完善行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)策分析

摘 要：檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，是對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的補(bǔ)強(qiáng)，應(yīng)恪守權(quán)力邊界，防止走向一般監(jiān)督。當(dāng)前存在案件來(lái)源單一、監(jiān)督手段單一、監(jiān)督領(lǐng)域較為集中、調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)用不足等困境，對(duì)此應(yīng)從強(qiáng)化府檢聯(lián)動(dòng)、規(guī)范推進(jìn)反向行刑銜接，拓寬監(jiān)督手段、增強(qiáng)監(jiān)督剛性，明確監(jiān)督內(nèi)容、強(qiáng)化補(bǔ)強(qiáng)作用，加強(qiáng)協(xié)作配合、拓寬線索來(lái)源渠道等方面著手，推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督的規(guī)范、有序開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：行政違法行為檢察監(jiān)督 檢察建議 行刑反向銜接 協(xié)作配合

當(dāng)前各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為監(jiān)督工作開(kāi)展了廣泛而多樣的探索，在推動(dòng)地方法治政府建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮了一定積極作用。本文旨在分析行政違法行為監(jiān)督的基本內(nèi)涵和定位的基礎(chǔ)上，分析實(shí)踐探索中出現(xiàn)的困境，進(jìn)而提出完善行政違法行為監(jiān)督工作的對(duì)策。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的定位與性質(zhì)

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的定位與基本內(nèi)涵

1.行政違法行為檢察監(jiān)督的定位。我國(guó)《憲法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。“檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，符合檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位及行政權(quán)應(yīng)接受監(jiān)督的法治原則?！保?］與行政權(quán)不同，檢察機(jī)關(guān)不具有直接管理社會(huì)事務(wù)的職能，與審判權(quán)也不同，檢察機(jī)關(guān)不具有對(duì)爭(zhēng)議糾紛作終局性裁判的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下行使法律監(jiān)督權(quán)。

2.行政違法行為檢察監(jiān)督的基本內(nèi)涵?！靶姓`法行為監(jiān)督”這一表述來(lái)源于2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。同年，最高檢出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見(jiàn)》，明確要求加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督。［2］2021年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》文件又將行政違法行為監(jiān)督的內(nèi)涵作了進(jìn)一步細(xì)化。據(jù)此可將行政違法行為檢察監(jiān)督的內(nèi)涵作如下界定：（1）監(jiān)督主體是檢察機(jī)關(guān)；（2）線索來(lái)源為履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)；（3）監(jiān)督對(duì)象為行政主體；（4）監(jiān)督內(nèi)容為違法履行職責(zé)、應(yīng)履行法定職責(zé)而不履行兩種情形；（5）監(jiān)督方式為提出檢察建議。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督的性質(zhì)辨析

1.行政違法行為檢察監(jiān)督與行政復(fù)議、行政訴訟：權(quán)力運(yùn)行導(dǎo)向不同。行政違法行為檢察監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟分屬檢察、行政、審判三個(gè)體系。行政訴訟在審查被訴行為合法性的同時(shí)保障行政相對(duì)人合法權(quán)利，作為訴訟前端的行政爭(zhēng)議解決途徑，行政復(fù)議能在很大程度上起到化解行政爭(zhēng)議的作用。與前兩者不同，行政違法行為檢察監(jiān)督是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，其目標(biāo)應(yīng)以維護(hù)客觀法秩序?yàn)橹?，救?jì)私權(quán)利為輔，監(jiān)督對(duì)象也不以行政行為可訴為標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于行政體系內(nèi)部難以進(jìn)行自我監(jiān)督，而訴訟又陷于行為性質(zhì)、可訴性等問(wèn)題，則可開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督。

