后冷戰(zhàn)時(shí)期北約的管理理念與制度分析

［摘 要］北約管理制度涉及四個(gè)方面：政治與軍事領(lǐng)導(dǎo)層、官僚機(jī)構(gòu)、武裝力量、議員大會(huì)。該制度的特點(diǎn)包括：強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)商，強(qiáng)調(diào)一致性原則，強(qiáng)調(diào)持續(xù)改革，強(qiáng)調(diào)大國(guó)優(yōu)先與大國(guó)決策，強(qiáng)調(diào)靈活性與實(shí)用性。但是該制度在目標(biāo)、路徑與手段等方面存在缺陷，而且相對(duì)松散，缺乏權(quán)力集中；在政府合作架構(gòu)中謀求妥協(xié)；運(yùn)作成本高，功效有限。雖然該制度有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，對(duì)維系并推動(dòng)北約發(fā)展有一定作用，但其價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)、頑固與偏執(zhí)觀念、思想與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)薄弱等限制了其功用。

［關(guān)鍵詞］國(guó)際秘書處 國(guó)際軍事參謀部 政府間合作 北約議員大會(huì)

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)與國(guó)際核秩序演進(jìn)研究1957—1991”（23BSS063）

［作者簡(jiǎn)介］許海云，中國(guó)人民大學(xué)歷史學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（北京 100872）；胡曄，中央民族大學(xué)歷史文化學(xué)院講師，歷史學(xué)博士（北京 100081）

［DOI編號(hào)］10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.04.012

當(dāng)前，北約與俄羅斯圍繞俄烏沖突全面對(duì)立，歐洲地緣政治重啟，分裂與對(duì)抗幾成定局。不僅如此，面對(duì)中國(guó)崛起，北約開始將中國(guó)列為戰(zhàn)略防范對(duì)象，認(rèn)定中國(guó)對(duì)北約構(gòu)成系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg）在《北約—2030年》遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃中聲稱：“中國(guó)崛起從根本上改變了全球力量平衡，加劇了對(duì)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)的爭(zhēng)奪，擴(kuò)大了對(duì)開放社會(huì)與個(gè)人自由的威脅，強(qiáng)化了我們價(jià)值觀與生活方式的競(jìng)爭(zhēng)?！保?］在此后一系列峰會(huì)與外長(zhǎng)會(huì)議上，北約肆意指責(zé)中國(guó)無限制發(fā)展戰(zhàn)略武器、在南中國(guó)海實(shí)施脅迫、蓄意制造臺(tái)海危機(jī)等。為此，北約多個(gè)成員國(guó)與伙伴國(guó)在亞太和印太區(qū)域舉行軍演，同時(shí)積極建設(shè)各種新機(jī)制，發(fā)展新功能，以便和中國(guó)展開全面競(jìng)爭(zhēng)。

毋庸置疑，作為當(dāng)前世界最大的軍事聯(lián)盟，北約的聯(lián)盟機(jī)制極具代表性。該機(jī)制推動(dòng)了各成員國(guó)團(tuán)結(jié)協(xié)作，使北約既能行使政治、軍事、社會(huì)等職能，還能維系其存續(xù)?！氨奔s不僅為其成員國(guó)提供了以某種穩(wěn)定方式來發(fā)展政治與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的條件，而且也提供了穩(wěn)定其成員國(guó)關(guān)系的條件”［2］79。然而，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期致力于研究北約與歐盟關(guān)系、北約與成員國(guó)關(guān)系、軍事戰(zhàn)略、北約東擴(kuò)、域外干預(yù)等，忽視了對(duì)北約的制度性研究，尤其忽視了作為北約存在基礎(chǔ)的管理理念與制度的研究。本文擬以當(dāng)前北約管理理念與制度為題，通過系統(tǒng)分析該制度蘊(yùn)含的理念、規(guī)則、功能以及存在的問題，揭示制度因素對(duì)北約政策與實(shí)踐的影響，揭示其啟示。

一、北約人員管理的基本理念與制度設(shè)計(jì)

眾所周知，北約管理制度隱含于聯(lián)盟體制中，經(jīng)常被混同于政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與軍事指揮機(jī)制，但兩者實(shí)際上并不完全相同，而且北約管理制度亦有別于其成員國(guó)相關(guān)制度。概括而言，北約管理理念與制度主要體現(xiàn)在四個(gè)層面：政治與軍事決策機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)與人員管理；官僚行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與管理；武裝部隊(duì)的管理制度；議會(huì)管理。北約管理理念既體現(xiàn)了北約的跨國(guó)家特性，也體現(xiàn)了各成員國(guó)的主權(quán)獨(dú)立屬性。這一管理理念集中體現(xiàn)為北約在人員任用中采取雙重身份認(rèn)同，在制度設(shè)計(jì)中兼收聯(lián)盟與單個(gè)國(guó)家兩者之長(zhǎng)，以便充分發(fā)揮管理制度的效能?！氨奔s的比較優(yōu)勢(shì)是向跨國(guó)機(jī)構(gòu)提供了一種安全合作模式：即價(jià)值觀、結(jié)構(gòu)以及程序”［3］33。

