民事支持仲裁制度探析

摘 要：檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能和特殊群體權(quán)益保護，以民事支持起訴制度為參照，創(chuàng)新性地開展民事支持仲裁工作，在實現(xiàn)勞動爭議領(lǐng)域的司法公正、助力特殊群體維權(quán)等方面發(fā)揮了重要作用。但民事支持仲裁工作也面臨法律規(guī)定缺位、司法實務(wù)不統(tǒng)一、案件類型單一等困境，檢察機關(guān)有必要從確立基本原則和程序、探索案件適用范圍、構(gòu)建多元協(xié)作機制方面完善民事支持仲裁制度的路徑。

關(guān)鍵詞：民事支持仲裁 檢察機關(guān) 特殊群體 協(xié)作機制

仲裁發(fā)揮著高效便捷的定紛止爭功能。目前我國法律規(guī)定中沒有明確支持仲裁制度，導(dǎo)致在仲裁案件中具有維權(quán)意愿的特殊群體難以得到來自機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位的有效支持和幫助。本文立足民事支持仲裁司法實踐，對檢察機關(guān)開展民事支持仲裁工作進行探析。

一、民事支持仲裁的必要性與正當性

（一）檢察機關(guān)開展民事支持仲裁有助于特殊群體的權(quán)益保護

近年來，全國檢察機關(guān)民事支持農(nóng)民工起訴案件數(shù)量不斷攀升，2023年7.73萬件支持起訴中占5.08萬件，類型以勞動爭議（占43.9%）、合同糾紛（占33%）為主。［1］可以看出，檢察機關(guān)支持起訴的主要對象是特殊群體。檢察機關(guān)開展民事支持仲裁的原因在于，一是特殊群體維權(quán)意識和維權(quán)能力不足，合法權(quán)益無法得到有效保障。二是相較民事訴訟的程序及辦案周期，仲裁具有程序簡便、方式靈活、不受地域限制、快速結(jié)案等優(yōu)勢，易被特殊群體接納。三是勞動爭議訴訟適用的仲裁前置程序，可以防止因案件久拖不決而損害勞動者合法權(quán)益，有助于緩和勞動者和用工企業(yè)之間的對立情緒，避免矛盾激化。因此，檢察機關(guān)將民事支持仲裁靈活運用于特殊群體的權(quán)益保護，為維權(quán)能力較弱、社會地位偏低的特殊群體提供法律咨詢、調(diào)取收集證據(jù)、提出支持仲裁意見書等幫助，是司法為民的生動體現(xiàn)。

（二）檢察機關(guān)開展民事支持仲裁有助于預(yù)防和化解社會矛盾

民事支持仲裁是檢察機關(guān)踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”、立足民事檢察監(jiān)督職能、凝聚法律監(jiān)督合力、構(gòu)建多方參與的矛盾糾紛化解機制的創(chuàng)新舉措。第一，檢察機關(guān)將多元解紛貫穿民事檢察監(jiān)督，以民事支持仲裁促矛盾糾紛化解，保障特殊群體合法權(quán)益，減少特殊群體訴累，加強矛盾預(yù)防，對于深化訴源治理具有重要作用。第二，檢察機關(guān)堅持有限介入原則，在民事支持仲裁過程中尊重特殊群體的意思自治，以幫助該群體實現(xiàn)實質(zhì)意義上的權(quán)利平等為追求，不代替特殊群體參與仲裁活動，做到既不缺位，也不越位。第三，檢察機關(guān)全程參與支持民事仲裁活動，包括厘清爭議焦點、參與調(diào)解、跟蹤個案糾紛化解、推進普遍性矛盾難題破解，最大限度地修復(fù)社會關(guān)系。

（三）檢察機關(guān)開展民事支持仲裁具有正當性

首先，檢察機關(guān)作為社會公共利益代表，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量。《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確提出，進一步加強民事檢察工作，暢通司法救濟渠道，加強對損害社會公共利益等突出問題的監(jiān)督，依法保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。對于損害公共利益的行為，檢察機關(guān)對受到侵害的個人或集體支持仲裁，符合作為公共利益代表的定位。其次，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能內(nèi)涵具有延展性，隨著監(jiān)督范圍變化而持續(xù)動態(tài)演進，并通過強化監(jiān)督功能而不斷凸顯法律監(jiān)督的概念內(nèi)涵。［2］檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，將“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念融入自身工作中，在與行政機關(guān)、仲裁機構(gòu)的協(xié)作配合中，探索出民事支持仲裁的創(chuàng)新做法，強化和拓展自身監(jiān)督領(lǐng)域，也為法律監(jiān)督職能注入了時代特色。最后，仲裁活動具有強烈的準司法屬性。雖然仲裁在本質(zhì)上不屬于司法領(lǐng)域，但仲裁活動的開展，包括仲裁的申請受理、開庭和裁決等，都具有嚴格的程序規(guī)定，仲裁裁決在經(jīng)過法院的確認后，即具備與生效裁判相同的強制執(zhí)行效力。檢察機關(guān)開展民事支持仲裁符合法律監(jiān)督職能定位，具有正當性。