2.行政違法行為檢察監(jiān)督與監(jiān)察權(quán)：各司其職、協(xié)同配合。檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督職權(quán)與監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)無(wú)沖突，二者職權(quán)范圍所針對(duì)的法律關(guān)系明顯不同。根據(jù)《監(jiān)察法》的立法精神，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍是監(jiān)督公職人員的行為，并非對(duì)行政主體的公法行為進(jìn)行監(jiān)督。而行政違法行為檢察監(jiān)督所針對(duì)的是行政權(quán)力行使的合法性，與監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)并無(wú)矛盾之處。

3.行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟：一般與特殊。行政公益訴訟與行政違法行為檢察監(jiān)督相比，有三點(diǎn)明顯不同：（1）適用領(lǐng)域限制，即行政公益訴訟具有法定領(lǐng)域；（2）“兩益”限制，即違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為導(dǎo)致了國(guó)家或社會(huì)公共利益受損；（3）可訴性限制，行政公益訴訟是特殊的行政違法行為監(jiān)督方式，對(duì)于符合公益訴訟條件的，可以提出訴前檢察建議及提起行政公益訴訟。對(duì)不符合上述三點(diǎn)約束條件的，可開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的實(shí)踐探索與困境

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的實(shí)踐探索

近年來(lái)各地檢察機(jī)關(guān)依托規(guī)范性文件的制定展開(kāi)了形式多樣的行政違法行為監(jiān)督實(shí)踐，現(xiàn)將部分制度規(guī)范整理如下：

通過(guò)上表，可以看出檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)對(duì)行政違法行為監(jiān)督的探索，逐漸形成了各具地方特色、靈活性與針對(duì)性并重的規(guī)范集合，例如有些地方按照行政管理的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定，有些則指出了行政執(zhí)法中可能存在的具體問(wèn)題。值得注意的是，部分檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始注重爭(zhēng)取同級(jí)政府和黨委的支持，以增強(qiáng)監(jiān)督的剛性。

為規(guī)范行政訴訟監(jiān)督中的行政違法行為監(jiān)督工作，最高檢于2024年4月印發(fā)《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）對(duì)于監(jiān)督范圍、標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)進(jìn)行了明確規(guī)定，同時(shí)也對(duì)案件管轄、線索管理、具體辦案流程予以明確，為在行政訴訟監(jiān)督工作中進(jìn)行“穿透式監(jiān)督”提供了細(xì)化指引和司法文件依據(jù)。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督工作的現(xiàn)實(shí)困境

目前各地檢察機(jī)關(guān)主要依托自行制定內(nèi)部規(guī)范的方式開(kāi)展檢察監(jiān)督，但內(nèi)部規(guī)范大多不具有對(duì)外、特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力。最高檢《意見(jiàn)》雖為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督提供了一定的合法性支撐，但其僅涉及行政訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的線索如何辦理，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督工作外發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督線索，如何能夠使被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)接受并按期整改，是當(dāng)前開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督需直面的困境。

1.案件來(lái)源單一，監(jiān)督重點(diǎn)難以把握。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)較多依靠依職權(quán)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)線索，以“履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”為基本前提，檢察機(jī)關(guān)傾向于首先從刑事、民事、公益訴訟檢察案件中發(fā)現(xiàn)線索，而當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作機(jī)制不健全，尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的線索移送機(jī)制，影響監(jiān)督工作的開(kāi)展。

2.監(jiān)督手段單一，監(jiān)督效果難以保證。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督主要以制發(fā)檢察建議的形式進(jìn)行，手段較為單一。由于檢察建議從性質(zhì)上看不具有直接或間接影響行政行為的效力，因此采取檢察建議這一單一的監(jiān)督手段仍然無(wú)法給行政違法行為監(jiān)督帶來(lái)明確的效果保證，其監(jiān)督剛性也難以保證。