（一）政治與軍事決策機(jī)構(gòu)中的垂直管理制度

在政治與軍事決策機(jī)構(gòu)中，北約建立一套由各級(jí)委員會(huì)層層負(fù)責(zé)的垂直管理制度。永久性即以北大西洋理事會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由北約秘書長(zhǎng)擔(dān)任主席。在北大西洋理事會(huì)下，分設(shè)各委員會(huì)，在各委員會(huì)之下再設(shè)低一級(jí)的專業(yè)委員會(huì)。各級(jí)委員會(huì)主席分別由不同成員國(guó)代表擔(dān)任，專業(yè)委員會(huì)主席由各成員國(guó)資深專家擔(dān)任，但重要的委員會(huì)一般由北約副秘書長(zhǎng)或大國(guó)代表擔(dān)任主席，例如，軍事委員會(huì)主席通常由美、英等國(guó)代表擔(dān)任主席。在各級(jí)委員會(huì)主席之下，分別設(shè)置管理日常事務(wù)的行政工作小組，負(fù)責(zé)準(zhǔn)備提案、對(duì)外聯(lián)絡(luò)、工作環(huán)節(jié)銜接等。各級(jí)委員會(huì)均設(shè)有定期會(huì)議制度，負(fù)責(zé)討論并確定防務(wù)、軍事、財(cái)政、科學(xué)、核事務(wù)等?！霸谶^去，北約按照在委員會(huì)結(jié)構(gòu)中所達(dá)成的共識(shí)采取行動(dòng)，現(xiàn)在仍然如此”［4］173。另外，北約還設(shè)立常設(shè)代表會(huì)議，負(fù)責(zé)在外長(zhǎng)會(huì)議、防長(zhǎng)會(huì)議休會(huì)期間討論并決定北約的日常工作。各成員國(guó)在北約總部布魯塞爾均設(shè)有大使級(jí)常駐代表，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)由各國(guó)外交官、顧問與專家組成的駐北約使團(tuán)。

在軍事委員會(huì)下，北約還建立兩個(gè)戰(zhàn)略級(jí)司令部——?dú)W洲盟軍最高司令部與大西洋盟軍司令部等。2003年6月，北約在歐洲盟軍最高司令部的基礎(chǔ)上建立“盟軍作戰(zhàn)司令部”，在大西洋盟軍司令部的基礎(chǔ)上建立“盟軍轉(zhuǎn)型司令部”。在上述戰(zhàn)略級(jí)司令部之下，北約又設(shè)置許多次戰(zhàn)略級(jí)、區(qū)域級(jí)以及軍兵種司令部，不同層級(jí)的司令部層層負(fù)責(zé)，其指揮官均由不同成員國(guó)軍事將領(lǐng)兼任，由北約統(tǒng)一任命。所有指揮、參謀以及后勤軍官均來自成員國(guó)，但不代表各自國(guó)家的利益，必須代表北約的整體利益，以北約的名義制定北大西洋區(qū)域軍事計(jì)劃、指揮武裝力量、展開軍演與訓(xùn)練、實(shí)施域外干預(yù)等。事實(shí)上，由于美國(guó)較歐洲盟國(guó)擁有絕對(duì)軍事優(yōu)勢(shì)，因此各個(gè)戰(zhàn)略級(jí)指揮官均由美國(guó)將軍擔(dān)任，而一些次戰(zhàn)略級(jí)、戰(zhàn)區(qū)級(jí)與軍兵種指揮官除少數(shù)由美國(guó)將軍擔(dān)任，大多數(shù)由其他成員國(guó)將領(lǐng)充任，尤其是歐洲次戰(zhàn)區(qū)指揮官職位。

（二）行政管理機(jī)構(gòu)的工作人員均為專業(yè)人士

北約行政管理機(jī)構(gòu)的工作人員均為各個(gè)成員國(guó)的專業(yè)人士。他們具有專業(yè)教育 與工作背景，在北約官僚機(jī)構(gòu)中分擔(dān)不同任務(wù)，充當(dāng)參謀軍官、法律顧問、行政管理人員、財(cái)會(huì)人員、新聞發(fā)言人、專任教師、網(wǎng)絡(luò)工程師等。北約行政管理機(jī)構(gòu)涉及的范圍非常廣，例如，國(guó)際秘書處、國(guó)際軍事參謀部、北約防務(wù)學(xué)院、北約學(xué)校、卓越網(wǎng)絡(luò)中心等都在其列。這些工作人員在任職期間，統(tǒng)一歸屬以北約秘書長(zhǎng)為首的行政管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，聽從北約總部發(fā)出的各項(xiàng)指令，遵從各項(xiàng)工作規(guī)定與流程?！皣?guó)際秘書處的職員來自14個(gè)成員國(guó)，各國(guó)對(duì)任命的比例并沒有嚴(yán)格規(guī)定，但是要盡力確保公平分配。這一原則在一定程度上限制了對(duì)某些特定職位候選人的選擇，但任何一個(gè)成員國(guó)都不能對(duì)這種特殊任命提出永久性要求”［5］。

為了確保上述人員在日常行政工作中避免受到國(guó)家或民族情緒的影響，他們?cè)谡紊媳仨毐３纸^對(duì)中立，北約特別賦予總部所有工作人員以外交官身份，讓他們享有等同各國(guó)外交代表的豁免權(quán)與領(lǐng)事特權(quán)。例如，他們享有針對(duì)其人身逮捕和拘留的豁免權(quán)，擁有官方身份的言論、文字以及行為均享有法律程序上的豁免權(quán)，與之相關(guān)的所有文件和檔案均不應(yīng)遭受侵犯等。顯而易見，上述安排的目的就是確保工作人員既不會(huì)受到母國(guó)影響，也避免受所在國(guó)的影響，最終只會(huì)無條件效忠北約。

