住津貼，降低其居住成本。

其次，加快公共服務(wù)一體化發(fā)展進(jìn)程。具體而言，要推動(dòng)民生保障設(shè)施全市域均衡布局，新增項(xiàng)目向非核心區(qū)傾斜，加強(qiáng)水務(wù)能源設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)能源保障一體化，加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)人口從核心區(qū)向非核心區(qū)擴(kuò)散。提高非核心區(qū)居住吸引力，增加優(yōu)質(zhì)居住空間選擇，補(bǔ)齊非核心區(qū)公共服務(wù)設(shè)施短板，提升非核心區(qū)的公共配套服務(wù)水平，推動(dòng)教育、醫(yī)療、文化、體育、商業(yè)、娛樂等優(yōu)質(zhì)配套均衡部署，改善非核心區(qū)的居住體驗(yàn)。

五、研究結(jié)論

本文采用深圳各區(qū)人口流動(dòng)、居住、就業(yè)等相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)深圳這一新興特大城市樣本進(jìn)行人口職住平衡研究，歸納其存在的問題，并提出相關(guān)建議。主要結(jié)論有：第一，深圳人口職住平衡發(fā)展呈現(xiàn)幾個(gè)重要特征，即人口空間分布不均、就業(yè)崗位相對(duì)集中、居民居住空間逐漸向外擴(kuò)散、關(guān)內(nèi)城區(qū)職住平衡問題更為顯著、跨市職住分離問題逐步呈現(xiàn)。第二，深圳人口職住平衡發(fā)展面臨幾大問題，即缺乏統(tǒng)籌性安排、居住與產(chǎn)業(yè)用地供給失衡、就業(yè)崗位分布差異明顯、區(qū)域公共資源分布不均、公共交通系統(tǒng)建設(shè)有待完善。第三，提出協(xié)調(diào)人口職住平衡發(fā)展的相關(guān)建議，即建立跨部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、優(yōu)化人口空間布局、以人口分布規(guī)劃產(chǎn)業(yè)鏈、建立健全民生保障體系、增加居民用地供給。

注釋：

（1） Stutzer Alois， Bruno S. Frey， Stress that Doesn’t Pay： The Commuting Paradox， The Scandinavian Journal of Econmomics， 2008， 110（2）， pp.339-366.

（2） Duncan Beverly， Factors in Work-Residence Separation： Wage and Salary Workers， Chicago， 1951， American Sociological Review， 1956， 21（1）， pp.48-56.

（3） John F. Kain， Housing Segregation， Negro Employment， and Metropolitan Decentralization， Quarterly Journal of Economics， 1968， 82（2）， pp.175-197.

（4） Cervero Robert， Jobs-Housing Balance and Regional Mobility， Journal of the American Planning Association， 1989， 55（2）， pp.136-150.

（5） 孟曉晨、吳靜、沈凡卜：《職住平衡的研究回顧及觀點(diǎn)綜述》，《城市發(fā)展研究》2009年第6期。

（6） 周江評(píng)、陳曉鍵、黃偉、于鵬、張純：《中國中西部大城市的職住平衡與通勤效率——以西安為例》，《地理學(xué)報(bào)》2013年第10期。

（7） 姚永玲、楊陽：《多中心職住共生模式識(shí)別——以北京市為例》，《城市發(fā)展研究》2021年第7期。

（8） 陳靜媛、張?jiān)票颉⑼跽\、朱萌：《基于手機(jī)信令數(shù)據(jù)的合肥市郊區(qū)職住空間特征研究》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（自然科學(xué)版）2022年第3期。

（9） 任媛、趙曉萍、鐘少穎：《大城市職住分離的理論闡釋與平衡路徑——基于文獻(xiàn)的評(píng)論》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2018年第1期。

（10） 劉穩(wěn)、詹慶明、黃正東、周俊、周海燕：《基于政務(wù)數(shù)據(jù)的武漢都市發(fā)展區(qū)職住匹配與通勤特征研究》，《現(xiàn)代城市研究》2019年第7期。

（11） Cervero Robert， Jobs-Housing Balancing and Regional Mobility， Urban Land， 1991， 50（10）， pp.4-10.

（12） Daniel P. McMillen， The Return of Centralization to Chicago： Using Repeat Sales to Identify Changes in House Price Distance Gradients， Regional Science and Urban Economics， 2003， 33（03）， pp.287-304.

（13） Daniel P. McMillen， Polycentric Urban Structure： The Case of Milwaukee， Economic Perspectives， 2001（25）， pp.287-304.

作者簡(jiǎn)介：鐘玉婷，深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，廣東深圳，518060；趙惠珍，澳門科技大學(xué)商學(xué)院，澳門，999078。

（責(zé)任編輯 趙 亮）