農(nóng)村“三塊地”制度深化改革的現(xiàn)實(shí)梗阻與突破路徑

摘 要：隨著和美鄉(xiāng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，需要在凝練土地制度改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，找尋妥適的路徑破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供給保障與利用不足、農(nóng)村建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)價(jià)值未充分顯現(xiàn)、農(nóng)村宅基地粗放利用、農(nóng)村集體土地收益來(lái)源不穩(wěn)定等“三塊地”制度改革面臨的現(xiàn)實(shí)梗阻，以便更好地引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地空間布局，從而適配國(guó)家最新發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。為此，應(yīng)以穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革、健全土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為根本遵循，通過(guò)全域土地綜合整治支撐農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供給，優(yōu)化宅基地退出流轉(zhuǎn)機(jī)制以提高土地資源配置效率，通過(guò)土地權(quán)能優(yōu)化配置提高農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，構(gòu)建多元化收益分配機(jī)制保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村“三塊地”制度;農(nóng)村宅基地;土地權(quán)能;鄉(xiāng)村全面振興

中圖分類(lèi)號(hào)：C939;F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2024）08-0101-15一、引言

為充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)的“壓艙石”作用、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村全面振興成為當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的重要議題。在統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村承包地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（“三塊地”）制度深化改革目標(biāo)與鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略需求不謀而合，成為引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地空間布局的重要推動(dòng)力。為充分體現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值，解決農(nóng)村土地低效利用、人地分離等問(wèn)題，我國(guó)自2015年起提出并審慎推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”制度改革，通過(guò)試點(diǎn)檢驗(yàn)理論創(chuàng)新實(shí)踐成效。目前，農(nóng)村“三塊地”制度改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，如何做到政策落實(shí)、制度擴(kuò)展與改革深化，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)土地制度合理轉(zhuǎn)型與應(yīng)用，成為地方政府改革實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)命題。在鄉(xiāng)村全面振興背景下，與農(nóng)村“三塊地”制度改革相關(guān)的問(wèn)題集“實(shí)踐中的新問(wèn)題、改革中的深層次問(wèn)題、農(nóng)民急盼解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”為一體。隨著和美鄉(xiāng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，第一批農(nóng)村“三塊地”制度改革試點(diǎn)取得了明顯成效，同時(shí)也需要進(jìn)一步深化改革以適配國(guó)家最新發(fā)展戰(zhàn)略?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，要深化農(nóng)村土地制度改革。在深化農(nóng)村土地制度改革方面主要是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三塊地”制度改革。2024年中央一號(hào)文件提出穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革、健全土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的有力舉措。因此，找尋妥適的解決方案，既是深化農(nóng)村“三塊地”制度改革的需求所在，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的題中應(yīng)有之義。

近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者致力于對(duì)農(nóng)村“三塊地”制度改革試點(diǎn)的實(shí)踐進(jìn)行分析，發(fā)掘制度改革問(wèn)題[1-3]、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[4-6]、尋找解決方案[7-9]。現(xiàn)如今，學(xué)術(shù)界針對(duì)農(nóng)村“三塊地”制度改革問(wèn)題的討論主要聚焦于兩個(gè)方面。一是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易、同權(quán)同價(jià)、收益分配問(wèn)題，認(rèn)為問(wèn)題主要表現(xiàn)在分配主體界定模糊、分配比例不均、監(jiān)管機(jī)制缺失等方面。[10-12]二是針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)緊缺與宅基地大量閑置、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如何與集體建設(shè)用地有效銜接、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑等問(wèn)題（比如：農(nóng)村宅基地低效利用、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、流轉(zhuǎn)受限、安置補(bǔ)償）進(jìn)行了多視角的研究。[13-15]總體來(lái)看，農(nóng)村“三塊地”制度改革研究成果促進(jìn)了農(nóng)村土地制度改革和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。然而，隨著農(nóng)村“三塊地”制度改革不斷深化，政策實(shí)施過(guò)程中面臨的熱點(diǎn)難點(diǎn)及深層次問(wèn)題亟須破解，針對(duì)該領(lǐng)域的研究具有很大的拓展空間。

二、農(nóng)村“三塊地”制度改革實(shí)踐模式

H市是位于L省中南部地區(qū)的縣級(jí)市，2014年被授權(quán)為國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，陸續(xù)承擔(dān)18項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)，主要圍繞鄉(xiāng)村治理與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)開(kāi)展工作，其中包括農(nóng)村“三塊地”制度改革，是當(dāng)時(shí)全國(guó)承擔(dān)農(nóng)村改革試點(diǎn)工作最多的縣級(jí)市。2018年被評(píng)為全國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量和科技創(chuàng)新百?gòu)?qiáng)縣，2021年并入全國(guó)農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化先進(jìn)縣行列。H市是L省唯一一個(gè)由全國(guó)人大授權(quán)的農(nóng)村“三塊地”制度改革試點(diǎn)，承擔(dān)著探索具有北方特色農(nóng)村“三塊地”制度改革發(fā)展模式的任務(wù)。自承接改革任務(wù)以來(lái)，以“改革、開(kāi)放、創(chuàng)新”為原則，以“保資源、保發(fā)展、保生態(tài)、保民生”為重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用為主要目標(biāo)，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村閑置土地市場(chǎng)化配置，促進(jìn)農(nóng)村土地資源利用效率提高與財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化;農(nóng)村“三塊地”制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)獲得了L省和國(guó)家有關(guān)部門(mén)的充分肯定。①

（一）建立入市主體委托代理制

H市大部分村鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織在“三塊地”制度改革期間注冊(cè)成立，發(fā)展時(shí)間短、業(yè)務(wù)水平有限，未能完全配合政府的改革舉措充分履行入市主體職能。許多村委會(huì)成員難以掌握農(nóng)村土地市場(chǎng)交易規(guī)則與入市流程，對(duì)農(nóng)村土地供求信息和不同地塊的價(jià)格分類(lèi)認(rèn)知有限，在土地議價(jià)定價(jià)方面發(fā)揮空間極為有限，容易隱化農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。部分村委會(huì)甚至難以獨(dú)立完成農(nóng)地入市項(xiàng)目審批、交易對(duì)接、部門(mén)溝通等基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)。

“在改革初期，我們村內(nèi)舊磚廠的閑置地塊被新光源碳酸鈣廠選中，但當(dāng)時(shí)村委會(huì)工作人員對(duì)新出臺(tái)的制度改革政策應(yīng)用不熟練，第一次參與類(lèi)似的項(xiàng)目，對(duì)土地市價(jià)行情了解很少，如果直接與企業(yè)商談定價(jià)，簽訂合約存在很多風(fēng)險(xiǎn)和顧慮，需要借助上級(jí)政府和專(zhuān)業(yè)部門(mén)的扶持力量完成任務(wù)?！保↙村黨支部書(shū)記）