（三）武裝部隊(duì)人員管理是北約管理制度的重要內(nèi)容

北約自創(chuàng)建后，一直致力于武裝力量建設(shè)，北約對(duì)常規(guī)武裝力量的人員管理和使用，奉行垂直管理與雙軌制相結(jié)合的原則。在平時(shí)，北約統(tǒng)屬的武裝力量由各成員國(guó)所指定的軍隊(duì)組成，采取雙重領(lǐng)導(dǎo)，這些軍隊(duì)的日常維持與養(yǎng)成由各成員國(guó)負(fù)責(zé)，按照北約的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施訓(xùn)練并裝備，在北約統(tǒng)一部署和領(lǐng)導(dǎo)下舉行不同規(guī)模、層級(jí)、類別的年度軍演或臨時(shí)軍演。在戰(zhàn)時(shí)，各成員國(guó)軍隊(duì)都將納入北約統(tǒng)一軍事指揮體系，由最高指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配和指揮，包括武裝力量的戰(zhàn)略部署、戰(zhàn)術(shù)集結(jié)、戰(zhàn)前準(zhǔn)備、前沿展開等。對(duì)于核力量的保有和使用，北約制定了雙密鑰制度，即美國(guó)將部分核武器交由北約統(tǒng)一保管，雙方在理論上共享決策權(quán)與使用權(quán)，規(guī)定只有雙方達(dá)成一致意見時(shí)，北約才能使用核武器。但在事實(shí)上，美國(guó)一直控制北約所轄核武器的最終決策權(quán)以及使用權(quán)，其他盟國(guó)概莫染指。

另外，北約還創(chuàng)設(shè)了大量快速反應(yīng)部隊(duì)。“這種部隊(duì)的確切成分組成取決于任務(wù)需要，但它在理論上要有足夠的空軍人員，每天能執(zhí)行200架次戰(zhàn)斗，一個(gè)旅級(jí)規(guī)模的地面部隊(duì)、海上力量要達(dá)到北約常備海軍的規(guī)模，總計(jì)要有21000人”［6］30。這些快反部隊(duì)或者由兩個(gè)和多個(gè)成員國(guó)的軍事人員組成，或者由成員國(guó)與伙伴國(guó)軍事人員組成，它們被統(tǒng)一納入北約武裝力量系列，聽從最高指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配和指揮。其中，一部分快反部隊(duì)為臨時(shí)召集，因任務(wù)而創(chuàng)設(shè)，隨任務(wù)結(jié)束而解散，人員編制并不固定，流動(dòng)性和可變性較大，人員管理也相對(duì)松散。但也有一部分快反部隊(duì)屬于常設(shè)編制，建制靈活，功能強(qiáng)大，機(jī)動(dòng)性較強(qiáng)，人員管理相對(duì)固定，這些快反部隊(duì)目前已成為北約處置危機(jī)、實(shí)施域外干預(yù)深為倚重的主要武裝力量。

（四）議會(huì)人員管理同樣構(gòu)成北約管理制度的重要內(nèi)容

為了保持代議制民主的制度完整性，北約特別建立議員大會(huì)，該機(jī)構(gòu)具有議會(huì)的某些特性與功能，但其結(jié)構(gòu)與運(yùn)轉(zhuǎn)卻有別于各成員國(guó)議會(huì)。北約議員大會(huì)的成員主要包括兩部分：其一是各成員國(guó)議員代表，各國(guó)數(shù)量不等，人數(shù)取決于各成員國(guó)人口的多寡，他們構(gòu)成議員大會(huì)的主體；其二是來自北約聯(lián)系國(guó)、伙伴國(guó)、歐洲議會(huì)的代表，數(shù)量相對(duì)較少。另外，議員大會(huì)還設(shè)有大量觀察員，大多由成員國(guó)資深專家與學(xué)者充任，負(fù)責(zé)提供學(xué)術(shù)與智力支撐。北約議員大會(huì)中的成員國(guó)代表均由所在國(guó)選舉產(chǎn)生，非成員國(guó)代表一般由各聯(lián)系國(guó)、伙伴國(guó)以及歐洲議會(huì)指派而定。這種特殊的人員構(gòu)成體現(xiàn)了北約議員大會(huì)人員管理的特點(diǎn)。

議員大會(huì)同時(shí)還是北約各成員國(guó)議會(huì)的協(xié)商機(jī)構(gòu)，由各成員國(guó)議會(huì)和政府提供財(cái)政支持。議員大會(huì)要求其議員必須了解各成員國(guó)政府、議會(huì)、民眾的訴求，討論與北約所有重大決策相關(guān)聯(lián)的問題，形成議員大會(huì)決議，最終交付北大西洋理事會(huì)。議員大會(huì)上述設(shè)置的目的是增加北約政策透明度，防止權(quán)力濫用。另外，議員大會(huì)還負(fù)責(zé)監(jiān)督北大西洋理事會(huì)的所有重大決策與行動(dòng)，對(duì)其各項(xiàng)政策與實(shí)踐展開獨(dú)立評(píng)價(jià)?！氨奔s議員大會(huì)在機(jī)制上與北約脫鉤，它在北約與各成員國(guó)議會(huì)之間充當(dāng)一個(gè)重要紐帶，給北約政策提供了更大的透明性，推動(dòng)了北約的立法者與公民更好地理解北約的目標(biāo)與使命”https：//www.nato-pa.int/content/our-mission.。