二、民事支持仲裁的司法實踐

（一）案件辦理情況

從收集到的20余個案例中，可總結(jié)出以下三種典型模式：

1.參照法律建機制。如浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院（以下簡稱“南湖區(qū)院”）辦理榮某某等14人追索勞動報酬案時，根據(jù)與人社、婦聯(lián)等部門達成的特殊群體權(quán)益保護協(xié)作機制，參照《民事訴訟法》第15條的規(guī)定，決定支持窮盡維權(quán)手段的勞動者向勞動仲裁機構(gòu)申請仲裁，最終成功追回勞動報酬。

2.協(xié)助取證促支持。如福建省廈門市集美區(qū)人民檢察院（以下簡稱“集美區(qū)院”）辦理黃某某等19人追索勞動報酬案時，主動協(xié)助維權(quán)者補齊證據(jù)材料，送達支持仲裁文書后全程參與庭審、調(diào)解，最終促成和解。

3.員工企業(yè)同幫助。如江蘇省常州市鐘樓區(qū)人民檢察院辦理吳某等33人追索勞動報酬案時，一方面發(fā)出支持仲裁意見書，為勞動者追回勞動報酬及補償；另一方面協(xié)調(diào)解決用工企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，激發(fā)經(jīng)營活力，做到勞動者權(quán)益保護與服務(wù)保障民營經(jīng)濟共推進。［3］

此外，檢察機關(guān)還以開通特殊群體綠色通道、引導(dǎo)勞動者向法院申請強制執(zhí)行、發(fā)出社會治理檢察建議等形式維護勞動者合法權(quán)益，為探索建立民事支持仲裁制度增強立法供給。

（二）地方機制探索

浙江省紹興市上虞區(qū)人民檢察院（以下簡稱“上虞區(qū)院”）于2022年10月與勞動仲裁機構(gòu)聯(lián)合簽署了《關(guān)于建立檢察機關(guān)支持勞動仲裁協(xié)作機制的若干意見（試行）》，從明確職能分工、規(guī)范辦案程序、注重線索移送、加強日常協(xié)作四個方面展開，重點明確檢察機關(guān)支持仲裁的對象為權(quán)益受到侵害且維權(quán)困難的勞動者，同時對爭議事實有調(diào)查核實權(quán)，可派員出席仲裁庭審、發(fā)表意見并進行監(jiān)督。之后，上海市黃浦區(qū)人民檢察院、集美區(qū)院及南湖區(qū)院也分別與人社等部門簽署了協(xié)作意見［4］，進一步明確對于特殊群體被欠薪及易引發(fā)群體性糾紛的案件，檢察機關(guān)應(yīng)積極參與庭審、調(diào)解、向勞動者提供法律咨詢、協(xié)助申請法律援助。綜上，檢察機關(guān)一方面探索性地將民事支持仲裁工作納入監(jiān)督范疇，逐漸明確受案范圍、辦案程序、參與方式等，增加了可操作性及規(guī)范性；另一方面檢察機關(guān)作為主導(dǎo)部門，努力與多部門達成協(xié)作意見，既為行政機關(guān)暢通矛盾糾紛化解渠道，又為特殊群體提供法律幫助，從而實現(xiàn)司法為民的最終目標。

三、民事支持仲裁的困境分析與完善路徑

（一）困境分析

第一，法律規(guī)定缺位，參考依據(jù)模糊。民事支持仲裁目前尚無明文規(guī)定，缺乏指導(dǎo)性案例及做法，但因支持仲裁與支持起訴近似，各地檢察機關(guān)將民事支持起訴的相關(guān)規(guī)定及工作制度作為民事支持仲裁的重要參考。最高檢制定的《民事檢察部門支持起訴工作指引》第14條、第15條、第21條的規(guī)定較為籠統(tǒng)和模糊，缺乏可操作的客觀標準，如第14條規(guī)定中“協(xié)助”的方式不明，第21條規(guī)定中“重大”的衡量標準不清。

第二，開展領(lǐng)域狹窄，案件類型單一。目前民事支持仲裁集中在追索勞動報酬領(lǐng)域，被侵權(quán)人多為處于弱勢地位的特殊群體，契合民事支持起訴制度的原則和條件。但仲裁案件涉及的領(lǐng)域不僅僅是追索勞動報酬，除《仲裁法》第3條規(guī)定的禁止性仲裁情形外，檢察機關(guān)尚未對特殊群體的其他合法權(quán)益領(lǐng)域進行支持仲裁的探索。