為此，H市建立了農(nóng)村集體土地入市主體委托代理制，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)介入彌補(bǔ)入市主體本身的能力缺陷，幫助其順利完成土地入市。將土地儲(chǔ)備交易中心作為官方的專(zhuān)業(yè)代理機(jī)構(gòu)，代替村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使入市主體職權(quán)。允許有條件的村鎮(zhèn)設(shè)立具有法人資格的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司，代表本集體行使土地所有權(quán)。這一創(chuàng)新舉措完善了農(nóng)村土地入市運(yùn)行機(jī)制，提高了土地入市流轉(zhuǎn)效率和交易質(zhì)量。

（二）開(kāi)啟農(nóng)地抵押貸款新模式

為了破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺難題，H市在農(nóng)村“三塊地”制度改革中與當(dāng)?shù)剜]政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)合作，在全國(guó)率先開(kāi)啟“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)+農(nóng)業(yè)設(shè)施+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)+預(yù)期收益+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”等農(nóng)村土地抵押貸款新模式，這一舉措突破了以往農(nóng)業(yè)貸款申請(qǐng)必須經(jīng)由政府擔(dān)保的政策限制，放開(kāi)了農(nóng)村土地貸款抵押權(quán)限。建立“六臺(tái)、一池、一會(huì)、一保”融資模式，即通過(guò)準(zhǔn)入、發(fā)證、融資操作、產(chǎn)權(quán)評(píng)估、抵押、抵押物處置六個(gè)平臺(tái)完成融資程序，由農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)資金池支配資金，信用評(píng)級(jí)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)融資監(jiān)管，新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)地融資提供保障。農(nóng)地抵押貸款新型融資機(jī)制提高了農(nóng)地融資的便捷性，降低了融資風(fēng)險(xiǎn)，破除了農(nóng)村資產(chǎn)難融資的現(xiàn)實(shí)窘境，拓寬了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑。

在改革前期堅(jiān)持“試點(diǎn)先行”原則，在市區(qū)內(nèi)設(shè)定農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)資金池增信貸款試點(diǎn)，由試點(diǎn)每年向農(nóng)村信用社注入財(cái)政資金1000萬(wàn)元，農(nóng)村信用社再按10倍比例向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供貸款。此外，積極擴(kuò)寬農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融資渠道，與融資租賃公司開(kāi)展合作，結(jié)合地區(qū)實(shí)際擴(kuò)寬農(nóng)業(yè)機(jī)械融資窗口，解決現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因機(jī)械設(shè)備投入資金短缺而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難落地問(wèn)題。

“過(guò)去農(nóng)民很難申請(qǐng)到銀行貸款，手續(xù)繁瑣、流程復(fù)雜，而且農(nóng)業(yè)貸款的要求門(mén)檻高，對(duì)抵押物的要求必須為房產(chǎn)、門(mén)市或公務(wù)員工資，我們還本付息壓力大，想要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押貸款非常困難。農(nóng)地抵押貸款模式改革后，俺家以200畝土地和17棟暖棚作為抵押物，申請(qǐng)到了用來(lái)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的50萬(wàn)元貸款。”（G鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者）

截至2022年底，H市已辦理農(nóng)業(yè)抵押貸款約3.47億元，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)融資8億元，且貸款不良率基本為零。通過(guò)放開(kāi)農(nóng)村土地和設(shè)施貸款抵押權(quán)限，推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，激活了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

（三）統(tǒng)籌推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收制度改革

H市將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和土地征收兩項(xiàng)制度改革相關(guān)的決策定案、規(guī)則擬定與政策實(shí)施等環(huán)節(jié)進(jìn)行有機(jī)銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)改革。首先，創(chuàng)新性地將兩項(xiàng)改革試點(diǎn)工作放在同一區(qū)域，主要目的是通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)制度改革實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。例如，在X鎮(zhèn)改造項(xiàng)目中，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的兩種途徑與土地征收制度改革成果相結(jié)合，提高了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率與利用率。其次，在制度設(shè)計(jì)上突出一體化布局，促使農(nóng)村“三塊地”制度改革相互推動(dòng)與支撐，營(yíng)造合力共贏的環(huán)境。經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與土地征收制度改革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地增值收益平衡分配。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，結(jié)合實(shí)際情況制定了相對(duì)合理的土地增值收益調(diào)節(jié)金比例，其中，國(guó)家與集體按照3：7的比例分配;在土地征收方面，將農(nóng)村土地增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)家與集體7：3的比例進(jìn)行分配。由此可以看出，H市以多元化統(tǒng)籌為手段，積極探索推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”制度改革新途徑。

（四）搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)

為促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置，確保土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范高效，保證土地交易信息公正透明，設(shè)立了東北地區(qū)首家農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，通過(guò)運(yùn)作農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)促使城鄉(xiāng)土地“同等同權(quán)同價(jià)入市”。為提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的便捷性與流轉(zhuǎn)效率，構(gòu)建了“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，在建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的基礎(chǔ)上，在市內(nèi)重要節(jié)點(diǎn)鎮(zhèn)（區(qū)）組建了交易分支機(jī)構(gòu)，承擔(dān)土地交易、確權(quán)頒證、資產(chǎn)處置、抵押融資等基礎(chǔ)性職能。同時(shí)，在每個(gè)行政村聘用項(xiàng)目信息員，協(xié)助村集體經(jīng)濟(jì)組織完成土地入市項(xiàng)目，履行土地交易信息上傳下達(dá)等基本職能。目前，該平臺(tái)可以提供土地政策發(fā)布、農(nóng)村土地招拍掛信息、產(chǎn)權(quán)咨詢和交易信息、產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)處置等服務(wù)。將待流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地指標(biāo)全部放到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)村民通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)流轉(zhuǎn)土地，在保證土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)全程公正透明，提高了土地流轉(zhuǎn)效率，保障了村集體、村民、企業(yè)等主體的利益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)有效遏制了私下土地流轉(zhuǎn)交易行為。

“這一平臺(tái)的搭建為土地流轉(zhuǎn)提供了公正便利的渠道，將閑置土地掛到上面比我們之前私下聯(lián)系企業(yè)商談便捷高效得多，省心更安心！”（X村黨支部書(shū)記）

