城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)

李成旭

摘 要：隨著當(dāng)前城鄉(xiāng)改革的不斷發(fā)展，人們對于土地利用也有了越來越多的要求。因此，就要加大對城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的聯(lián)系，將二者進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，避免浪費(fèi)土地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對土地資源的長期有效利用。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)規(guī)劃；土地利用；總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)

1 引言

我國城市化步伐進(jìn)入快速前進(jìn)階段，在這樣的背景下，對土地的需求量也呈現(xiàn)大幅度上升的趨勢，慢慢出現(xiàn)了土地利用供需不平衡的現(xiàn)象。伴隨著發(fā)展速度的加快，這種現(xiàn)象日益嚴(yán)重。因此，土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃協(xié)調(diào)充分發(fā)揮了本身的核心功能。進(jìn)行協(xié)調(diào)時要把發(fā)展作為根本依托，然后結(jié)合發(fā)展來具體規(guī)劃，確保推動發(fā)展與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)的措施具有現(xiàn)實(shí)可操作性與合理性，實(shí)現(xiàn)土地利用與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2 城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃

2.1 概述

所謂城鎮(zhèn)規(guī)劃，指的是處于一定時期內(nèi)，對于城市發(fā)展步驟與進(jìn)程的計劃，以及其中各項建設(shè)的綜合部署，因此是城市化發(fā)展的重要依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃，指的是對于土地資源合理配置使用所編制的指導(dǎo)性文件，是土地配置實(shí)行的宏觀管理依據(jù)。為了能夠充分地發(fā)揮出土地利用總體規(guī)劃的實(shí)際宏觀調(diào)控作用，除了需要編制全面的文件檔案，還需要具備統(tǒng)籌兼顧的思想，能夠在合理進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的同時，協(xié)調(diào)其他相關(guān)用地規(guī)劃，其中包括與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)配合。

2.2 關(guān)系

（1） 法律層面上的平行關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》，而實(shí)行城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要法律依據(jù)主要是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。這兩部法律是平行法律，均統(tǒng)籌于《憲法》下，就法律層面來說，是處于絕對平等的地位。因此，分別以這兩部法律作為編制依據(jù)的城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間，也處于平行的關(guān)系，具有同樣的法律地位。

（2） 規(guī)劃內(nèi)容的交叉與重疊性。在規(guī)劃的范圍方面，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的主要規(guī)劃范圍是城市的總體規(guī)劃領(lǐng)域，而土地利用總體規(guī)劃，其所涉及范圍包含的是相應(yīng)行政轄區(qū)內(nèi)所有的土地資源。由此可見，城市的實(shí)體景觀規(guī)劃范圍，是包括在土地利用總體規(guī)劃當(dāng)中的，因此，這兩者存在的是從屬關(guān)系。如果就規(guī)劃的內(nèi)容來講，城市的土地利用則成為了城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的交叉點(diǎn)，雖然其實(shí)際的規(guī)劃內(nèi)容、對象等存在一定的重疊，但就嚴(yán)格意義上來說是不同的從屬關(guān)系。但是，如果按照我國現(xiàn)行相關(guān)規(guī)劃體系，這兩者又同時從屬于區(qū)域規(guī)劃的次級規(guī)劃，因而保持了相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。

3 城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃存在的差異

3.1 規(guī)劃的指導(dǎo)思想不同

土地利用總體規(guī)劃從土地資源供給出發(fā)， 以上級下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提， 是按計劃編制規(guī)劃。因此， 指導(dǎo)思想是“以供給制約和引導(dǎo)需求”， 重在控制。而城市規(guī)劃從社會、經(jīng)濟(jì)、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析， 按市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求編制規(guī)劃， 因而指導(dǎo)思想是從需要和方便生活出發(fā)， 重在發(fā)展。

3.2 規(guī)劃主體目標(biāo)的不一致

土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)包括規(guī)劃期耕地及其他主要農(nóng)用地保有量， 非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制規(guī)模及占用耕地數(shù)量， 土地開發(fā)、整理與復(fù)墾規(guī)模， 土地利用布局要求以及提高土地利用率和產(chǎn)出率的主要目標(biāo)等。城市規(guī)劃的目標(biāo)是確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向， 確定城市規(guī)劃區(qū)范圍， 擬定分期建設(shè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。

3.3 規(guī)劃部門職能的差異

城市規(guī)劃通常由規(guī)劃建設(shè)部門完成， 而土地利用總體規(guī)劃是由國土資源管理部門來編制實(shí)施的。我國由過去計劃經(jīng)濟(jì)時代土地?zé)o償使用轉(zhuǎn)變到有償使用之后， 各部門在土地使用上直接有了經(jīng)濟(jì)利益上的體現(xiàn)，客觀上造成了各部門之間、各部門與國土資源管理部門之間的矛盾。

