行政不作為的防治對策研究

[摘 要]現(xiàn)階段，行政不作為的問題在實(shí)踐中廣泛存在，與超越職權(quán)和濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式恰恰相反，但這種不負(fù)責(zé)任、不履行職責(zé)的行為有著同樣嚴(yán)重的危害，行政不作為侵害了行政相對人的利益以及國家和社會(huì)公共利益，損害了政府的威信，違背了依法行政的基本原則，背離了職權(quán)職責(zé)的統(tǒng)一性。因此，研究公務(wù)員行政不作為對于我國構(gòu)建完整的科學(xué)行政行為理論體系、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)相對人權(quán)益具有十分重要的意義。文章梳理了現(xiàn)階段行政不作為產(chǎn)生的原因，針對防治我國的行政不作為現(xiàn)象提出了相關(guān)建議，以供參考。

[關(guān)鍵詞]行政不作為；成因；責(zé)任追究；對策

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）15-0067-03

★學(xué)科項(xiàng)目：作者所屬專業(yè)系2020年廣東省重點(diǎn)專業(yè)—行政管理專業(yè)（項(xiàng)目號：2020ZDZY001）；2021廣東省一流本科專業(yè)建設(shè)點(diǎn)—行政管理專業(yè)

一、行政不作為的內(nèi)涵及表現(xiàn)形式

行政不作為是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在履行國家賦予的法定職責(zé)時(shí)，違反國家法律規(guī)定，沒有履行或者拖延履行，從而損害公民個(gè)人利益或社會(huì)公共利益，是一種違反社會(huì)公共倫理精神的行政行為。在實(shí)踐中，行政不作為的表現(xiàn)形式主要有以下幾個(gè)方面。

（一）行政職責(zé)范圍實(shí)施方面

行政職責(zé)是指行政人員在行使國家賦予的行政職權(quán)、實(shí)施國家行政管理活動(dòng)的過程中，必須承擔(dān)的法定義務(wù)。具體要求行政人員依法履行義務(wù)，不失職；遵守權(quán)能和權(quán)限，不越權(quán)、不濫用職權(quán)。但是，一些公務(wù)員在工作時(shí)間脫崗、漏崗、延誤正常公務(wù)，對不屬于本單位職責(zé)范圍或不宜由本單位辦理的事項(xiàng)，不解釋、不說明、置之不理；對職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)無正當(dāng)理由不在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成或作出明確答復(fù)；對于涉及自己管理權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)不盡職責(zé)，導(dǎo)致相關(guān)人的合法權(quán)益得不到保護(hù)。例如，某縣連續(xù)發(fā)生了多起教師狀告教育主管部門不履行保護(hù)教師合法權(quán)益的法定職責(zé)的行政訴訟案件，皆因教育主管部門未能受理和處理有關(guān)學(xué)校損害教師權(quán)益的糾紛。依照《中華人民共和國教師法》第三十九條的規(guī)定，教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理決定不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)予以處理。

（二）行政程序?qū)嵤┓矫?/p>

行政程序是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)利、作出行政行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。行政程序?qū)嵤┓矫娴牟蛔鳛榫唧w表現(xiàn)為：對應(yīng)公開的事項(xiàng)不公開或公開不及時(shí)、不真實(shí)、不全面；對依法、依規(guī)應(yīng)辦理的事項(xiàng)敷衍塞責(zé)，推諉扯皮，拖延不辦，頂著不辦；工作中需要與其他有關(guān)部門共同研究解決的事項(xiàng)，當(dāng)與有關(guān)部門協(xié)商不能達(dá)成一致時(shí)，未及時(shí)報(bào)請上級領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)關(guān)裁決，久拖不決；不按程序依法進(jìn)行聽證、招標(biāo)、投標(biāo)、拍賣、檢驗(yàn)等。

（三）行政責(zé)任實(shí)施方面

公務(wù)員在行政行為過程中，對管轄范圍內(nèi)的行政不作為問題失察失管，致使管轄范圍內(nèi)多次出現(xiàn)行政不作為問題，或者因本身的行政不作為導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重責(zé)任事故；對于損害國家利益的行為，從本地區(qū)或本部門利益出發(fā)，聽之任之。

