數(shù)字法治政府建設(shè)的價(jià)值、困境與對(duì)策

摘要：數(shù)字法治政府建設(shè)作為治理方式的變革，旨在回應(yīng)信息革命背景下的政府職能轉(zhuǎn)變與數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求，推進(jìn)治理體系建立健全。數(shù)字法治政府并不是數(shù)字政府和法治政府的相加，而是集法治政府的數(shù)字化、數(shù)字政府的法治化和數(shù)字法治中的政府主導(dǎo)等聚合的概念。數(shù)字法治政府建設(shè)過(guò)程中具有目標(biāo)異化、數(shù)據(jù)共享不暢、安全風(fēng)險(xiǎn)泛化等問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)數(shù)字法治政府建設(shè)的發(fā)展，有必要從數(shù)字法治價(jià)值、數(shù)據(jù)開放共享和安全保障的視角出發(fā)采取相應(yīng)措施，促使數(shù)字法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字法治政府；數(shù)字法治；數(shù)字化轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2097-3802（2024）07-0090-04

前言

當(dāng)前以信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)的第4次工業(yè)革命深刻改變了國(guó)家生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，推動(dòng)了技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)革新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而促使治理能力和體系發(fā)生重大變化。這對(duì)政府治理既是提升效能的機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。我國(guó)在數(shù)字政府和法治政府建設(shè)上已取得一定成效，但既有研究多關(guān)注挑戰(zhàn)和回應(yīng)，對(duì)底層理論邏輯和法理價(jià)值關(guān)注不足。筆者首先解構(gòu)“數(shù)字法治政府”的語(yǔ)境特征和價(jià)值意蘊(yùn)；其次審視數(shù)字法治政府建設(shè)中的問(wèn)題；最后提出堅(jiān)持?jǐn)?shù)字法治價(jià)值觀、推動(dòng)數(shù)據(jù)公開分享及確保數(shù)據(jù)安全的方案。

一、數(shù)字法治政府的價(jià)值意蘊(yùn)

實(shí)際上“數(shù)字法治政府”這個(gè)概念從文本意義上解構(gòu)分為三部分組成：“數(shù)字”“法治”及“政府”，這構(gòu)成了它的核心含義——“數(shù)字政府”“法治政府” “數(shù)字法治”。從外部?jī)r(jià)值視角上看，它代表了“數(shù)字政府”與“法治政府”思想的耦合，可以理解為“互聯(lián)網(wǎng)+法治政府”的一種表述方式，包含著對(duì)法治政府的數(shù)字化導(dǎo)向和數(shù)字政府的法治化導(dǎo)向。從內(nèi)部角度觀察，“數(shù)字法治政府”主要指向的是在政府在信息革命背景下，面臨政府職能轉(zhuǎn)變與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的回應(yīng)，是政府角色的塑造，并賦予其獨(dú)特的意義，區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的“法治政府”和“數(shù)字政府”。

（一）外在意蘊(yùn)：“數(shù)字政府”與“法治政府”的理念融合

1.法治政府的數(shù)字化導(dǎo)向

以數(shù)字化為核心的法治政府理念，旨在推動(dòng)利用數(shù)字科技來(lái)驅(qū)動(dòng)行政法治改革。①更確切地說(shuō)，它涉及兩方面的數(shù)字化：一是通過(guò)數(shù)字化手段應(yīng)用和完善行政流程，使數(shù)字信息的傳遞更加高效，從而減少了行政機(jī)關(guān)與公眾之間的互動(dòng)成本;二是實(shí)現(xiàn)實(shí)體決策的數(shù)字化，即利用自動(dòng)化設(shè)備收集并處理法律信息，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的線下審查過(guò)程，以此提高行政效能。實(shí)現(xiàn)實(shí)體決策的數(shù)字化，這意味著人工參與的部分或全部可能被智能技術(shù)和人工智能所取代。（劉學(xué)濤：《行政法典編纂進(jìn)路中數(shù)字政府的形塑》，《法治社會(huì)》2022年第1期。）

