行政公益訴訟訴前程序中調(diào)查權(quán)的運(yùn)行困境與完善建議

摘 要：做好證據(jù)材料的調(diào)查收集是確保行政公益訴訟訴前程序有序推進(jìn)的重要前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，調(diào)查權(quán)在訴前程序運(yùn)行中面臨法律依據(jù)不充分、性質(zhì)存在爭(zhēng)議、剛性不足等問題。建議在公益訴訟專門立法中對(duì)調(diào)查權(quán)予以規(guī)定，明確調(diào)查權(quán)權(quán)力屬性，并賦予檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行司法懲戒、特定情況下采取查封扣押等強(qiáng)制性措施的權(quán)力，以促進(jìn)高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政公益訴訟案件。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 訴前程序 調(diào)查權(quán)

一、背景

自2017年確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以來，至今已7年。在不斷推進(jìn)過程中，檢察機(jī)關(guān)通過諸多專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的開展，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等諸多領(lǐng)域作出了積極貢獻(xiàn)。2023年，全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件18.98萬件，其中，辦理行政公益訴訟案件16.78萬件，占立案總數(shù)的88.4%，提出訴前檢察建議11.65萬件［1］。訴前程序是行政公益訴訟的法定前置程序，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中做好證據(jù)材料的調(diào)查收集不僅是督促行政機(jī)關(guān)依法履職的基礎(chǔ)，也是順利推進(jìn)訴前程序的前提，重要性不言而喻。2023年最高檢黨組提出將“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”作為新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求，高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政公益訴訟案件要求將“可訴性”作為提升辦案質(zhì)效的重要標(biāo)尺，做到行政公益訴訟案件“訴前求最佳”與“以訴保剛性”的結(jié)合。調(diào)查權(quán)的行使決定了能否準(zhǔn)確認(rèn)定侵害事實(shí)和監(jiān)管主體，進(jìn)而影響訴前檢察建議內(nèi)容乃至后續(xù)行政公益訴訟訴訟請(qǐng)求的精準(zhǔn)性，最終影響到案件是否具有“可訴性”。因此，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中就應(yīng)該將案件的“可訴性”納入考慮，以調(diào)查權(quán)的有力行使促進(jìn)增強(qiáng)訴前檢察建議的精準(zhǔn)性，提升可訴性，落實(shí)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”。

二、訴前程序中調(diào)查權(quán)的運(yùn)行困境

調(diào)查權(quán)的充分行使是行政公益訴訟訴前程序有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，在實(shí)踐中，調(diào)查權(quán)的運(yùn)行仍然存在諸多限制，阻礙了行政公益訴訟訴前程序功能的發(fā)揮。

（一）法律依據(jù)不充分

《人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）第21條雖然明確了檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但是過于籠統(tǒng)，對(duì)調(diào)查權(quán)的性質(zhì)和保障舉措等并沒有明確的界定?！皟筛摺卑l(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）雖然明確了檢察機(jī)關(guān)可以收集證據(jù)材料，并在采取證據(jù)保全時(shí)可以參照民事和行政訴訟法中的相關(guān)規(guī)定，但是并未對(duì)調(diào)查權(quán)的屬性加以明確，也未細(xì)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)于不配合情況可以采取的措施。2021年最高檢發(fā)布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》）對(duì)行政公益訴訟中具體調(diào)查工作的開展作出了規(guī)定，即可以對(duì)拒絕或者妨礙的機(jī)關(guān)及其工作人員采取向同級(jí)人大或者監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)的措施，但是《辦案規(guī)則》本質(zhì)上仍然是檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，立法等級(jí)不高。綜上所述，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)定存在明顯不足，法律規(guī)范不系統(tǒng)、不全面的問題仍然凸顯，亟需國家層面的專門立法加以完善。

（二）調(diào)查權(quán)的性質(zhì)有爭(zhēng)議

調(diào)查權(quán)的性質(zhì)問題關(guān)系到檢察公益訴訟的調(diào)查范圍和取證方式。目前對(duì)于調(diào)查權(quán)是一種“權(quán)力”還是一種“權(quán)利”存在不同觀點(diǎn)?！皺?quán)力說”認(rèn)為調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中專屬的一種公權(quán)力，具有強(qiáng)制性等特征，調(diào)查權(quán)以調(diào)查違法行為為主，是履行法律監(jiān)督職權(quán)。還有部分學(xué)者提出“為了維護(hù)特定公益，檢察機(jī)關(guān)以起訴人的身份提起行政公益訴訟”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)相當(dāng)于原告，行使的調(diào)查權(quán)相當(dāng)于民事訴訟的調(diào)查取證權(quán)，是為了實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求，滿足舉證責(zé)任分配要求。［2］基于兩種不同觀點(diǎn)，調(diào)查權(quán)的調(diào)查范圍和內(nèi)容有著明顯區(qū)別。行政公益訴訟有立案前調(diào)查、訴前調(diào)查、訴訟階段調(diào)查等不同階段，調(diào)查權(quán)的行使具有階段性［3］，若以民事調(diào)查取證權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)使得行政公益訴訟的訴前階段與訴訟階段證明標(biāo)準(zhǔn)等同，極大地加重了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的負(fù)擔(dān)［4］。