（四）行政執(zhí)行實(shí)施方面

行政執(zhí)行包括的主要環(huán)節(jié)有執(zhí)行的準(zhǔn)備、執(zhí)行的實(shí)施、執(zhí)行的監(jiān)控。不少公務(wù)員在行政執(zhí)行的時(shí)候方式方法不科學(xué)、不得當(dāng)，往往使復(fù)雜的問題簡單化，工作時(shí)效率低下，就是因?yàn)闆]有把握好主次矛盾及矛盾的主要方面和次要方面，使簡單的問題變得復(fù)雜、明朗的局面變得模糊，出現(xiàn)付出很多、效果很差，即老百姓說的“出力不討好”的現(xiàn)象。

二、行政不作為產(chǎn)生的原因

（一）行政人員責(zé)任意識缺失

在權(quán)與責(zé)的問題上，注重權(quán)而忽視責(zé)。在有些行政人員的觀念中，“官本位”只能等于“權(quán)本位”，卻沒有或很少有“責(zé)本位”的意識，只知道當(dāng)多大的官有多大的權(quán)，卻沒有想到要負(fù)多大的責(zé)。在對與錯(cuò)的問題上，往往是不求有功，但求無過。有些行政人員認(rèn)為只有違法者才有過錯(cuò)，官場上對于“無作為”但不犯錯(cuò)誤的行政官員則缺乏有效的約束力，導(dǎo)致“不求有功，但求無過”“無過便是功”甚至成為很多人的為官之道。“一朝做官，一生平安”的思想在很多行政領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中根深蒂固。在對上負(fù)責(zé)還是對下負(fù)責(zé)的問題上，注重對上負(fù)責(zé)而忽視對下負(fù)責(zé)。有些行政人員認(rèn)為對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)至關(guān)重要，這關(guān)系到自己的“烏紗帽”，關(guān)系到自己的權(quán)力、地位、榮譽(yù)和利益，對下則是無所謂的態(tài)度。于是，“唯命是從”“唯唯諾諾”成為官場上一種通行的準(zhǔn)則。

（二）行政法律法規(guī)、制度不完善

我國有權(quán)制定法律法規(guī)、制度的政府和部門較多，但是針對行政不作為的相關(guān)法律法規(guī)、制度較少，關(guān)于行政機(jī)關(guān)行政行為的方式、時(shí)效的相關(guān)立法不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)。針對行政主體的行政不作為給行政相對人帶來的損害，《中華人民共和國國家賠償法》也沒有規(guī)定要承擔(dān)哪些賠償責(zé)任，在沒有法律的約束和監(jiān)督的條件下，一些行政機(jī)關(guān)隨意不作為。另外，有些法律法規(guī)、制度之間出現(xiàn)立法沖突或者管轄權(quán)的交叉，令行政主體無所適從。立法的缺陷往往導(dǎo)致制定的規(guī)范性文件不縝密，甚至超越了立法權(quán)限，下級行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中必須服從上級領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在具體實(shí)施行政執(zhí)法時(shí)不知所措，產(chǎn)生大量的行政不作為。

（三）激勵(lì)機(jī)制不完善，人事考核不規(guī)范

1.考核標(biāo)準(zhǔn)過于模糊

《中華人民共和國公務(wù)員法》中規(guī)定的對公務(wù)員的考核內(nèi)容主要是“德、能、勤、績、廉”五個(gè)方面，但這五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)只是原則性的規(guī)定，以定性考核為主，忽視定量考核，考核指標(biāo)也缺乏針對性。由于工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，經(jīng)常使考核的結(jié)果不公正，這既違背了考核的目的和原則，又未達(dá)到考核的預(yù)期效果，弱化了考核激勵(lì)的效力，失去了考核的嚴(yán)肅性。

2.考核結(jié)果應(yīng)用不到位

一是考核結(jié)果未能與報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制掛鉤。

二是考核結(jié)果未能與職務(wù)晉升激勵(lì)機(jī)制完全掛鉤。盡管公務(wù)員法規(guī)定考核是公務(wù)員選拔任用等方面的重要依據(jù)，但在具體工作中，考核結(jié)果與選拔任用還存在較大的距離，只有當(dāng)一名干部在選拔任用過程中進(jìn)入一定的程序和環(huán)節(jié)時(shí)，才能根據(jù)考核結(jié)果醞釀初始提名人選，因此，考核結(jié)果缺乏職務(wù)晉升激勵(lì)導(dǎo)向作用。