2.數(shù)字政府的法治化導(dǎo)向

在法治原則的引導(dǎo)下，數(shù)字政府需要對(duì)行政合法性進(jìn)行審視，這包括評(píng)估數(shù)字化行政程序的合法性以及數(shù)字化實(shí)體決策的合法性兩方面。對(duì)數(shù)字化行政程序的合法性審視，需要確保政府機(jī)構(gòu)遵循了行政法的基本原則，這些原則應(yīng)當(dāng)涵蓋體現(xiàn)在數(shù)字化的行政程序的全過(guò)程，具體包括但不限于依法行政、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t。其緣由在于，單純的數(shù)字化行政程序僅具有輔助性，其實(shí)質(zhì)性決定仍依賴于行政主體依據(jù)預(yù)先制定的實(shí)體法內(nèi)容做出。因此，單純的數(shù)字化行政程序是自身優(yōu)化傳統(tǒng)行政程序流程和提升效率的一種手段，數(shù)字化行政程序的合法性檢視還需基于傳統(tǒng)行政法治基本原則而展開。

（二）內(nèi)在意蘊(yùn)：“數(shù)字法治”中的政府角色形塑

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)代背景下，數(shù)字治理已成為我國(guó)保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，提升治理能力和效能的重要手段。而法治作為國(guó)家治理的核心手段以及數(shù)字治理下帶來(lái)的新理念、新技術(shù)和新風(fēng)險(xiǎn)，二者治理方式的融合最終體現(xiàn)在“數(shù)字法治政府”這一概念上。其不單是“數(shù)字化+法治政府”“大數(shù)據(jù)+法治政府”的概念簡(jiǎn)單相加，它還具備自身的獨(dú)特價(jià)值——旨在確保政府在“數(shù)字法治”這一系統(tǒng)過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)性的地位，并可以和其他主體實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，通過(guò)關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實(shí)，激活政府、社會(huì)和市場(chǎng)參與公共治理活力。

“數(shù)字法治政府”不能被簡(jiǎn)單地認(rèn)為是“法治政府?dāng)?shù)字化”或者“數(shù)字政府法治化”，進(jìn)而得出“法治政府等于數(shù)字政府”的論斷，而是要同法治政府的“非數(shù)字化”部分和數(shù)字政府的“非法治化”部分進(jìn)行區(qū)分。數(shù)字法治政府和法治政府的區(qū)別在于數(shù)字場(chǎng)域的限定，數(shù)字政府的實(shí)質(zhì)就是“政府即平臺(tái)”，而平臺(tái)治理不僅僅需要法治化，還需要德治化，比如倫理的塑造。

二、數(shù)字法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）數(shù)字化建設(shè)的目標(biāo)價(jià)值異化

在法治政府建設(shè)面臨的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，數(shù)字技術(shù)作為一種工具的功能被逐漸淡化，偏離了法治的目標(biāo)價(jià)值航道?！皵?shù)字化”作為政府提高治理效能的一種手段，對(duì)其過(guò)度依賴容易導(dǎo)致工具價(jià)值錯(cuò)位。數(shù)字政府建設(shè)通過(guò)促進(jìn)數(shù)據(jù)的橫向和縱向流動(dòng)利用，使政府治理結(jié)構(gòu)從“碎片”走向“整體”，治理方式更加智能化，治理過(guò)程更加開放透明，從而提升了政府的治理水平與治理績(jī)效。（蔣敏娟、黃璜：《數(shù)字政府：概念界說(shuō)、價(jià)值蘊(yùn)含與治理框架——基于西方國(guó)家的文獻(xiàn)與經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2020年第3期。）在實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)只是把“數(shù)字化”當(dāng)成炫技的手段或是滿足上級(jí)指令的一項(xiàng)政績(jī)工程，在服務(wù)內(nèi)容和方式上并未有所轉(zhuǎn)變。一些地方政府信奉工具主義的策略，過(guò)度使用和依賴數(shù)字技術(shù)。（范柏乃、林哲楊：《政府治理的“法治—效能”張力及其化解》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2022年第2期。）紛繁復(fù)雜的“人機(jī)－互動(dòng)界面”、步驟雜多的網(wǎng)絡(luò)界面，給社會(huì)公眾帶來(lái)了更高的操作要求。這種數(shù)字政府運(yùn)作中的無(wú)紙化、非現(xiàn)場(chǎng)化、自動(dòng)化特點(diǎn)，在提高行政效率的同時(shí)，“極易導(dǎo)致相對(duì)人程序權(quán)利的克減”，（解志勇：《數(shù)字法治政府構(gòu)建的四個(gè)面向及其實(shí)現(xiàn)》，《比較法研究》2023年第1期。）這種完全以“數(shù)字化”為導(dǎo)向的效能優(yōu)先主義，不利于數(shù)字化與法治化的融合，會(huì)導(dǎo)致工具理性與價(jià)值理性的割裂分離。