此項(xiàng)改革舉措為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易提供了便利渠道，推進(jìn)了農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置。例如，X鎮(zhèn)X村通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)將集體土地掛牌競(jìng)標(biāo)，每畝土地的發(fā)包價(jià)與以往相比提高了50%。村戶通過(guò)土地流轉(zhuǎn)能夠獲得可觀的土地流轉(zhuǎn)收益。該平臺(tái)自建立以來(lái)，平均每年完成土地流轉(zhuǎn)交易約5萬(wàn)畝，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易額達(dá)6.2億元，培育新型農(nóng)村合作社1542家，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體2136家。H市通過(guò)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、確權(quán)頒證、土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)處置、抵押融資等環(huán)環(huán)相扣的連鎖機(jī)制，為農(nóng)村“三塊地”制度改革夯實(shí)了基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村“三塊地”制度深化改革需破解的現(xiàn)實(shí)梗阻

（一）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供給保障與利用不足

從土地流轉(zhuǎn)整體情況看，H市在農(nóng)村“三塊地”制度改革中整理出的農(nóng)村土地入市指標(biāo)未能完全發(fā)揮助力鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。盡管中央政府出臺(tái)一系列政策措施，分別從促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、鼓勵(lì)農(nóng)地復(fù)墾利用、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等方面支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，緩解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求困境，但基層政府面臨著復(fù)雜特殊甚至不利的農(nóng)村環(huán)境，工程范圍大、任務(wù)量繁重，難以有效推動(dòng)和落實(shí)中央相關(guān)政策。

在農(nóng)村“三塊地”制度改革期間，國(guó)家支持農(nóng)村存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地重整入市。H市在規(guī)劃利用此類(lèi)土地時(shí)，首先滿足耕地保護(hù)指標(biāo)要求，將部分存量建設(shè)用地復(fù)墾為耕地。其次，考慮到城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺，為快速帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、凸顯改革成效，普遍選擇將剩余農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這一舉措雖然盤(pán)活了農(nóng)村閑置土地、推動(dòng)了城鎮(zhèn)建設(shè)、提高了村集體經(jīng)濟(jì)收益，但是在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)利用方面仍未扭轉(zhuǎn)“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”傾向，在一定程度上偏離了農(nóng)村“三塊地”制度改革全面服務(wù)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)不足難以保障農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2022年，H市共完成179宗土地入市交易，其中超過(guò)半數(shù)為工業(yè)用地，其次是用于公共管理與服務(wù)用地、城鎮(zhèn)商業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地，而用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的用地指標(biāo)很少。

此外，由于農(nóng)村土地利用規(guī)劃滯后于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，對(duì)農(nóng)業(yè)用地的分類(lèi)以原糧種植、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)設(shè)施等單一產(chǎn)業(yè)為主，未能完全考慮現(xiàn)代化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶來(lái)的土地結(jié)構(gòu)靈活性調(diào)整問(wèn)題。對(duì)新出現(xiàn)的土地利用類(lèi)型缺少相關(guān)政策支持，具體制度也未能及時(shí)更新和回應(yīng)。主要原因在于，隨著產(chǎn)業(yè)融合不斷深入，土地利用形態(tài)隨之呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。例如，“稻田養(yǎng)蟹”“農(nóng)景園藝”“農(nóng)田觀光”等綜合田園發(fā)展模式的興起，使旅游業(yè)、制造業(yè)、商業(yè)等多種行業(yè)與農(nóng)業(yè)融合，形成了多元化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，產(chǎn)業(yè)用地相互交織、密不可分。復(fù)合型產(chǎn)業(yè)將農(nóng)用地與非農(nóng)用地深度融合加大了政府在制度上明晰土地類(lèi)型的難度，也影響到對(duì)管理權(quán)限的準(zhǔn)確劃分。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)價(jià)值未充分顯現(xiàn)

在農(nóng)村“三塊地”制度改革過(guò)程中農(nóng)村建設(shè)用地雖然通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)流轉(zhuǎn)入市，但是并未充分凸顯其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

首先，H市作為先行試點(diǎn)地區(qū)，與農(nóng)村“三塊地”制度改革相關(guān)的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐尚處于探索階段，重點(diǎn)實(shí)施的綜合產(chǎn)權(quán)交易中心、農(nóng)地確權(quán)頒證、農(nóng)地抵押貸款等舉措均凸顯出對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地入市的追求，但未能顧及入市后的土地利用與規(guī)劃，有關(guān)入市后農(nóng)村土地利用規(guī)劃和監(jiān)管制度存在空缺。最新修訂的法律條文對(duì)宅基地與建設(shè)用地銜接轉(zhuǎn)化尚未作出細(xì)致規(guī)定。在開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地入市工作中將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)商業(yè)用地、公共基礎(chǔ)服務(wù)用地和工業(yè)用地的同時(shí)，未能充分發(fā)揮土地在鄉(xiāng)村振興中資源支撐的基礎(chǔ)性作用。有限的入市范圍使農(nóng)村土地利用空間受限，間接壓制了農(nóng)村建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)價(jià)值釋放空間。

其次，農(nóng)村建設(shè)用地入市雖然保障了土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體這一根本制度，但在實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地終極所有權(quán)主體，即村（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際權(quán)利出現(xiàn)虛置。村（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織雖然具有所有權(quán)主體身份，但由于自身能力不足、權(quán)利意識(shí)淡薄、職能力量薄弱，難以有效履行所有權(quán)主體職能，使得所有權(quán)主體的終極歸屬不明，主體權(quán)利被終極所有權(quán)下的二級(jí)所有者頂替，導(dǎo)致自身地位被弱化和虛化，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中難以通過(guò)交易協(xié)商占據(jù)主導(dǎo)地位，主體權(quán)益在后期無(wú)法保障甚至面臨受侵害風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)力量薄弱、制度規(guī)范缺失、參與空間有限，即使部分有條件地區(qū)委托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司或土地儲(chǔ)備交易中心代行土地所有權(quán)主體職能，農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，然而通常流轉(zhuǎn)地塊被受讓主體以底價(jià)取得，難以完全顯現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的應(yīng)有價(jià)值。

再次，從經(jīng)濟(jì)環(huán)境看，現(xiàn)階段H市農(nóng)村建設(shè)用地所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，成本優(yōu)勢(shì)不突出，農(nóng)村建設(shè)用地因自身?xiàng)l件帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)使得社會(huì)資本傾向于國(guó)有建設(shè)用地，加之城鄉(xiāng)統(tǒng)一基準(zhǔn)地價(jià)體系建設(shè)滯后，農(nóng)村建設(shè)用地在招拍掛過(guò)程中很難引起多家企業(yè)合拍競(jìng)爭(zhēng)，價(jià)格抬升空間受限，通常只能以底價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)湄?cái)產(chǎn)價(jià)值未能通過(guò)市場(chǎng)交易價(jià)格充分顯現(xiàn)。