三是考核結(jié)果未能與培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制完全掛鉤，不少干部參加培訓(xùn)是由領(lǐng)導(dǎo)指定的，培訓(xùn)激勵(lì)與考核結(jié)果無關(guān)，對個(gè)人發(fā)展起重要作用的培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制在考核中未能體現(xiàn)。另外，考核結(jié)果缺乏反饋也是存在的重要問題。

3.晉升制度不完善

晉升是對行政人員“德、能、勤、績、廉”的全面肯定，晉升機(jī)制運(yùn)用得當(dāng)，將對行政人員產(chǎn)生良好的激勵(lì)作用。我國行政機(jī)關(guān)的晉升制度中普遍存在以下問題：《中華人民共和國公務(wù)員法》并沒有明確規(guī)定晉升應(yīng)采用的方法、制度，以及晉升必須達(dá)到的考核條件；由于地域的差別，每個(gè)行政機(jī)構(gòu)晉升的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；缺乏監(jiān)督的制度保障；下級的晉升一般是由上級決定，人情因素嚴(yán)重影響晉升的公平。此外，一些單位仍然是論資排輩，導(dǎo)致一些年輕有為的公務(wù)員喪失最佳發(fā)揮才能的時(shí)機(jī)。我國雖然在《國家公務(wù)員暫行工作條例》中明確規(guī)定“國家公務(wù)員的晉升，必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt的原則，注重工作實(shí)績”，但是，在現(xiàn)實(shí)中公務(wù)員晉升主要還是領(lǐng)導(dǎo)說了算。

通過表1可以看出，影響干部晉升的作用因素排在前三位的是“主要領(lǐng)導(dǎo)賞識”“各種關(guān)系、家庭背景”“政績”。在干部選拔任用的首要影響因素中，所有干部均選擇“主要領(lǐng)導(dǎo)賞識”。除了廳級干部選“政績”、科級干部選“群眾公認(rèn)”之外，其余的各類干部均選擇“各種關(guān)系，家庭背景”。從表1可知，在現(xiàn)實(shí)的干部晉升中，沒有按照有關(guān)法律制度規(guī)定進(jìn)行，一些不合理的因素仍然發(fā)揮了重要作用[ 1 ]。

（四）行政機(jī)關(guān)職能重疊、交叉

盡管我國政府體制已經(jīng)過多次的機(jī)構(gòu)改革，但都沒能擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置仍不盡合理，導(dǎo)致行政部門對自己的職責(zé)范圍模糊不清，或即使職責(zé)范圍清晰，又因?yàn)闋可娌块T眾多，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生相互扯皮、相互推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致應(yīng)履行法定職責(zé)的部門不能作為或不愿作為。目前，行政執(zhí)法中多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法問題也比較普遍。一方面，政出多門，各部門從不同層面作出規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)各異，在客觀上造成了行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。有些地方還存在不同程度的保護(hù)主義。

三、對行政不作為的預(yù)防和整治措施

（一）完善行政法律體系

行政程序法的制定就是要對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的步驟、順序、時(shí)限等作出明確規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)行政管理有章可循，使行政相對人合法實(shí)體權(quán)利依賴于程序得以正確順利地實(shí)現(xiàn)，從根本上克服目前“不作為”行政案件的審判操作、實(shí)體把握等無所適從的局面，制約行政不作為。目前，全國人大有關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)把行政程序法列入立法規(guī)劃。在很多情況下，往往都是國家機(jī)關(guān)行為起著主要的作用或是主要原因，才會(huì)導(dǎo)致受害人的致害行為。因此，對于《中華人民共和國國家賠償法》的該條文，建議增加限制性內(nèi)容，即“因公民、法人或者其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任，但行政機(jī)關(guān)及其工作人員有違法或者過錯(cuò)的，國家承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任”。

（二）落實(shí)行政人員個(gè)人的崗位職責(zé)