（三）調(diào)查權(quán)剛性不足

目前，法律規(guī)定的調(diào)查措施有查詢、詢問、委托鑒定等，這些措施往往依賴于行政機(jī)關(guān)和相關(guān)人員的配合，缺乏強(qiáng)制力?！督M織法》雖然規(guī)定了被調(diào)查對(duì)象有“應(yīng)當(dāng)配合”的義務(wù)，但是卻未規(guī)定不履行配合義務(wù)的法律后果，對(duì)于被調(diào)查對(duì)象的約束力不足，難以確保調(diào)查收集效果。實(shí)踐中調(diào)查對(duì)象基于各種原因而不予配合的情形并不少見。例如：檢察干警在向相關(guān)人員調(diào)查案情時(shí)，相關(guān)人員因該案非刑事案件直接拒絕配合；或者在向行政機(jī)關(guān)調(diào)取書面材料時(shí)，個(gè)別行政機(jī)關(guān)工作人員以需要領(lǐng)導(dǎo)審批、負(fù)責(zé)人員不在等理由不及時(shí)提供等?，F(xiàn)行規(guī)范明確規(guī)定進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，不能采取查封、扣押或者限制人身自由等措施，這都在一定程度上會(huì)導(dǎo)致固定證據(jù)存在障礙。

三、完善訴前程序中調(diào)查權(quán)的建議

（一）完善調(diào)查權(quán)相關(guān)立法

目前，就公益訴訟中調(diào)查權(quán)立法層級(jí)不高，需要進(jìn)行完善，已基本形成統(tǒng)一意見。之前有學(xué)者認(rèn)為，直接對(duì)現(xiàn)有的《行政訴訟法》進(jìn)行修改從而以提高調(diào)查權(quán)的立法層級(jí)是更為有效的方法［5］，但是隨著公益訴訟檢察實(shí)踐的不斷開展，大量案件的辦理為公益訴訟專門立法提供了充足的實(shí)踐樣本。同時(shí)，由于公益訴訟的特殊性，其已成為明顯區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟的獨(dú)立訴訟形態(tài)，所以不適合直接在《行政訴訟法》中進(jìn)行修改，而是應(yīng)該制定專門的法律。［6］黨的二十大報(bào)告明確提出“完善公益訴訟制度”?！妒膶萌珖舜蟪Ｎ瘯?huì)立法規(guī)劃》把制定“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”列入一類項(xiàng)目，中央政法委印發(fā)的《政法領(lǐng)域立法規(guī)劃（2023-2027年）》明確提出制定檢察公益訴訟法，檢察公益訴訟專門立法工作正在逐步推進(jìn)。在制定專門法律時(shí)，應(yīng)立足制度定位和初衷，回應(yīng)實(shí)踐中的緊迫需求，對(duì)調(diào)查權(quán)的手段、方式、范圍和相關(guān)保障措施進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制。

（二）明晰調(diào)查權(quán)的屬性

關(guān)于調(diào)查權(quán)屬性的爭(zhēng)議，本質(zhì)上是在行政公益訴訟中，調(diào)查權(quán)是一種訴訟權(quán)利還是一種法律監(jiān)督監(jiān)督權(quán)力的問題。《組織法》第21條明確檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，從體系解釋來看，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法履行法律監(jiān)督職權(quán)。從《組織法》條文的設(shè)置來看，調(diào)查權(quán)設(shè)置的目的最終是為了更好地行使法律監(jiān)督職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)為履行公益訴訟檢察職責(zé)而進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，顯然具有法律監(jiān)督屬性。［7］調(diào)查權(quán)本質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)為履行法律監(jiān)督職責(zé)延伸出來的一種具體性職權(quán)，是法定職權(quán)而非附帶性權(quán)利。為此，應(yīng)在公益訴訟專門立法中對(duì)調(diào)查權(quán)的權(quán)力性質(zhì)加以明確。

（三）提升調(diào)查權(quán)的剛性

相關(guān)法律規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)規(guī)定了“底線要求”和“配合義務(wù)要求”，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的權(quán)力受到一定限制，不得查扣，更不能對(duì)人身進(jìn)行限制。［8］但由于公益訴訟涉及的是國家利益和社會(huì)公共利益，一旦不及時(shí)采取相關(guān)措施，勢(shì)必會(huì)造成損害范圍的擴(kuò)大，所以應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)采取一定的強(qiáng)制性措施的權(quán)力。［9］為加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的保障，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是賦予檢察機(jī)關(guān)類似法院的司法懲戒權(quán)。如《行政訴訟法》中規(guī)定了對(duì)于不予協(xié)助調(diào)查等行為，法院可以視具體情節(jié)的輕重，采取訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、拘留等強(qiáng)制措施?？梢越梃b該規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)司法懲戒權(quán)，根據(jù)被調(diào)查人員拒絕配合的程度，分別采取不同的懲戒措施。二是可以考慮賦予檢察機(jī)關(guān)在一定的條件下采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。如采取查封、扣押、凍結(jié)等措施。實(shí)踐中，某些省級(jí)檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新探索了可以請(qǐng)求法院等機(jī)關(guān)協(xié)助采取保全措施的做法。但是，鑒于具體辦案過程的復(fù)雜性，由檢察機(jī)關(guān)直接采取一些強(qiáng)制措施則會(huì)對(duì)公益訴訟案件的辦理具有更大的保障性。［10］如江蘇省檢察機(jī)關(guān)采取了先行登記保全措施，即對(duì)可能滅失或者以后難以取得的證據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)可先行登記保存，取得了很好的效果，也從一定程度上反映了實(shí)踐中對(duì)于強(qiáng)制性措施的需求。三是推動(dòng)將行政機(jī)關(guān)與其工作人員的配合調(diào)查情況納入到地方政府考核和干部考核，并加強(qiáng)與人大和監(jiān)委的溝通，對(duì)不配合情況及時(shí)通報(bào)并及時(shí)跟進(jìn)后續(xù)處理結(jié)果。