（三）農(nóng)村宅基地粗放利用問(wèn)題尚未根本解決

H市在農(nóng)村宅基地制度改革中通過(guò)整村退出、空閑地退出、村民組集中退出等方式騰退出農(nóng)村閑置宅基地與空閑地，將宅基地指標(biāo)集中收儲(chǔ)便于流轉(zhuǎn)。然而從實(shí)踐成效看，宅基地指標(biāo)流轉(zhuǎn)有限，低效利用局面尚未根本扭轉(zhuǎn)。

首先，農(nóng)村宅基地與耕地、公共用地等其他類(lèi)型土地相連，碎片化特征明顯，而零星的宅基地指標(biāo)在土地交易市場(chǎng)中需求量小，使用范圍有限，土地價(jià)值低，很難實(shí)現(xiàn)供求均衡。宅基地不規(guī)整的空間布局使土地利用規(guī)劃面臨現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。獲取土地交易市場(chǎng)所需的規(guī)模性建設(shè)用地指標(biāo)需要施行宅基地整村退出方案，但是滿足這一條件的村莊非常有限，大部分村莊很難實(shí)現(xiàn)“根本退出”。

其次，宅基地退出工程耗費(fèi)大量地方資源，建設(shè)周期長(zhǎng)，需要得到全體村民和資本市場(chǎng)的支持，也需要做好激勵(lì)試點(diǎn)村村民退出宅基地的思想工作，并出臺(tái)完善的配套措施。土地騰退復(fù)墾期間應(yīng)保證充足的資金、人力、物力供給支撐項(xiàng)目順利實(shí)施。宅基地退出后需要選取地塊合理安置退出宅基地的村民，完善補(bǔ)償安置和社會(huì)福利保障等政策。實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前H市城鎮(zhèn)內(nèi)地塊利用基本飽和，農(nóng)村地塊統(tǒng)籌調(diào)整難度較大，對(duì)于拆舊村莊的新地塊選址也面臨一定的現(xiàn)實(shí)阻礙。此外，宅基地退出的主要目的是通過(guò)土地要素重新配置獲取財(cái)產(chǎn)收益，推動(dòng)土地資源高效利用。然而，H市不具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，招商引資成為推進(jìn)改革的一大難題。

再次，村民宅基地退出意愿不強(qiáng)。受城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展影響，農(nóng)村人口不斷外流，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象愈發(fā)凸顯。與此同時(shí)，多數(shù)外流人口受戶籍、醫(yī)療、社保等制度限制仍然保有本地農(nóng)村戶口，由此形成了普遍存在的“城鄉(xiāng)兩棲”人口和“人戶分離”現(xiàn)象，宅基地作為其最基本的生活保障而不愿退出，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地被低效利用。

（四）農(nóng)村集體土地收益來(lái)源不穩(wěn)定

農(nóng)村集體土地入市后的收益保障問(wèn)題是農(nóng)村“三塊地”制度改革的關(guān)鍵，即通過(guò)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)保障農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地增值收益。H市對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配普遍采取“公私兼顧”的方式，即政府與村集體按照一定比例分配增值收益，其中一部分用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)，另一部分用于提高村集體財(cái)產(chǎn)收益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，國(guó)家在法律制度層面缺少指導(dǎo)各地方改革實(shí)踐的明確統(tǒng)一的分配標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則體系，分配的公平性與信息的透明性有待考量。目前，仍沿用土地增值收益調(diào)節(jié)金政策，試點(diǎn)地區(qū)無(wú)權(quán)將此收益轉(zhuǎn)為稅收。2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)此未作出明確表述，各地區(qū)收益分配措施的差異性和特殊性使得國(guó)家難以統(tǒng)籌規(guī)劃普適性的制度標(biāo)準(zhǔn)，地方政府缺少指導(dǎo)改革的統(tǒng)一機(jī)制，使得農(nóng)村土地收益來(lái)源穩(wěn)定性差。法律制度層面的空白加大了改革偏離方向的可能性，村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到保障，改革成效也難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

值得引起重視的另一個(gè)問(wèn)題是，農(nóng)村土地增值收益分配方式單一。H市在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，收益分配環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)在辦理土地出讓手續(xù)后由企業(yè)根據(jù)交易地塊的出讓底價(jià)繳納全額土地出納金，政府按照土地增值收益的三成提取增值收益調(diào)節(jié)金，其余部分納入村集體經(jīng)濟(jì)收益。但是，這種單一的分配方式很難為當(dāng)?shù)卣痛寮w帶來(lái)長(zhǎng)久穩(wěn)定的土地收益。簡(jiǎn)而言之，政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地入市產(chǎn)生的土地增值收益?zhèn)戎赜趩我恍问降囊淮畏峙洌雎远畏峙鋷?lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，容易導(dǎo)致制度改革的整體成效偏離預(yù)期目標(biāo)，難以為鄉(xiāng)村提供可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益也難以得到充分保障。

從現(xiàn)實(shí)情境看，H市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)有限，加之法律制度對(duì)土地入市條件和范圍的限制，能夠真正享受到農(nóng)村土地收益的村民占比較低。在實(shí)踐中，作為農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)擁有者的村民實(shí)際上身處利益鏈底層，在利益分配標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)際分配中很難占據(jù)優(yōu)勢(shì)，政府在對(duì)收益分配監(jiān)管過(guò)程中注重村集體收益，對(duì)后期土地收益是否平均有效落實(shí)到村民手中這一環(huán)節(jié)缺少關(guān)注，未制定和推行針對(duì)性保障措施，易出現(xiàn)“少數(shù)人獲利”的窘境，村民被排擠在收益鏈邊緣，尚沒(méi)有能力爭(zhēng)取和獲得由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的長(zhǎng)期土地增值收益。

如何科學(xué)規(guī)劃與利用農(nóng)村土地增值收益，將其作為農(nóng)村建設(shè)重要資金來(lái)源，是推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略有效實(shí)施的重要一環(huán)。國(guó)家在這方面缺少足夠的法律制度支撐，地方政府相關(guān)規(guī)定不夠細(xì)致規(guī)范，對(duì)土地收益的用途未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致土地資源和資金變相浪費(fèi)，難以充分發(fā)揮土地增值收益對(duì)鄉(xiāng)村振興的推動(dòng)效應(yīng)。