3.監(jiān)督領(lǐng)域較為集中，常態(tài)化效應(yīng)不明顯。行政違法行為監(jiān)督的監(jiān)督領(lǐng)域往往與轄區(qū)行政訴訟案由及刑事檢察、民事檢察案由有較大關(guān)聯(lián)。例如進(jìn)行城市更新的區(qū)域可能會(huì)產(chǎn)生征收補(bǔ)償糾紛，用人單位集中的區(qū)域則可能產(chǎn)生人事糾紛，科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域可能產(chǎn)生知識(shí)產(chǎn)權(quán)類糾紛等等。例如前文梳理的規(guī)范性文件中提及的遼寧省沈陽(yáng)市渾南區(qū)人民檢察院將監(jiān)督重點(diǎn)聚焦在與營(yíng)商環(huán)境密切相關(guān)的領(lǐng)域。當(dāng)各類矛盾糾紛作為行政違法行為監(jiān)督的基本來(lái)源進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)時(shí)，就已經(jīng)具有了一定的領(lǐng)域特征，因此對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，也自然會(huì)帶有領(lǐng)域相對(duì)集中的特點(diǎn)，這也容易導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)。此外部分地區(qū)行政違法行為監(jiān)督受當(dāng)?shù)貙ｍ?xiàng)工作影響較大，難以形成常態(tài)化。

4.調(diào)查核實(shí)權(quán)合法性不明，實(shí)踐運(yùn)用不足。最高檢《意見(jiàn)》規(guī)定，調(diào)查核實(shí)方式依照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》）執(zhí)行?！侗O(jiān)督規(guī)則》第60條至第63條對(duì)檢察官可以運(yùn)用的調(diào)查核實(shí)手段予以明確規(guī)定。但當(dāng)前對(duì)于訴訟外行政違法行為監(jiān)督案件，如何行使調(diào)查核實(shí)權(quán)并未有明確規(guī)定，這也制約著調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使，間接影響行政違法行為監(jiān)督工作的開(kāi)展。

三、完善行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)策分析

目前行政違法行為檢察監(jiān)督存在著案件來(lái)源單一、監(jiān)督手段單一、監(jiān)督領(lǐng)域較為集中、調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)用不足等問(wèn)題，因此有必要探討促進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督規(guī)范開(kāi)展的對(duì)策。

（一）強(qiáng)化府檢聯(lián)動(dòng)，規(guī)范推進(jìn)行刑反向銜接

1.依托規(guī)范性文件，增強(qiáng)監(jiān)督公信力。正如前文梳理的各地制定的規(guī)范性文件中，上海市嘉定區(qū)委區(qū)政府將行政違法行為監(jiān)督工作納入?yún)^(qū)級(jí)機(jī)關(guān)績(jī)效考核范圍。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)可依托府檢聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)由當(dāng)?shù)卣ㄖ撇块T牽頭，制定當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法與刑事司法即“兩法銜接”績(jī)效考核管理細(xì)則，并將行政違法行為監(jiān)督工作納入其中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的考核，重點(diǎn)聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，從而切實(shí)增強(qiáng)行政違法行為監(jiān)督的公信力與實(shí)效性。［7］

2.規(guī)范推進(jìn)行刑反向銜接。反向銜接在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職的同時(shí)，能夠在一定程度上解決“不刑不罰、應(yīng)移未移、應(yīng)罰未罰”的問(wèn)題。主要適用于部分被不起訴人可能需要給予行政處罰；既追究刑事責(zé)任又追究行政責(zé)任的雙罰罪名，部分違法犯罪行為被追究刑事責(zé)任后，還附隨了行政許可的限制；涉眾型犯罪中一般參加者的行政責(zé)任；耦合型犯罪中的行政責(zé)任等四種情形。

（二）拓寬監(jiān)督手段，增強(qiáng)監(jiān)督剛性

1.強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)監(jiān)督剛性。黨的領(lǐng)導(dǎo)是強(qiáng)化行政違法行為檢察監(jiān)督工作的重要保障，各級(jí)政府和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，將以行刑反向銜接為重要內(nèi)容的“兩法銜接”機(jī)制的運(yùn)行情況定期向同級(jí)黨委報(bào)告，聽(tīng)取意見(jiàn)建議并完善。