綜上所述，北約管理理念繼承了各成員國(guó)的許多制度傳統(tǒng)，同時(shí)也傳承了美西方國(guó)家一些習(xí)慣做法，最終形成北約特有的管理制度。該制度既強(qiáng)調(diào)屬地管轄原則，也強(qiáng)調(diào)北約集體管理與成員國(guó)單獨(dú)管理相結(jié)合的方針，形成北約特有的風(fēng)格。例如，北約為推動(dòng)武裝力量建設(shè)而創(chuàng)立的人員管理雙軌制與垂直指揮制度；北約為實(shí)現(xiàn)政治—軍事領(lǐng)導(dǎo)而創(chuàng)立的委員會(huì)負(fù)責(zé)制，為使人員管理有序化而創(chuàng)設(shè)的公職人員超國(guó)家管理制度，為確保軍事指揮有效而創(chuàng)設(shè)的分級(jí)指揮體制等，這些制度設(shè)計(jì)大大減少了北約內(nèi)部的人員矛盾，最大限度強(qiáng)化了北約的制度效能?！白?949年《北大西洋公約》簽署后，北約盟國(guó)數(shù)量一直增加，與之并行的是，北約發(fā)展一套復(fù)雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置”［7］7。

二、北約管理制度的基本特點(diǎn)

北約管理理念與制度既有別于所謂的異質(zhì)性安全組織，亦不同于許多同質(zhì)性安全聯(lián)盟，與中立性安全組織更是相距甚遠(yuǎn)，這一制度強(qiáng)調(diào)北約軍事人員與文職人員的雙重屬性，強(qiáng)調(diào)與各成員國(guó)在人員管理上實(shí)現(xiàn)對(duì)接與通用，強(qiáng)調(diào)通過管理制度助力北約的聯(lián)盟體制、軍事行動(dòng)以及成員國(guó)團(tuán)結(jié)協(xié)作。概言之，北約管理制度大致包括以下特點(diǎn)：

（一）北約管理制度強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)商原則

眾所周知，北約聯(lián)盟制度的核心目標(biāo)就是推動(dòng)北約實(shí)現(xiàn)多層面合作，包括與其他國(guó)際或區(qū)域組織合作、與成員國(guó)合作、各成員國(guó)彼此合作等?！氨奔s首個(gè)新角色的核心目標(biāo)之一，就是與前對(duì)手以及其他非盟國(guó)展開合作，有時(shí)此舉被視為‘防止誤解的安全措施’”［8］270。在管理制度中，尤其是在人員編制與使用上，北約一直致力于推動(dòng)自身與成員國(guó)合作。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，北約在武裝力量建設(shè)、官僚機(jī)構(gòu)人員聘用與管理等方面，一直非常重視北約及其各成員國(guó)在制度、法律、心理、意識(shí)形態(tài)等方面實(shí)現(xiàn)對(duì)接，“種族、責(zé)任、身份以及文化一直非常盛行，并且決定了北約在冷戰(zhàn)后的所在”［9］199。例如，北約對(duì)各成員國(guó)平民的聘用，在社會(huì)福利、后勤保障、薪資待遇等方面與各成員國(guó)大體保持一致，在軍官任用、晉升、深造、待遇等方面也與成員國(guó)展開合作，確保北約軍事人員能夠得到同等待遇。從設(shè)定政治與軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，到設(shè)置各種專業(yè)委員會(huì)，再到成立各種戰(zhàn)略級(jí)與次戰(zhàn)略級(jí)司令部，在確定各級(jí)機(jī)關(guān)工作人選及其管理規(guī)則的過程中，北約始終將協(xié)商與合作當(dāng)作其指導(dǎo)方針，這幾乎成為北約管理制度的一個(gè)標(biāo)志。

（二）北約管理制度強(qiáng)調(diào)一致性原則

為了保證政治與安全決策始終保持一致，也為了保證軍事指揮的統(tǒng)一性與有效性，北約從上至下建立起完善的信息與情報(bào)溝通管道、決策與咨詢系統(tǒng)。例如，各重要部門均在北約核心與外圍機(jī)構(gòu)設(shè)置觀察員或聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)向各機(jī)構(gòu)及時(shí)傳遞相關(guān)部門的政策信息，同時(shí)將各機(jī)構(gòu)的決策向相關(guān)部門通報(bào)，以此確保北約信息和決策的完整性。與此同時(shí)，北約還設(shè)有專門機(jī)構(gòu)和人員，負(fù)責(zé)向各成員國(guó)傳遞、通報(bào)以及交換各種信息與情報(bào)，最大限度確保北約在出臺(tái)重大決策前解決各成員國(guó)的分歧，使各成員國(guó)達(dá)成一致。以北大西洋理事會(huì)為例，“共識(shí)說明北大西洋理事會(huì)建立在一致原則上，一致性原則是非常含蓄的，每一個(gè)國(guó)家都保持保留其對(duì)決策的否決權(quán)，它阻止了單個(gè)國(guó)家強(qiáng)烈反對(duì)的決定。作為一致性原則的結(jié)果，北大西洋理事會(huì)的決定要么為回避矛盾而刻意簡(jiǎn)單化，遭受嚴(yán)重耽擱，要么從未發(fā)生過”［10］34。這種聯(lián)絡(luò)員或觀察員制度緩解了北約官僚機(jī)構(gòu)在政策判斷、戰(zhàn)略決策中存在的盲目性，部分減少了北約與成員國(guó)之間的政策分歧與摩擦，在一定程度上確保北約決策、指揮以及實(shí)踐的統(tǒng)一和完整。