四、農(nóng)村“三塊地”制度深化改革路徑

國(guó)務(wù)院2023年發(fā)布的《建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出，推動(dòng)農(nóng)村連片區(qū)域土地整治入市，允許經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)異地入市，允準(zhǔn)農(nóng)村閑置宅基地和公益建設(shè)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)入市交易，為深化農(nóng)村土地制度改革指明了方向。由此可見(jiàn)，通過(guò)全域土地綜合整治統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整入市，加快異地調(diào)整入市工程建設(shè)，促使閑置宅基地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是農(nóng)村“三塊地”制度改革的重中之重，亦是評(píng)判土地制度改革能否深入推進(jìn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民權(quán)益保障和土地產(chǎn)權(quán)劃分是決定改革能否成功和有效落實(shí)的核心因素。可以從土地整治、宅基地流轉(zhuǎn)、權(quán)能優(yōu)化、權(quán)益保障四個(gè)方面探討進(jìn)一步深化農(nóng)村“三塊地”制度改革的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）以全域土地綜合整治支撐農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供給

⒈加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾后調(diào)整入市工程。H市現(xiàn)階段具備轉(zhuǎn)讓條件的農(nóng)村建設(shè)用地已基本完成入市交易，剩余的農(nóng)村建設(shè)用地普遍存在面積小、布局分散、區(qū)位條件差等特征，難以吸引社會(huì)資本注入，流轉(zhuǎn)入市難度較大。因此，首先需要解決這部分土地建設(shè)用地指標(biāo)集中流轉(zhuǎn)問(wèn)題，重點(diǎn)支撐農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供給。對(duì)于剩余建設(shè)用地入市途徑應(yīng)重點(diǎn)采用調(diào)整入市，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新入市途徑，規(guī)劃可復(fù)墾農(nóng)村土地整治范圍。對(duì)于資金籌措問(wèn)題，可以申請(qǐng)將農(nóng)村集體土地入市復(fù)墾作業(yè)工程納入省市級(jí)的土地綜合整治規(guī)劃，經(jīng)審批通過(guò)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目可以暫借土地整治專(zhuān)項(xiàng)資金作為復(fù)墾施工建設(shè)資本，待復(fù)墾土地流轉(zhuǎn)入市后，在收取的土地出讓金中扣除暫借的資金費(fèi)用予以返還。

為避免村民財(cái)產(chǎn)利益受損，在土地復(fù)墾工程中應(yīng)重點(diǎn)做好成本控制管理，明確制定復(fù)墾工程中每畝地拆舊費(fèi)用上限，根據(jù)不同區(qū)塊土地制定差異化成本費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，編制費(fèi)用明細(xì)并適時(shí)公示，財(cái)務(wù)做到賬實(shí)相符，在土地復(fù)墾環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)效益最大化。在復(fù)墾指標(biāo)調(diào)整入市方面，由于這部分土地不太適用于規(guī)?；墓ど虡I(yè)用途，可以結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，將復(fù)墾后的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先在鄉(xiāng)村內(nèi)部或周邊地區(qū)配置，發(fā)掘新型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，或鼓勵(lì)本地有經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)和管理經(jīng)驗(yàn)的村民發(fā)展具有特色的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，復(fù)墾土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)優(yōu)先滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“村村聯(lián)合”的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

⒉穩(wěn)慎推動(dòng)超標(biāo)閑置宅基地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地入市?，F(xiàn)階段農(nóng)村“三塊地”制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于農(nóng)村宅基地，試點(diǎn)地區(qū)制度改革工作難以推進(jìn)面臨的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題是，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度對(duì)村集體內(nèi)部成員來(lái)說(shuō)僅能滿足居住保障需求，難以實(shí)現(xiàn)宅基地由使用權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值轉(zhuǎn)變。對(duì)于村集體外部成員，即城鎮(zhèn)返鄉(xiāng)人員來(lái)說(shuō)，難以實(shí)現(xiàn)跨集體流轉(zhuǎn)滿足其基本的居住用地需求?？傊r(nóng)村宅基地變現(xiàn)能力弱、財(cái)產(chǎn)價(jià)值低、權(quán)能轉(zhuǎn)換僵化，導(dǎo)致退出動(dòng)力基礎(chǔ)薄弱。

可以借鑒廣東省南海區(qū)“三券”制度和貴州省湄潭縣宅基地使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓經(jīng)驗(yàn)，從制度設(shè)計(jì)層面激勵(lì)村民自發(fā)申請(qǐng)退出多余閑置宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一審批，將這類(lèi)指標(biāo)轉(zhuǎn)換為綜合類(lèi)建設(shè)用地集中收儲(chǔ)管理，在產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)流轉(zhuǎn)入市。退出的宅基地指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先滿足倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)、電商經(jīng)營(yíng)、規(guī)模種植、田園建設(shè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地需求和返鄉(xiāng)人員的居住安置。村民通過(guò)宅基地退出取得的增值收益應(yīng)留出一部分向村集體補(bǔ)繳最初無(wú)償取得宅基地時(shí)的土地出讓金，剩余收益可以作為退出宅基地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為其進(jìn)入城鎮(zhèn)生活提供一定的經(jīng)濟(jì)支持。政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)退出宅基地收益分配情況的監(jiān)管，退出的宅基地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的實(shí)質(zhì)是將宅基地使用權(quán)由保障性質(zhì)轉(zhuǎn)為財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，可以結(jié)合全域土地綜合整治加強(qiáng)退出宅基地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)利用，在鄉(xiāng)村內(nèi)部釋放其最大的價(jià)值潛力。

⒊探索實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地“村村掛鉤”政策?！按宕鍜煦^”政策與城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策原理類(lèi)似，即在符合土地利用規(guī)劃的前提下，將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)在縣域內(nèi)靈活調(diào)劑?？梢砸劳挟a(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建立“村村掛鉤”交易管理與服務(wù)系統(tǒng)，制定交易細(xì)則、規(guī)范流程、明確收益標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)用途，為制度的有效落實(shí)夯實(shí)基礎(chǔ)。在實(shí)際工作中應(yīng)做好村莊建設(shè)用地指標(biāo)的計(jì)量、測(cè)算、規(guī)劃等基礎(chǔ)性工作，完善農(nóng)村建設(shè)用地基礎(chǔ)檔案和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。在保護(hù)耕地面積、尊重村民意愿、符合法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，在縣域內(nèi)計(jì)量可用于“村村掛鉤”政策的用地分布和規(guī)模，編制具體實(shí)施方案和調(diào)劑流程。應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他制度改革，共同促進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)增減平衡，明確調(diào)劑土地指標(biāo)用途，保證流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地符合空間利用規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。應(yīng)分類(lèi)制定合理、優(yōu)惠的農(nóng)村土地價(jià)格機(jī)制，保證申領(lǐng)指標(biāo)的村集體可負(fù)擔(dān)，出讓指標(biāo)的村集體可接受。政府可以從農(nóng)村建設(shè)用地入市取得的收益調(diào)節(jié)金中調(diào)配一定比例資金用于輔助“村村掛鉤”政策順利實(shí)施，產(chǎn)生的收益應(yīng)全部歸出讓土地的村集體所有，提高村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