（二）數(shù)據(jù)共享阻滯不暢

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》規(guī)定了完善要素市場(chǎng)化配置的改革方向，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為為法治賦能的核心生產(chǎn)要素。從理論上講，對(duì)數(shù)據(jù)的高效利用應(yīng)被視作數(shù)字法治政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。就實(shí)踐情況來(lái)看，盡管我國(guó)的數(shù)據(jù)規(guī)模較為龐大，但數(shù)據(jù)資源在我國(guó)并未得到高效地利用，究其原因主要在于科層體制下數(shù)據(jù)在暢通和流動(dòng)過(guò)程中存在行政管理壁壘和溝通交流障礙，出現(xiàn)了不同程度的“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)部門主義”等問(wèn)題。（李月：《數(shù)字法治政府建設(shè)：法理內(nèi)涵、核心問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)路徑》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2023年第4期。）以某些地方為例，每個(gè)市民每次辦理一項(xiàng)事務(wù)都需要安裝相應(yīng)的軟件，各個(gè)部門的信息數(shù)據(jù)庫(kù)彼此獨(dú)立而不暢通，這極大地妨礙了政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此外，由于各種行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)儲(chǔ)存格式迥異，使得數(shù)據(jù)在匯總處理的過(guò)程中遭遇難以統(tǒng)一的難題，從而限制了數(shù)字法治政府的發(fā)展步伐。目前尚未對(duì)上述問(wèn)題制定出有力的管理策略，這就使得大量的數(shù)據(jù)資源被局限或擱置，無(wú)法達(dá)到推動(dòng)法治政府建設(shè)的應(yīng)有效果。（胡玉桃：《數(shù)字時(shí)代的法治政府建設(shè)》，《武漢社會(huì)科學(xué)》2023年第3期。）

（三）數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)泛化

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下海量數(shù)據(jù)的收集、共享及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)開放共享與安全保護(hù)之間存在著張力。個(gè)人的消費(fèi)、搜索、閱讀等社會(huì)行為都可能留下數(shù)據(jù)軌跡，公共場(chǎng)所監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)可能被不當(dāng)采集利用而使得個(gè)人信息安全受到嚴(yán)重威脅?！皵?shù)據(jù)壟斷”“算法黑箱”和“數(shù)字鴻溝”等現(xiàn)象也會(huì)引發(fā)新的安全隱患，像“大數(shù)據(jù)殺熟”、針對(duì)特定群體發(fā)送違規(guī)虛假消息等問(wèn)題都加劇了社會(huì)的不和諧氛圍，引致了新的不平等風(fēng)險(xiǎn)。以上提及的數(shù)據(jù)安全隱患對(duì)于數(shù)字法治政府建設(shè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)。法治建設(shè)通過(guò)完善規(guī)則設(shè)置應(yīng)守住底線，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展與保障安全的平衡。

三、數(shù)字法治政府的優(yōu)化路徑

（一）堅(jiān)守?cái)?shù)字法治價(jià)值

在現(xiàn)代法治原則的要求下，“良法善治”是治理的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的首要目標(biāo)。數(shù)字法治政府建設(shè)作為“傳統(tǒng)法治”和“現(xiàn)代數(shù)治”深度融合的改革舉措，要堅(jiān)持良法先行，吸收自由、平等、公正等價(jià)值內(nèi)涵為數(shù)字化提供法治保障。在個(gè)人數(shù)據(jù)的采集、處理和利用等數(shù)字化環(huán)節(jié)中易造成個(gè)人權(quán)利的克減和政府職能的讓渡。在大數(shù)據(jù)法律體系構(gòu)建個(gè)人隱私和權(quán)利的保障體系則尤為重要，回應(yīng)公眾的價(jià)值期待和社會(huì)關(guān)切，尋求工具理性與價(jià)值理性之間的平衡。在法治政府面對(duì)數(shù)字化的轉(zhuǎn)型中，除了注重發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的工具作用外，還需要融入服務(wù)人民、公平正義、保護(hù)權(quán)利等價(jià)值要求。在數(shù)字化決策模式構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)事先關(guān)注數(shù)字決策潛在的工具主義泛濫的風(fēng)險(xiǎn)，消解“唯數(shù)字治理論”的科學(xué)主義觀，保障法治與數(shù)治良性互動(dòng)，促進(jìn)數(shù)字法治成果人文性普惠性共享。（郭曉麗：《數(shù)字法治政府建設(shè)的價(jià)值功能與規(guī)范向度》，《中國(guó)律師》2023年第3期。）