（三）北約管理制度強(qiáng)調(diào)發(fā)展性原則

北約的發(fā)展性原則即通過持續(xù)改革，提高官僚機(jī)構(gòu)的效率，增加北約的綜合效能。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約按照國(guó)際形勢(shì)變化的需要，不斷發(fā)展和完善其管理制度，使之更加有效且高效。一方面，北約不斷改進(jìn)舊的委員會(huì)體制與軍事指揮架構(gòu)，廢除大而無用、形同擺設(shè)的委員會(huì)與戰(zhàn)區(qū)司令部，對(duì)功能重復(fù)的機(jī)構(gòu)實(shí)行合并，取消各種效率低下、職能重疊的官僚機(jī)構(gòu)，同時(shí)大規(guī)模壓縮人員編制，裁減冗員。北約對(duì)管理制度實(shí)施改革，目標(biāo)就是使自身更加強(qiáng)大，更好地應(yīng)對(duì)安全威脅、處置危機(jī)。“北約‘新戰(zhàn)略概念’強(qiáng)調(diào)對(duì)聯(lián)盟安全的危險(xiǎn)在本質(zhì)上有多個(gè)層面，來自多個(gè)方向，很難預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)”［11］236。另一方面，北約為了改變機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的狀況，不斷拓展并完善管理制度的深度和廣度。為此，北約建立了一系列新型權(quán)力機(jī)構(gòu)，包括委員會(huì)、次戰(zhàn)略級(jí)或戰(zhàn)區(qū)級(jí)司令部、行政機(jī)構(gòu)等，持續(xù)優(yōu)化現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與人員。在北約管理制度改革中，其基本理念得到延續(xù)，以便使該制度發(fā)揮更大功效。

（四）北約管理制度保持大國(guó)決策或大國(guó)優(yōu)先慣例

盡管北約在聯(lián)盟體制中一直強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)完全平等，在人員管理中亦強(qiáng)調(diào)公平公正，但其管理制度始終無法去除北約內(nèi)部大國(guó)與小國(guó)、強(qiáng)國(guó)與弱國(guó)的差別。如前所述，在北約眾多委員會(huì)、各種戰(zhàn)略級(jí)與次戰(zhàn)略級(jí)指揮機(jī)構(gòu)中，無論是北約總部的工作崗位，還是政治—軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中的關(guān)鍵職位，大多為美、英、法等大國(guó)所占據(jù)，而且這些崗位和職位上的人員還在北約各項(xiàng)重大決策中發(fā)揮重要作用。“北大西洋理事會(huì)非常易于就使用武力、參與戰(zhàn)爭(zhēng)達(dá)成共識(shí)，因?yàn)槊恳粋€(gè)案例中的實(shí)際決定，均由小型非正式集團(tuán)做出，這些集團(tuán)由三大國(guó)以及其他關(guān)鍵性貢獻(xiàn)者組成”［12］70。造成這種局面的主要原因包括：其一是美、英、法等大國(guó)具有天然的政治、經(jīng)濟(jì)以及軍事優(yōu)勢(shì)，和其他北約成員國(guó)在國(guó)力與影響上形成鮮明對(duì)比；其二是這些大國(guó)在北約管理制度的各項(xiàng)設(shè)計(jì)中一直處于關(guān)鍵位置，有意無意使北約做出向大國(guó)傾斜的各項(xiàng)決策，使北約能夠更好地服務(wù)于大國(guó)政治與安全需要。

（五）北約管理制度強(qiáng)調(diào)靈活性和實(shí)用性相統(tǒng)一

在政治—軍事指揮制度的頂層，北約只是確定了一般性規(guī)則和程序，確保每個(gè)成員國(guó)都能參與其中，共享權(quán)益，并未做出嚴(yán)苛的規(guī)定和限制。在許多政治與安全實(shí)踐中，北約始終致力于使各成員國(guó)人力與社會(huì)資源發(fā)揮最大功用，但同樣也不拘泥于條條框框。例如，北約秘書處設(shè)有三位副秘書長(zhǎng)，每位副秘書長(zhǎng)都有各自分管的領(lǐng)域，但他們同時(shí)還兼任多個(gè)委員會(huì)主席，為的是確保北約各委員會(huì)能夠正常履行職能。同樣，伴隨國(guó)際政治與安全環(huán)境持續(xù)變化，北約許多機(jī)構(gòu)的設(shè)立、合并、廢止都相當(dāng)靈活，大部分機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員使用、資源分配等都不拘一格，因時(shí)而動(dòng)，因情而變。北約在機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員調(diào)整中始終保持靈活性與實(shí)用性，目的就是發(fā)揮所謂的制度優(yōu)勢(shì)。這種做法確實(shí)有助于減少各成員國(guó)之間的摩擦，有助于推動(dòng)北約聯(lián)盟體制始終保持有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、北約管理制度存在的問題