“村村掛鉤”政策可以為零散建設(shè)用地指標(biāo)和宅基地退出指標(biāo)流轉(zhuǎn)利用提供政策引導(dǎo)，符合農(nóng)村土地利用演變規(guī)律，有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，扭轉(zhuǎn)“土地指標(biāo)優(yōu)先供給城鎮(zhèn)”的制度慣性，從而優(yōu)化土地空間布局，拓寬建設(shè)用地入市范圍，降低村莊間的用地需求差異和矛盾，保證土地收益村村共建、村民共享。

（二）優(yōu)化宅基地退出流轉(zhuǎn)機(jī)制以提高土地資源配置效率

⒈進(jìn)一步落實(shí)宅基地有償退出激勵(lì)政策。當(dāng)前，在農(nóng)村宅基地制度改革中普遍以政府為主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃宅基地退出工作，村民和企業(yè)參與空間有限。宅基地有償退出激勵(lì)政策主要體現(xiàn)在實(shí)施試點(diǎn)村宅基地退出方案后對(duì)搬遷村民給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，單一的補(bǔ)償方式并未從根源上促使村民自愿申請(qǐng)退出宅基地，也沒(méi)有起到行為激勵(lì)效果。因此，在深化農(nóng)村“三塊地”制度改革中應(yīng)洞察村民的實(shí)際利益訴求，進(jìn)一步完善和落實(shí)宅基地有償退出激勵(lì)政策，激發(fā)農(nóng)村宅基地有效退出的內(nèi)生動(dòng)力。

首先，在激勵(lì)政策設(shè)計(jì)之初應(yīng)做好村民意愿調(diào)查，找準(zhǔn)宅基地退出激勵(lì)對(duì)象——村民的行為動(dòng)機(jī)和利益訴求。政策實(shí)施效益最大化的核心是如何保障村民退出宅基地后實(shí)現(xiàn)“利益最大化”。其次，應(yīng)創(chuàng)新宅基地退出方式。已有的“整村退出”“空閑地退出”和“村組集中退出”等退出路徑相對(duì)單一，僅考慮了退出方式，未能與退出后村民的居住保障相結(jié)合。可以借鑒四川省滬縣等宅基地退出試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，拓寬宅基地退出路徑，探索“退宅換錢(qián)”“退宅換房”“退宅換票”等多種模式，從根本上解決村民退出宅基地后的居住生活問(wèn)題。再次，應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理設(shè)定，這是決定村民是否自愿申請(qǐng)退出宅基地的關(guān)鍵而敏感性指標(biāo)。補(bǔ)償資金的發(fā)放應(yīng)盡量選擇一次性補(bǔ)償方式，以保障村民擁有足夠的資金重新定居生活。

⒉健全多元化宅基地退出補(bǔ)償安置機(jī)制。宅基地退出補(bǔ)償安置機(jī)制主要包括宅基地退出后的居住生活安置和給予的物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償兩方面內(nèi)容。在居住生活安置方面，“退宅進(jìn)城”路徑符合新時(shí)代村民的生活需求，通過(guò)退出農(nóng)村閑置宅基地獲取城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)貼優(yōu)惠，長(zhǎng)輩可以選擇進(jìn)城與子女團(tuán)聚，解決養(yǎng)老問(wèn)題，年輕人可以進(jìn)城謀求工作，提高生活水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示，近年來(lái)在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)住房的群體基本以周邊地區(qū)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)本地居民為主。因此，可以與房地產(chǎn)公司合作探索“農(nóng)村宅基地退出+購(gòu)房補(bǔ)貼”模式，以“房券”形式派發(fā)給村民，提供固定房源信息和購(gòu)買(mǎi)渠道，解決村民后期安置問(wèn)題，滿足其進(jìn)城定居的利益訴求。

對(duì)于部分思想傳統(tǒng)、戀鄉(xiāng)情結(jié)重、習(xí)慣并喜愛(ài)農(nóng)村生活或以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為主的村民，可以結(jié)合“村村掛鉤”政策引導(dǎo)他們?cè)谡赝顺龊笳{(diào)換縣域范圍內(nèi)其他村莊的宅基地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)跨村生活安置，并落實(shí)跨村調(diào)換宅基地相關(guān)的確權(quán)登記工作，實(shí)現(xiàn)村民集中定居，有利于全域土地綜合整治和農(nóng)村土地指標(biāo)規(guī)劃入市，優(yōu)化農(nóng)村土地空間布局，為后期其他村莊的宅基地退出提供便利，也有利于規(guī)?；?jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，可以針對(duì)不同房屋類(lèi)型、地上物資產(chǎn)、面積、區(qū)位、退出方式等科學(xué)設(shè)計(jì)差異化安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免“一刀切”引發(fā)的矛盾糾紛。需要注意的是，針對(duì)宅基地全部退出且以后不再返村，退出集體組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的村民，應(yīng)按照退出人口給予額外經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。仍然保留村集體組織成員的村民，選擇不同退出安置方式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相對(duì)均衡，差異過(guò)大易使村民集中選擇同一種退出安置方式?？梢岳么迕竦摹袄孀畲蠡边x擇心理，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理設(shè)置促使村民積極退出宅基地，自主選擇進(jìn)城安置或留村集中定居，有利于農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)入市工作順利開(kāi)展。

（三）通過(guò)土地權(quán)能優(yōu)化配置提高農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值

⒈賦予村集體充分的所有權(quán)主體權(quán)能。從四川省滬縣、貴州省湄潭縣“三塊地”制度改革試點(diǎn)靈活配置農(nóng)村土地權(quán)能的經(jīng)驗(yàn)看，推動(dòng)農(nóng)村“三塊地”制度改革和鄉(xiāng)村全面振興不僅要以國(guó)家政策和地方政府為主導(dǎo)力量，而且需要通過(guò)制度創(chuàng)新賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地充分的權(quán)能發(fā)揮空間，增強(qiáng)制度改革的內(nèi)生動(dòng)力。在前期的農(nóng)村“三塊地”制度改革中，無(wú)論是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還是宅基地退出工程，基本上是以地方政府為核心推動(dòng)力量，作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地的處置權(quán)能有限，大部分村集體經(jīng)濟(jì)組織參與制度改革能力不足，需要依靠政府、企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司等外部力量被動(dòng)完成任務(wù)，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民缺少自發(fā)參與改革、為自身謀求利益的動(dòng)力和積極性。究其原因是村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體權(quán)能被壓制，抑制了制度改革的內(nèi)在發(fā)展?jié)摿Α?/p>