（二）促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享

數(shù)據(jù)資源作為數(shù)字中國(guó)建設(shè)的核心要素，只有在開放共享暢通的流動(dòng)環(huán)境下，才能釋放和激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值和潛能，以此夯實(shí)數(shù)字法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)的跨界流動(dòng)是政府全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動(dòng)力與前提。一方面，這需轉(zhuǎn)變政府部門對(duì)數(shù)據(jù)共享職能的觀念，將其視為義務(wù)而不是權(quán)利。同時(shí)，建立健全數(shù)據(jù)共享的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)其積極性。另一方面，完善政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法律法規(guī)制度，規(guī)定數(shù)據(jù)共享的具體程序和標(biāo)準(zhǔn)，厘定數(shù)據(jù)資源的共享的種類、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等。此外，政府還應(yīng)通過(guò)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式、標(biāo)準(zhǔn)和接口，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互通互聯(lián)和共享利用，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)化工作和建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。

（三）保障數(shù)據(jù)應(yīng)用安全

首先，要明確數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體職責(zé)，以法律文件政策規(guī)章等條文對(duì)數(shù)據(jù)流通使用過(guò)程中的主體責(zé)任予以規(guī)定。作為數(shù)字權(quán)力主體的行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)安全保障義務(wù)，以治理能力、公眾利益作為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)籌做好數(shù)字政府建設(shè)安全和保密工作，形成跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其次，健全算法安全審核與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。在數(shù)據(jù)的流通、應(yīng)用和處理過(guò)程中，存在容易被滲透、被利用甚至是被倒賣的安全漏洞，這對(duì)政府部門的數(shù)字安全保障能力提出了更高的要求。因此，通過(guò)健全數(shù)據(jù)安全管理制度，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和檢測(cè)制度，來(lái)確保數(shù)字技術(shù)在法治軌道上健康發(fā)展就顯得尤為重要。最后，完善落實(shí)數(shù)據(jù)安全法律保護(hù)制度，細(xì)化數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)規(guī)則?！稊?shù)據(jù)安全法》對(duì)數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸?shù)拳h(huán)節(jié)做出了明確規(guī)定。數(shù)據(jù)所承載的信息重要和機(jī)密程度不同，在訪問(wèn)公開、加密措施、備份恢復(fù)等機(jī)制上有不同的安全要求。政府、企業(yè)和個(gè)人在收集和處理數(shù)據(jù)時(shí)，應(yīng)采取相應(yīng)的安全措施，確保數(shù)據(jù)的安全性和可靠性，促進(jìn)數(shù)據(jù)安全地發(fā)展和利用。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)將數(shù)字政府建設(shè)同法治政府建設(shè)同頻共振，數(shù)字和法治在政府治理中的關(guān)鍵作用得到了凸顯，加快推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)已經(jīng)是各界共識(shí)。但是在數(shù)字法治政府建設(shè)的過(guò)程中，數(shù)字法治政府的特征、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等問(wèn)題的深入研究，還需要理論界和實(shí)務(wù)界的進(jìn)一步聚焦與互動(dòng)。未來(lái)，以現(xiàn)實(shí)治理需求和治理目標(biāo)為導(dǎo)向的數(shù)字法治政府建設(shè)，必將促使更多理論研究的成果產(chǎn)出、更多制度建構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)形成。

The Value， Dilemmas， and Countermeasures of Building a Government Based on Digital Rule of Law

SHI Tao， HE Xiao-yan

Abstract： The construction of a digital government under the rule of law， as a transformation of governance approaches， aims to respond to the needs of government function transformation and digital transformation in the context of the information revolution， and to promote the establishment and improvement of the governance system. A digital government under the rule of law is not simply the sum of a digital government and a government under the rule of law， but rather a converged concept that integrates the digitization of a government under the rule of law， the legalization of a digital government， and the government's leading role in digital rule of law. The process of building a digital government under the rule of law faces issues such as goal alienation， inadequate data sharing， and generalized security risks. To achieve the development of a digital government under the rule of law， it is necessary to adopt corresponding measures from the perspectives of the value of digital rule of law， data openness and sharing， and security guarantees， thereby promoting the in-depth advancement of the construction of a digital government under the rule of law.

Key words： digital government under the rule of law; digital rule of law; digital transformation

作者簡(jiǎn)介：石 濤，湖南師范大學(xué)法學(xué)院；何曉燕，湖南省新化縣檢察院一級(jí)檢察官。

①展鵬賀：《數(shù)字化行政方式的權(quán)力正當(dāng)性檢視》，《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期。