北約管理制度固然減少了各成員國(guó)的利益糾葛與政策分歧，降低了北約在政治與安全實(shí)踐中的人力與運(yùn)作成本，但卻無法解決北約作為政府間組織的固有問題。由于歷史、地理、資源、國(guó)土、人口、經(jīng)濟(jì)等因素，各成員國(guó)之間始終存在天然差距。各成員國(guó)雖然追求跨大西洋聯(lián)合的共同目標(biāo)，但是并沒有放棄自身利益最大化的政治慣性需要。這就注定了北約的管理制度必然存在短板，該制度必定會(huì)掣肘北約的政治與安全實(shí)踐。

（一）北約管理制度相對(duì)松散

不論是基礎(chǔ)性制度架構(gòu)還是具體的人員管理與使用規(guī)則，均缺乏必要的權(quán)力集中，缺乏統(tǒng)一的權(quán)力意志，而且人力資源利用效率低下。這一問題使北約管理制度深受影響，即北約在整體上結(jié)構(gòu)松散、對(duì)各成員國(guó)缺乏約束力，甚至各成員國(guó)持續(xù)內(nèi)訌。例如，從2018年起，當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)特朗普多次公開聲稱要退出北約，以此要挾歐洲盟國(guó)增加防御開支。從2019年7月起，土耳其總統(tǒng)埃爾多安不顧北約盟國(guó)反對(duì)，執(zhí)意購(gòu)置俄S400導(dǎo)彈系統(tǒng)，為此被美國(guó)踢出F-35第五代戰(zhàn)機(jī)供應(yīng)系列。此后，土耳其在西地中海與法國(guó)對(duì)峙，在東地中海與希臘對(duì)峙。2019年10月，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?zhí)岢?，北約正在由于美國(guó)的背叛而經(jīng)歷“腦死亡”。2024年3月，馬克龍不顧多個(gè)盟國(guó)反對(duì)，聲稱要向?yàn)蹩颂m派軍，招致美、德、意等國(guó)反對(duì)。由此可見，北約對(duì)其成員國(guó)缺乏有效約束，在面對(duì)危機(jī)時(shí)常常無法達(dá)成共識(shí)，既無可供驅(qū)使的應(yīng)急人力，又無富有成效的危機(jī)應(yīng)對(duì)處置機(jī)制，只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)或者避而遠(yuǎn)之。這導(dǎo)致北約的國(guó)際影響力被削弱，北約在國(guó)際風(fēng)云變幻中經(jīng)常顯得“大而不當(dāng)”或者“大而無用”。

（二）北約管理制度是各成員國(guó)妥協(xié)的產(chǎn)物

作為大西洋聯(lián)盟制度的一部分，北約制度建設(shè)實(shí)際上是各成員國(guó)合作與妥協(xié)的產(chǎn)物，管理制度亦如此。自北約創(chuàng)建后，其政治與安全戰(zhàn)略的運(yùn)轉(zhuǎn)均受制于美國(guó)，同時(shí)受到歐洲成員國(guó)的影響。因?yàn)楫吘箯谋贝笪餮罄硎聲?huì)到北約麾下的軍隊(duì)，其所有人員均來自成員國(guó)。雖然北約的管理制度竭力避免使其公職人員免受其母國(guó)的影響，但這種影響實(shí)際上始終存在，而且北約在機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)則制定、程序設(shè)定、財(cái)務(wù)管理、日常行政量等方面均難以徹底隔絕成員國(guó)的影響。以北約防御開支為例，大多數(shù)成員國(guó)防御開支均未達(dá)到占GDP2%的北約標(biāo)準(zhǔn)，原因就在于各國(guó)都不愿犧牲自身利益為其他盟國(guó)承擔(dān)費(fèi)用?！氨奔s防務(wù)開支分?jǐn)傔@一問題不僅在歐洲盟國(guó)與美國(guó)之間持續(xù)引發(fā)關(guān)系緊張化，也在北約官僚機(jī)構(gòu)之間引發(fā)許多摩擦”［13］59。甚至在俄烏沖突爆發(fā)后，也只有11個(gè)成員國(guó)到 2023年底達(dá)標(biāo)。

長(zhǎng)期以來，北約一直致力于管理制度改革，例如增加政治—軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)威，增加北約決策的超國(guó)家傾向；擴(kuò)大北約秘書長(zhǎng)權(quán)限，使之盡可能把握所有重大事項(xiàng)，對(duì)政治與軍事決策擁有更大的話語權(quán)；全面擴(kuò)大北約秘書處職權(quán)范圍，將大量原屬各級(jí)委員會(huì)的權(quán)力均集中于秘書處等。但這些舉措也只能解決管理制度中的部分問題，無法從源頭上解決根本問題。