在深化農(nóng)村“三塊地”制度改革中應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)激發(fā)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展動(dòng)力，鼓勵(lì)村民自發(fā)申請(qǐng)退出閑置宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理審批，集中收儲(chǔ)流轉(zhuǎn)入市。即通過(guò)賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織充分的所有權(quán)主體權(quán)能，提高對(duì)村集體土地的自治能力，自發(fā)騰退農(nóng)村土地指標(biāo)。在處置農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題時(shí)，對(duì)不適用于“整村退出”“空閑地退出”等退出路徑的農(nóng)村宅基地可以遵循“三權(quán)分置”的思路，在維持土地所有權(quán)不變的前提下賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織靈活的集體土地處置權(quán)限，使農(nóng)村宅基地在面臨“人地分離”的現(xiàn)實(shí)情況下可以由村民自發(fā)向村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)退出，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)入市交易。同時(shí)，應(yīng)保障村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民獲得與宅基地價(jià)值相匹配的財(cái)產(chǎn)收益，這是促進(jìn)宅基地自發(fā)退出的根本動(dòng)力，也是宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的充分體現(xiàn)。應(yīng)注重對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織核心人員綜合素質(zhì)與專(zhuān)業(yè)技能的培養(yǎng)，鼓勵(lì)年輕人返鄉(xiāng)就業(yè)，使村集體經(jīng)濟(jì)組織的綜合能力與權(quán)能配置相匹配，在提高宅基地退出效率和集體土地流轉(zhuǎn)效能的同時(shí)減輕基層政府負(fù)擔(dān)，使農(nóng)村“三塊地”制度改革真正形成以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，流轉(zhuǎn)土地獲取的收益用于促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

⒉積極探索宅基地資格權(quán)“動(dòng)態(tài)”調(diào)整機(jī)制。資格權(quán)在2018年的中央一號(hào)文件中首次提出，是農(nóng)村宅基地由“兩權(quán)并立”向“三權(quán)分置”變革衍生出的核心權(quán)利，是村民享受住宅保障的權(quán)力基礎(chǔ)。由于是新詞匯，與資格權(quán)相關(guān)的制度改革并未得到地方政府的充分重視，相關(guān)的體制機(jī)制設(shè)計(jì)不足，在制度改革中未充分體現(xiàn)該項(xiàng)權(quán)利被分置出來(lái)所表達(dá)的現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)階段，制度改革進(jìn)展緩慢地區(qū)存在的問(wèn)題除了囿于外界環(huán)境帶來(lái)的客觀影響外，還在于地方政府部門(mén)對(duì)政策解讀不通透、不全面。因此，深化農(nóng)村宅基地制度改革所要解決的核心問(wèn)題是，村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制對(duì)宅基地再利用的牽制。靈活運(yùn)用宅基地資格權(quán)的“身份化”特征可以成為解決這一制度痼疾的解鎖點(diǎn)，也是探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”具體實(shí)現(xiàn)路徑的落腳點(diǎn)。宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)涉及村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償獲取宅基地帶來(lái)的居住保障功能，關(guān)聯(lián)權(quán)利主體的精準(zhǔn)界定可以從宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)著手，探索宅基地資格權(quán)“動(dòng)態(tài)”調(diào)整機(jī)制（圖1）。

迄今為止，國(guó)內(nèi)大部分村莊以戶籍為基本標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定宅基地資格權(quán)主體?？梢蕴剿髟诜戏梢?guī)定的范圍內(nèi)適度靈活地調(diào)整宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員因落戶城鎮(zhèn)或易地搬遷可以選擇有償退出資格權(quán)，在保持村集體經(jīng)濟(jì)組織成員總量平衡的前提下，允準(zhǔn)一些村集體經(jīng)濟(jì)組織外符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的人員申請(qǐng)一定年限的資格權(quán)。政府部門(mén)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織外部人員申請(qǐng)資格權(quán)的認(rèn)定應(yīng)作出詳細(xì)明確且?guī)в幸欢ā澳康摹钡膶徟鷺?biāo)準(zhǔn)?！澳康摹笔侵高@部分人員是否對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，落戶時(shí)限是否具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性等。例如，對(duì)外出返鄉(xiāng)的鄉(xiāng)賢、扶持鄉(xiāng)村振興的基層干部、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)人員、在村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期工作且有安家落戶需求的人員等，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)其個(gè)人品行、能力、對(duì)村莊的貢獻(xiàn)等指標(biāo)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行評(píng)價(jià)，在征求村民意愿并投票表決通過(guò)后，將村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員退出的宅基地資格權(quán)調(diào)劑給這類(lèi)人群，并設(shè)定期限范圍。

宅基地資格權(quán)“動(dòng)態(tài)”調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)宅基地在鄉(xiāng)村內(nèi)部的高效利用，有助于吸引和留住人才，滿足村集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員的居住保障需求。同時(shí)，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織外成員申請(qǐng)資格權(quán)設(shè)定嚴(yán)格審批標(biāo)準(zhǔn)，是為了避免農(nóng)村土地資源隨意流失而喪失其社會(huì)保障功能。宅基地資格權(quán)“動(dòng)態(tài)”調(diào)整機(jī)制實(shí)質(zhì)上并未突破宅基地制度底線，而是通過(guò)帶有身份意義的資格權(quán)認(rèn)定實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的適度調(diào)換，將鄉(xiāng)村內(nèi)部閑置宅基地有償轉(zhuǎn)讓給有實(shí)際需要且有利于鄉(xiāng)村發(fā)展的人群，提高村集體的凝聚力，使人力資源與土地資源實(shí)現(xiàn)高效配置。

（四）構(gòu)建多元化收益分配機(jī)制保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益

⒈建立差異化土地增值收益分配體系。由于村莊的區(qū)位、地塊條件、發(fā)展現(xiàn)狀和土地入市主體、入市用途等存在差異，在制定土地增值收益分配體系時(shí)既要保證分配規(guī)則統(tǒng)一，又要結(jié)合實(shí)際保證分配比例適當(dāng)。可以在一定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)收取差異化土地增值收益調(diào)節(jié)金，通過(guò)對(duì)入市土地科學(xué)評(píng)估劃分土地入市等級(jí)，根據(jù)土地入市等級(jí)和用途收取不同比例的增值收益調(diào)節(jié)金，以保證鄉(xiāng)村各區(qū)塊土地流轉(zhuǎn)入市的均衡性。調(diào)節(jié)金差異性繳納的實(shí)質(zhì)是政府對(duì)促進(jìn)低等級(jí)地塊投資的政策優(yōu)惠，以此來(lái)縮小各等級(jí)地塊的入市差距。此外，應(yīng)以村集體土地入市范圍為基準(zhǔn)，細(xì)化不同入市級(jí)別土地的收益調(diào)節(jié)金比例，這樣做有利于縣域范圍內(nèi)土地利用空間優(yōu)化設(shè)計(jì)，推動(dòng)農(nóng)村土地尤其是低等級(jí)地塊用于鄉(xiāng)村內(nèi)部產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