對政府的行政人員進(jìn)行明確且嚴(yán)格的職責(zé)分工，以法律法規(guī)的形式確定崗位說明書。按照專職專責(zé)原則，落實(shí)行政人員的個(gè)人職責(zé)。對于那些因人設(shè)事的機(jī)構(gòu)和崗位，一律撤銷。建立以職位分類為主、以品位分類為輔的行政人員分類管理模式。按照工作需要定崗位，按照職能定編制，每個(gè)崗位都由每個(gè)行政人員獨(dú)立負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)崗位責(zé)任制，克服傳統(tǒng)政府中機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、責(zé)任不清、不予追究也無法追究的現(xiàn)象，解決越位、缺位、錯(cuò)位問題。

（三）規(guī)定行政主體的辦事時(shí)效

行政主體應(yīng)在合理的期間內(nèi)作出行政行為，否則應(yīng)視為不作為。法律應(yīng)該對合理期間作出明確的規(guī)定，以確保行政行為的高效、及時(shí)。行政機(jī)關(guān)除不可抗力等不能作為外，如果不能在法定期限內(nèi)履職完畢，要追究辦理人員和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。如果造成嚴(yán)重后果，要認(rèn)定其違法，這樣使行政審判中的“拖延履行”認(rèn)定有明確的說法，賦予行政相對人更多的權(quán)利，更好地保障行政相對人的合法權(quán)益，強(qiáng)化行政相對人的地位，使雙方權(quán)利、義務(wù)趨于平衡。

（四）完善工作績效的考核制度

注重考核內(nèi)容的全面性，要充分體現(xiàn)不同區(qū)域、不同層次、不同類型的特點(diǎn)，緊密結(jié)合各地區(qū)各部門實(shí)際，抓緊確定和建立各有側(cè)重、各具特色的考核內(nèi)容和指標(biāo)。針對不同區(qū)域主體功能定位，突出不同區(qū)域的考核重點(diǎn)。按照不同崗位的職責(zé)和工作目標(biāo)，把共性內(nèi)容和個(gè)性內(nèi)容結(jié)合起來，把過程性情況與結(jié)果性指標(biāo)結(jié)合起來，考核分析工作思路、工作基礎(chǔ)、精力投入、作風(fēng)轉(zhuǎn)變、效能提升、制度完善等情況。為使考核在教育、激勵(lì)和監(jiān)督基層黨政干部等方面充分發(fā)揮作用，要充分利用考核結(jié)果，加大對優(yōu)秀行政人員的獎(jiǎng)勵(lì)力度，待晉升人選應(yīng)優(yōu)先考慮那些考核結(jié)果比較優(yōu)秀的公務(wù)員。將考核結(jié)果為不合格的公務(wù)員，給予降職、辭退、轉(zhuǎn)崗、下崗的處罰，真正起到激勵(lì)的作用。要增加績效考核結(jié)果檔次，應(yīng)由原來的四個(gè)考核等次增加至五個(gè)等次，即特別優(yōu)秀、優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職，更加客觀具體地反映每一個(gè)公務(wù)員的工作情況，增強(qiáng)考核的激勵(lì)作用。

（五）建立行政不作為追查制度

對行政不作為行為，要由政府法制、紀(jì)檢監(jiān)察等部門追蹤調(diào)查，讓每個(gè)行政不作為違法案件都有追查結(jié)果，加大對行政主要領(lǐng)導(dǎo)者的行政督察力度，讓公共權(quán)力機(jī)關(guān)的公職行為始終置于一定的壓力和動(dòng)力之中，給行政不作為者亮出“紅牌”，最大限度地遏制行政不作為現(xiàn)象的泛濫，對直接責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人堅(jiān)決予以處理。

四、結(jié)語

行政不作為是對行政職權(quán)的消極放棄，它與依法行政背道而馳，損害了政府的形象，損害了人民群眾的切身利益。因此，必須增強(qiáng)責(zé)任行政意識，分析問題，查找原因，采取加強(qiáng)行政監(jiān)督、落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制等相應(yīng)的措施，切實(shí)推進(jìn)依法行政。

參考文獻(xiàn)：

[1]李烈滿.健全干部任用選拔機(jī)制問題研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004.