（三）北約管理制度運(yùn)作成本高昂、功效有限

人所共知，北約擁有龐大的武裝力量和先進(jìn)的武器裝備，定期舉行各種軍事演習(xí)，其防務(wù)開支超過世界任何組織或國(guó)家，但北約一直缺乏安全感。目前，北約公開聲稱受到俄羅斯威脅，同時(shí)受到其他傳統(tǒng)或者非傳統(tǒng)安全威脅。美國(guó)前總統(tǒng)特朗普不斷要求歐洲盟國(guó)增加防務(wù)開支，其言其行雖有維持美歐防務(wù)開支平衡之意，但間接印證了北約的不安全感?！氨奔s盟國(guó)為了實(shí)現(xiàn)集體增長(zhǎng)而連續(xù)四年實(shí)現(xiàn)實(shí)際增長(zhǎng)870億美元，特別對(duì)普京在2014年吞并克里米亞做出反應(yīng)，對(duì)特朗普總統(tǒng)自2017年起公開施壓做出反應(yīng)”［3］3-4。北約防務(wù)開支有很大比例用于人員支出，但龐大的開支并未使北約的防御效能變得更高。北約雖然一直致力于管理制度改革，但是軍隊(duì)保持超大規(guī)模、軍費(fèi)連年增加這一狀況始終未變，北約在應(yīng)對(duì)新舊安全威脅時(shí)始終顯得力不從心。這一結(jié)果雖然不能完全歸咎于管理制度存在欠缺，但從一個(gè)層面反映了該制度花費(fèi)大、收效小這一客觀事實(shí)。

（四）北約管理制度存在諸多缺陷

北約管理制度的目標(biāo)、路徑、程序以及體系等存在缺陷，有較大改進(jìn)空間。北約一直自我標(biāo)榜其價(jià)值觀，崇尚所謂的制度優(yōu)勢(shì)，其管理制度亦如此。這就決定了該制度在本質(zhì)上具有排他性，即只會(huì)接受同質(zhì)性國(guó)家或聯(lián)盟的制度，不會(huì)接受或借鑒異質(zhì)性國(guó)家或組織的模式與經(jīng)驗(yàn)。雖然北約持續(xù)改進(jìn)其管理制度，不斷擴(kuò)大人力資源管理與使用范圍，但這些措施主要是為了進(jìn)一步強(qiáng)化北約實(shí)施域外干預(yù)、塑造國(guó)際秩序的綜合實(shí)力，并非為了滿足國(guó)際和平。因此，北約管理制度及其改革具有某種單邊和自我色彩，和國(guó)際和平與發(fā)展的客觀需要并不完全吻合。不僅如此，北約改進(jìn)管理制度的路徑也值得商榷。雖然北約一直在人員管理和使用中倡導(dǎo)多方合作，但所謂的合作基本上以北約為主導(dǎo)，并非平等互利的共贏式合作。例如，北約與歐盟在阿富汗重建中雖然多有合作，但北約的目的是利用歐盟的民事管理的力量與經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)自身在上述領(lǐng)域的能力不足，而非真正致力于建構(gòu)持久和良性的區(qū)域安全與和平。

四、北約管理理念與制度的啟示

作為冷戰(zhàn)后全球最具影響的政治—軍事聯(lián)盟，北約當(dāng)前正從各個(gè)層面積極插手全球事務(wù)，北約對(duì)中國(guó)的言行就是一個(gè)寫照。無可諱言，北約在歐洲—大西洋區(qū)域安全秩序建構(gòu)中具有重大影響，對(duì)世界其他地區(qū)的影響也越來越大。北約在持續(xù)展示其硬實(shí)力的同時(shí)，亦不斷宣示其價(jià)值觀、制度、文化、意識(shí)形態(tài)等軟實(shí)力，其中，管理制度一直深為北約及其成員國(guó)所自我標(biāo)榜。該制度給世界其他組織留下重大啟示。

（一）北約管理理念和制度有頑固和偏執(zhí)的傾向

北約管理理念與制度雖然講求靈活與實(shí)用，但也表現(xiàn)出頑固和偏執(zhí)的傾向。北約管理制度并非只是管理人力資源，也不停留于官僚制度中，而是寄生于大西洋聯(lián)盟體制中，浸入北約戰(zhàn)略理念、防御事務(wù)、軍事行動(dòng)等，以及各種橫向合作，貫穿于各項(xiàng)制度、規(guī)則、理念以及實(shí)踐。北約管理制度由于相對(duì)寬泛，講求機(jī)動(dòng)靈活，確實(shí)有助于各成員國(guó)就某些重大問題達(dá)成一致，或者繞開北約一些制度設(shè)計(jì)，或者有意忽略某些問題，或者回避某些成員國(guó)的激進(jìn)政策，減緩各成員國(guó)的矛盾，確保北約及其成員國(guó)現(xiàn)有的人力資源能夠得到充分利用。

但是，管理制度雖有助于推動(dòng)北約對(duì)外擴(kuò)展與轉(zhuǎn)型，卻無法去除其內(nèi)在矛盾。盡管北約不斷改革管理制度，試圖以此化解各種內(nèi)在矛盾，但最終結(jié)果并未如其所愿。即北約雖一直試圖成為全球安全產(chǎn)品的提供者，但因其糾結(jié)于冷戰(zhàn)思維與意識(shí)形態(tài)而只能蜷伏于歐洲地緣政治的窠臼；北約雖一直試圖打造超越國(guó)家界限的管理制度，但始終無法超越政府合作架構(gòu)的限制；北約雖一直試圖增加防務(wù)開支、強(qiáng)化自身軍力，但始終受到各成員國(guó)不同國(guó)家利益的掣肘；北約雖一直試圖在冷戰(zhàn)后國(guó)際事務(wù)中大顯身手，但龐大的軍隊(duì)和防務(wù)開支卻無法支撐其在國(guó)際安全事務(wù)中發(fā)揮引領(lǐng)作用。從俄烏沖突所見，北約除持續(xù)挑動(dòng)歐洲地緣沖突外，似乎根本無意或無法解決俄烏沖突，進(jìn)而使歐洲乃至世界面臨核戰(zhàn)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。