收取的土地增值調(diào)節(jié)金用途可以根據(jù)不同的土地入市收益來(lái)源作出明確規(guī)定，實(shí)行“差別化”調(diào)節(jié)金分配機(jī)制。例如，屬于鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地增值收益，集體獲得的收益比例較大，應(yīng)致力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或周邊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地增值收益，村民獲得的收益比例較大，應(yīng)針對(duì)性提高村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益;屬于村民小組的土地增值收益，需上繳村集體一定比例的收益資金，集中用于村內(nèi)建設(shè)。此外，可以嘗試賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織一定的收益“自治”空間，即提倡村集體經(jīng)濟(jì)組織鼓勵(lì)村民積極探索土地收益在集體內(nèi)部的分配形式，設(shè)計(jì)既符合實(shí)際又滿足村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同意愿的收益分配和利用方案，經(jīng)全體村民同意后提交上級(jí)政府審批。這種方式有利于在保障村民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)上創(chuàng)新收益分配形式，構(gòu)建符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的多元化分配體系，促進(jìn)村民積極參與收益分配，提高村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治能力?？傊?，構(gòu)建差異化土地增值收益分配體系可以保障收益資金分配的公正性、運(yùn)轉(zhuǎn)的有序性、利用的高效性。

⒉細(xì)化土地增值收益股權(quán)分紅方案。將土地增值收益折算為股權(quán)分發(fā)給村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)現(xiàn)定期分紅，是我國(guó)農(nóng)村“三塊地”制度改革試點(diǎn)地區(qū)普遍采用且可行的集體土地增值收益分配方式。村民入股出讓土地與企業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的合作模式可以推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極盤(pán)活土地資源，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目順利運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下既能夠?qū)崿F(xiàn)土地持續(xù)升值，又能夠保證村集體收益長(zhǎng)效化。H市在農(nóng)村建設(shè)用地入市制度改革中嘗試在部分試點(diǎn)村莊收益分配中引入股權(quán)作為村集體經(jīng)濟(jì)組織每年的固定收益來(lái)源，但具體的股權(quán)分配形式以村集體入股為主，股權(quán)量化方案比較模糊，政策體系不完善，具體的股權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且股權(quán)分紅收益分配方案在試點(diǎn)區(qū)域沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的模式。因此，可以借鑒陜西省西安市高陵區(qū)、浙江省德清縣等“三塊地”制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化土地增值收益股權(quán)分紅方案，確保村集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得可持續(xù)的財(cái)產(chǎn)性收益。

選擇以股權(quán)分配為主代替一次性現(xiàn)金發(fā)放的收益分配形式，應(yīng)保證村民、企業(yè)、政府之間的利益均衡，在細(xì)化股權(quán)分紅方案時(shí)兼顧“公平”與“效率”。其中，“公平”是指村民和企業(yè)平等參與土地收益分配，村民的股權(quán)占比按其所有土地面積或其他計(jì)量指標(biāo)統(tǒng)一分配，同時(shí)賦予企業(yè)一定的增值利潤(rùn)空間，保證村民與企業(yè)各自利益不受損，即“收益均衡化”，避免股權(quán)量化標(biāo)準(zhǔn)不一引發(fā)矛盾，阻礙項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致資金鏈斷裂?！靶省笔侵敢宰钚〉耐恋爻鲎尦杀精@取最大的土地增值收益，即“利益最大化”，避免村集體經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)現(xiàn)“折價(jià)入股”而被迫壓低土地交易價(jià)格，獲取較小比例的股權(quán)而“得不償失”。與此同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮村集體經(jīng)濟(jì)組織的專(zhuān)業(yè)能力是否能夠?qū)崿F(xiàn)股權(quán)收益分配“公平”與“效率”的統(tǒng)一，必要時(shí)應(yīng)沿用委托代理制的思路，搭建統(tǒng)一的農(nóng)村土地股權(quán)分配服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，輔助村集體經(jīng)濟(jì)組織完成土地成本評(píng)估、市價(jià)約談、股權(quán)量化、事后監(jiān)管等工作，通過(guò)服務(wù)平臺(tái)的統(tǒng)一審批和可視化監(jiān)管保證土地交易項(xiàng)目和股權(quán)配比事務(wù)留痕，實(shí)現(xiàn)股權(quán)收益定期準(zhǔn)確發(fā)放，維護(hù)村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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The Realistic Obstacles and Breakthrough Paths of Deepening

the Rural “Sankuaidi”System Reform

——Based on an Investigation in H City， L Province of China

Cao Yuling， Jin Mingyao

Abstract：With the continuous promotion of harmonious and beautiful rural construction and new urbanization，the reform of the rural contracted land，homestead land，and collective operating construction land system has entered a difficult period and a deepening reform period. It is necessary to condense the experience of land system reform and find appropriate paths to solve the practical obstacles faced by the“sankuaidi”system reform，such as insufficient supply and utilization of rural industrial land，insufficient manifestation of property value of rural construction land，extensive use of rural homestead land，and unstable sources of income from rural collective land，in order to better guide the revitalization of rural industries，optimize the spatial layout of urban and rural land，adapt to the latest national development strategy， and coordinate the promotion of urban-rural integmSHVggCgmCoCr2uBEEY4Ew==ration development and full rural revitalization. Therefore，it is necessary to steadily promote the reform of the rural homestead system，improve the mechanism for forming land transfer prices，and deepen the reform of the rural collective property rights system as the fundamental principles. Through comprehensive land consolidation across the entire region，support the supply of rural industrial land，optimize the mechanism for withdrawing homestead land from circulation to improve the efficiency of land resource allocation，improve the value of rural land property through optimized allocation of land rights，and build a diversified income distribution mechanism to protect the property rights and interests of farmers.

Key words：the rural “sankuaidi”system;rural homesteads;the rights of land;rural full revitalization

（責(zé)任編輯：劉劍明 助理編輯：李長(zhǎng)寶）