2.建立向同級(jí)人大報(bào)告的工作機(jī)制。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法定監(jiān)督職權(quán)的監(jiān)督方式之一，具有相對(duì)柔性、協(xié)商性的特點(diǎn)。除檢察建議外，《監(jiān)督規(guī)則》還規(guī)定，針對(duì)行政機(jī)關(guān)存在“普遍性、傾向性問(wèn)題”的，檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)通報(bào)、向人大報(bào)告，從制度角度解決類型化問(wèn)題。［8］最高檢《意見(jiàn)》也明確了向同級(jí)人大報(bào)告的制度，前文梳理的規(guī)范性文件中提到的西藏自治區(qū)人民檢察院已于2022年建立行政違法行為監(jiān)督年度報(bào)告機(jī)制，取得較好效果。

（三）明確監(jiān)督內(nèi)容，強(qiáng)化檢察監(jiān)督權(quán)的補(bǔ)強(qiáng)作用

1.明確監(jiān)督內(nèi)容是“違法行使職權(quán)”或“不行使職權(quán)”。首先，行政違法行為檢察監(jiān)督是對(duì)具體行政行為的監(jiān)督。判斷是否是違法行使職權(quán)，就是對(duì)行政行為的構(gòu)成進(jìn)行合法性判斷。對(duì)此可從行政行為主體、程序、證據(jù)、依據(jù)與動(dòng)機(jī)等五個(gè)條件來(lái)界定。［9］其次，“不行使職權(quán)”可理解為行政主體負(fù)有相應(yīng)行政職責(zé)，能夠行使職權(quán)而不行使職權(quán)，即行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，不行使職權(quán)或者怠于行使職權(quán)都應(yīng)當(dāng)被包含其中。

2.開(kāi)展穿透式審查，拓寬監(jiān)督范圍。檢察監(jiān)督不是對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的唯一監(jiān)督形式，但能夠?qū)ΜF(xiàn)有監(jiān)督體系進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。［10］在監(jiān)督過(guò)程中應(yīng)恪守權(quán)力邊界，以“履職中發(fā)現(xiàn)”為基本前提，具體而言，在辦理裁判結(jié)果監(jiān)督、審判違法行為監(jiān)督、行政案件執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督中，通過(guò)對(duì)被訴行政行為以及與之相關(guān)聯(lián)的其他行政行為進(jìn)行同步穿透式審查，對(duì)于發(fā)現(xiàn)存在違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的，可以通過(guò)制發(fā)檢察建議依法糾正。

（四）加強(qiáng)協(xié)作配合，拓寬線索來(lái)源渠道

1.強(qiáng)化綜合履職。切實(shí)發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌考慮檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”融合履職，以對(duì)內(nèi)線索移送為基本方法， 深挖各類案件中可能存在的行政機(jī)關(guān)履職不當(dāng)線索，形成類型化案件內(nèi)部移轉(zhuǎn)機(jī)制。同時(shí)與司法、行政機(jī)關(guān)暢通信息共享渠道。 強(qiáng)化協(xié)同履職。

2.以大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督思維拓寬線索來(lái)源渠道。在數(shù)字化時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)可充分利用自身數(shù)據(jù)，合理利用外部數(shù)據(jù)，解析個(gè)案，構(gòu)建模型輸出線索，強(qiáng)化線索研判，進(jìn)而進(jìn)行行政違法行為類案監(jiān)督與系統(tǒng)治理，同時(shí)需要注意的是，在數(shù)據(jù)的收集、運(yùn)用過(guò)程中應(yīng)注意數(shù)據(jù)保密與數(shù)據(jù)安全。

3.規(guī)范行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。建議適時(shí)出臺(tái)規(guī)范性文件，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用范圍、運(yùn)行程序、具體方法、保障機(jī)制等予以明確，從而為規(guī)范開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督提供助力。