以北約防務(wù)開支而論，北約很難在短期內(nèi)解決上述問題，而北約內(nèi)部對(duì)該問題的處置也一直存在爭(zhēng)議?！坝械膶＜抑赋?，固守2%的防務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn)是不對(duì)的，對(duì)北約成員國(guó)武裝力量規(guī)模實(shí)施調(diào)整才是重點(diǎn)”［14］?？梢姡徽摫奔s如何改革其管理制度，注定只能解決該制度所涉及的程序、方法、路徑等問題，不可能解決深藏于北約聯(lián)盟體制深處的根本矛盾，當(dāng)然也談不上解決由此滋生的新問題。

（二）北約管理制度的思想與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)狹窄

北約管理制度看似是一種自由開放的制度模式，但該制度模式的思想與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)很狹窄。例如，北約通過大規(guī)模東擴(kuò)，接納了大量從前蘇聯(lián)分離的國(guó)家與東歐國(guó)家，將其軍隊(duì)納入北約武裝力量體系；通過推進(jìn)全球和平伙伴關(guān)系計(jì)劃，在全世界建立伙伴國(guó)、聯(lián)系國(guó)以及對(duì)話國(guó)，使這些國(guó)家的自然與社會(huì)資源能夠?yàn)榧核?。按照北約的要求，這些新成員國(guó)、伙伴國(guó)、聯(lián)系國(guó)不僅要在觀念、制度以及行為層面堅(jiān)持北約的價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)，還要在指定區(qū)域?yàn)楸奔s的政治與安全實(shí)踐提供助力。不僅如此，為了更好地實(shí)施域外干預(yù)，美、英等國(guó)不以北約名義而以意愿聯(lián)盟方式組建干預(yù)部隊(duì)，按其現(xiàn)實(shí)需要實(shí)施選擇性干預(yù)，以此彰顯北約的全球影響力。事實(shí)上，這種以價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)為前提的管理理念與制度在北約內(nèi)部比比皆是，并不限于武裝力量的組成和利用，也遍布其他官僚機(jī)構(gòu)，這幾乎成為北約管理制度中一種特有的倫理趨向和標(biāo)準(zhǔn)。

由上可見，北約管理制度不僅以其特有的價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)為基礎(chǔ)，而且只為歐洲—大西洋區(qū)域安全提供自然和社會(huì)資源為目標(biāo)，這種功利化目標(biāo)與實(shí)踐在很大程度上決定了北約管理制度只能處于某種自我封閉狀態(tài)。北約管理制度的特殊性雖然可為北約的發(fā)展提供道德與精神助力，增強(qiáng)北約聯(lián)盟體制的文化內(nèi)涵與政治凝聚力，但同樣也會(huì)導(dǎo)致北約無法真正走向全球。盡管未來北約可能越來越多參與國(guó)際事務(wù)，但這并不意味著其價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)能夠?yàn)閲?guó)際社會(huì)所普遍接受，這也決定了北約無法真正成為全球安全組織。鑒于北約管理制度比較特殊，不利于北約對(duì)國(guó)際政治與安全走勢(shì)作出正確判斷，因此也很難在國(guó)際新秩序中發(fā)揮正向作用，這種狀況同樣不利于國(guó)際安全與穩(wěn)定。

結(jié) 語

雖然北約對(duì)自身的價(jià)值觀、戰(zhàn)略理念、制度設(shè)計(jì)等推崇有加，利用一切機(jī)會(huì)對(duì)外宣揚(yáng)其聯(lián)盟理念，制定主導(dǎo)全球治理議程的遠(yuǎn)景規(guī)劃，但從北約管理制度的利弊得失所見，北約上述意圖實(shí)際上很難全部實(shí)現(xiàn)。北約雖一直試圖以改革去除其弊端，但始終無法去除以管理制度為代表的聯(lián)盟體制中的諸多問題。就此而言，北約要想真正走向世界還有很長(zhǎng)一段路要走。

［參 考 文 獻(xiàn)］

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［責(zé)任編輯 王洪軍］

Analysis on NATO’s Management Concept and System in the Post War Era

XU Hai-yun HU Ye

Abstract：NATO’s management system includes four aspects： political and military leadership， bureaucracy， armed forces and NATO Parliamentary Assembly. The characteristics of the system include： emphasizing cooperation and consultation， emphasizing the consistency principle， emphasizing continuous reform， emphasizing the priority of great powers and the decision-making of great powers， and emphasizing flexibility and practicality. However， the system has defects in terms of goals， paths and means， and is relatively loose and lacks power concentration; seeking compromise in the structure of government cooperation; the operation cost is high and the efficiency is limited. Although the system has a strong correlation and plays a certain role in maintaining and promoting the development of NATO， its function is limited because of its inherent values and ideology， and weak foundation of thought and reality.

Key words： International Secretariat International Military Staff Department intergovernmental cooperation NATO Parliamentary Assembly