3.4 規(guī)劃時間、層次不合理加劇了相互間矛盾

在土地利用規(guī)劃的原則中， 很重要的一個目標(biāo)是規(guī)劃用地應(yīng)做到“一保吃飯、二保建設(shè)、三保環(huán)境”。而現(xiàn)在恰恰相反， 許多城市先有了城市規(guī)劃， 后才有土地利用總體規(guī)劃。土地利用規(guī)劃目標(biāo)反而要服從城市規(guī)劃的要求， 這肯定在指導(dǎo)思想上出現(xiàn)不統(tǒng)一， 相互矛盾的結(jié)果。

4 城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展措施

4.1 規(guī)劃目的相協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)建設(shè)的土地利用必須與國家規(guī)定的土地資源用途管理相符合，對于不符合相關(guān)管理要求的建設(shè)用地，應(yīng)該從土地利用總規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃中進(jìn)行及時有效的調(diào)整，科學(xué)合理的部署城市建設(shè)用地，并且各個部門、各個單位以及個人的建設(shè)土地利用都必須嚴(yán)格遵守土地利用總規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃中的相關(guān)條例。

4.2 規(guī)劃內(nèi)容相協(xié)調(diào)

土地利用總規(guī)劃通過將規(guī)劃任務(wù)由上級傳達(dá)給下級，層層傳達(dá)的方式進(jìn)行規(guī)劃任務(wù)的部署工作，本質(zhì)上土地利用總規(guī)劃是一個具有控制性的規(guī)劃；而城鎮(zhèn)規(guī)劃的本質(zhì)則是一個具有發(fā)展性的規(guī)劃，規(guī)劃的重點(diǎn)在于城鎮(zhèn)的總體發(fā)展和建設(shè)。城市的發(fā)展戰(zhàn)略不僅要切合城市的發(fā)展前景，還要考慮到與土地資源之間的協(xié)調(diào)性，所以城市的發(fā)展建設(shè)應(yīng)該結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃的共同目標(biāo)來制定，這樣不僅有效的連接了兩項規(guī)劃內(nèi)容，還能夠促進(jìn)城市的健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)規(guī)劃的形態(tài)與人口和產(chǎn)業(yè)密不可分，恰好土地利用總規(guī)劃中的一個重要目標(biāo)就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源保護(hù)之間的關(guān)系，所以土地利用總規(guī)劃中通過科學(xué)的分配各項行業(yè)的用地，促進(jìn)人口與產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展是一項重要工作。

4.3 規(guī)劃的編制審批相協(xié)調(diào)

土地利用總規(guī)劃的編制部門與城鎮(zhèn)規(guī)劃編制部門是不同的，編制工作也是分開進(jìn)行的，這就導(dǎo)致兩項規(guī)劃的編制內(nèi)容、規(guī)劃目的之間很難具有協(xié)調(diào)性。將兩項規(guī)劃的編制部門設(shè)定為一個是比較困難的，因此可以在現(xiàn)階段的部門設(shè)置以及規(guī)劃編制體系中，兩項規(guī)劃可以尋找審批工作的切入點(diǎn)，盡可能保證兩項規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。兩項規(guī)劃的編制周期不同，就不存在兩項規(guī)劃的銜接基礎(chǔ)。政府的兩項規(guī)劃編制工作的基期年份應(yīng)保持一致，規(guī)劃期限保持一致，規(guī)劃編制周期保持一致。兩項規(guī)劃的編制部門之間應(yīng)該有詳細(xì)的征求對方編制編制部門對規(guī)劃編制的意見，加強(qiáng)兩個編制部門之間的技術(shù)交流。兩個規(guī)劃的編制部門之間不應(yīng)該進(jìn)行數(shù)據(jù)、信息以及技術(shù)的壟斷行為，二者對于數(shù)據(jù)信息進(jìn)行共享，兩項規(guī)劃方案編制完成后，應(yīng)該對其中的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行對比分析，對其中存在的矛盾之處參考雙方的意見進(jìn)行及時的調(diào)整，從而使編制的規(guī)劃方案保持協(xié)調(diào)性。

兩項規(guī)劃應(yīng)該成立一個共同的編制審批部門，以此組織兩項規(guī)劃的共同編制以及審批工作，不僅如此，還包含規(guī)劃編制前期的各項準(zhǔn)備工作，比如兩項規(guī)劃的經(jīng)費(fèi)申請工作、編制專題的確定工作、規(guī)劃編制工作、規(guī)劃方案審查工作等都應(yīng)該同步進(jìn)行，在這過程中能夠及時發(fā)現(xiàn)并解決兩項規(guī)劃的內(nèi)容、目的之間存在的矛盾。

5 結(jié)束語

城市規(guī)劃指的是基于當(dāng)前的城市環(huán)境對城市未來進(jìn)行展望，繼而做出的城市規(guī)劃戰(zhàn)略部署。土地利用總體規(guī)劃指的是對土地資源進(jìn)行合理有效利用而做出的相應(yīng)的規(guī)劃。為了有效的利用土地資源，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)合理規(guī)劃，就要將這二者進(jìn)行有效結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展。

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