第三，協(xié)作機制零散，適用地域受限。如南湖區(qū)院、上虞區(qū)院分別與人社、司法等部門簽署的協(xié)作意見，適用范圍均局限于所在轄區(qū)，全國性的協(xié)作機制未曾建立。工作中，檢察機關(guān)與相關(guān)單位的溝通、協(xié)作經(jīng)驗尚不夠豐富，這也增加了民事支持仲裁工作進一步推廣的難度。

（二）完善路徑

第一，確立基本原則和程序。檢察機關(guān)可以就民事支持仲裁制度出臺原則性規(guī)定，通過參照民事支持起訴制度，確立民事支持仲裁的適用原則和申請程序，細化民事支持仲裁的操作流程，如在協(xié)助調(diào)查方面，當事人申請仲裁方式解決爭議，原則上應(yīng)當對自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)，但在雙方當事人社會力量懸殊、證據(jù)難以調(diào)取，或者存在滅失風險的情況下，檢察機關(guān)可以參照《仲裁法》第46條的規(guī)定，協(xié)助仲裁機構(gòu)采取證據(jù)保全措施。對于急需資金保障基礎(chǔ)生活的特殊群體，或易引發(fā)群體事件的特殊案件，可視情協(xié)助獲取證據(jù)、開通維權(quán)綠色通道、引導(dǎo)申請強制執(zhí)行等，更快更好地促使矛盾化解。在案件流程方面，支持、幫助特殊群體的原則應(yīng)貫穿于案件始終，包括協(xié)助、引導(dǎo)當事人確定合理訴求、提供法律咨詢、后續(xù)跟蹤監(jiān)督，以及與相關(guān)部門的協(xié)作配合等。檢察機關(guān)應(yīng)秉持支持和監(jiān)督并重的理念，既要尊重仲裁裁決的終局性和執(zhí)行力，又要充分發(fā)揮仲裁優(yōu)勢保障特殊群體的合法權(quán)益。

第二，探索案件適用范圍。檢察機關(guān)民事支持仲裁的主要目的是保護特殊群體的合法權(quán)益，因此，民事支持仲裁制度在不違反《仲裁法》第3條的情況下，應(yīng)將適用群體限于農(nóng)民工、殘障人士、婦女兒童等特殊群體。除了現(xiàn)有司法實踐中支持勞動者追索勞動報酬仲裁案件外，檢察機關(guān)支持仲裁的范圍還可拓展至社會保險待遇、最低生活保障待遇、撫恤金、救濟金，或者因工傷、醫(yī)療、產(chǎn)品質(zhì)量等造成的人身、財產(chǎn)損害賠償?shù)却_有支持仲裁必要性的其他情形。當然，檢察機關(guān)支持仲裁的范圍既不能突破原有仲裁案件的受案范圍，也不能違背《仲裁法》第2條體現(xiàn)的立法宗旨即平等主體之間仲裁，應(yīng)當在堅持比例性和必要性的基礎(chǔ)上，有限介入，注重發(fā)揮檢察專業(yè)優(yōu)勢，著力為特殊群體解決實際困難。

第三，構(gòu)建多元協(xié)作機制。檢察機關(guān)開展民事支持仲裁工作離不開人社、仲裁、婦聯(lián)等部門協(xié)作配合，需要立足本地仲裁實際情況，聯(lián)合多部門形成支持仲裁的共識，以協(xié)作機制推進民事支持仲裁工作的高質(zhì)效開展，優(yōu)化線索移送，強化協(xié)同履職，從基層到地市級、省級，隨之探索全國性的協(xié)作機制，使工作開展有規(guī)可依，以期更好推動矛盾化解、助力社會治理。一方面檢察機關(guān)與仲裁機構(gòu)之間應(yīng)加強常態(tài)化的信息互通。仲裁機構(gòu)及時將涉社會特殊群體案件線索通報給檢察機關(guān)，特別是涉及困難群體、弱勢群體案件，做好線索移送工作，同時，檢察機關(guān)也應(yīng)積極主動地與仲裁機構(gòu)進行交流，就受理的申請支持仲裁案件，及時與仲裁機構(gòu)做好溝通、對接工作；另一方面，延伸民事監(jiān)督觸角，檢察機關(guān)可以嘗試派駐仲裁模式，與仲裁機構(gòu)一道深入基層，深入群眾，將對公共利益的保護、對特殊群體的支持工作融入經(jīng)濟社會發(fā)展各個領(lǐng)域，做到快速、高效、便捷化解矛盾。