行政公益訴訟中“監(jiān)督管理職責(zé)”認(rèn)定的 司法邏輯

摘 要：行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”既包括執(zhí)法檢查、行使處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等監(jiān)督職責(zé)，也包括建立管理制度、直接參與公益修復(fù)等管理職責(zé)。司法實(shí)踐中，應(yīng)先從職能上判斷行政機(jī)關(guān)是否具有履職的主體資格，再從職權(quán)上判斷是否具備履職之手段對負(fù)有“監(jiān)督管理職責(zé)”的主體進(jìn)行認(rèn)定。針對司法實(shí)踐中存在對“監(jiān)督管理職責(zé)”內(nèi)涵認(rèn)識片面的問題，應(yīng)以檢察公益訴訟法立法為契機(jī)，在立法層面明確其內(nèi)涵，同時檢察機(jī)關(guān)辦案時要增強(qiáng)對規(guī)章以下規(guī)范性文件合法性審查力度及對行政機(jī)關(guān)履職能力進(jìn)行充分判斷，以提高辦案的精準(zhǔn)性。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 監(jiān)督管理職責(zé) 雙重內(nèi)涵 司法判斷

根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中成為被監(jiān)督對象的前提是“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)”。由于法律并未對其具體闡釋，司法實(shí)踐中尚存在認(rèn)識分歧，檢例第162號吉林省檢察機(jī)關(guān)督促履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案即為典型代表，該案中一審、二審法院和行政機(jī)關(guān)均認(rèn)為“監(jiān)督管理職責(zé)”只包括行使行政處罰權(quán)等監(jiān)督職責(zé)，而不包括對受損公益進(jìn)行修復(fù)的治理職責(zé)。此種片面認(rèn)識在當(dāng)前司法實(shí)踐中仍有存在，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對于“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵尚未形成清晰的認(rèn)識：其內(nèi)涵包括哪些內(nèi)容，與法定職責(zé)的關(guān)系如何，法院在審判時如何認(rèn)定，檢察機(jī)關(guān)在辦案應(yīng)注意哪些事項(xiàng)等？

基于此，通過梳理立法規(guī)定、研析司法案例，筆者嘗試對“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵進(jìn)行明確解讀，總結(jié)法院按照職能判斷+職權(quán)判斷認(rèn)定“監(jiān)督管理職責(zé)”的司法邏輯，以期對司法實(shí)踐和行政執(zhí)法起到規(guī)范指引作用。

一、“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵

在學(xué)理上，學(xué)者對“監(jiān)督管理”的解釋不盡相同，比較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，“監(jiān)督是有權(quán)限的機(jī)關(guān)對于違法的行為和不當(dāng)?shù)男袨榧右猿C正的活動”［1］，“管理”一般是指通過計(jì)劃、指揮、協(xié)調(diào)、控制等手段使不同群體實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的一種活動［2］。因目前法律層面尚未對“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵明確規(guī)定，為此，結(jié)合立法規(guī)定和司法解讀來對其內(nèi)涵總結(jié)概括，嘗試對“監(jiān)督管理職責(zé)”給出全面明確的解讀。

（一）“監(jiān)督管理職責(zé)”的雙重內(nèi)涵

1.“監(jiān)督管理職責(zé)”的立法內(nèi)涵。立法上，“監(jiān)督管理”廣泛出現(xiàn)在實(shí)體法中，如《安全生產(chǎn)法》第10章“安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理”，《環(huán)境保護(hù)法》第2章“監(jiān)督管理”，《藥品管理法》第10章“監(jiān)督管理”，《個人信息保護(hù)法》第6章“履行個人信息保護(hù)職責(zé)的部門”等。

為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，立法賦予“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵較為豐富且分散，主要包括：（1）制定非行政規(guī)范性文件，如《環(huán)境保護(hù)法》中編制本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等；（2）建立相應(yīng)的管理制度和機(jī)制，如《個人信息保護(hù)法》中完善個人信息保護(hù)投訴、舉報工作機(jī)制；（3）開展行政執(zhí)法檢查；（4）對相關(guān)事項(xiàng)實(shí)施行政許可，如《安全生產(chǎn)法》中對涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)依法審批或者驗(yàn)收；（5）采取行政強(qiáng)制措施，如《環(huán)境保護(hù)法》對排污企業(yè)現(xiàn)場檢查并可采取查封、扣押等措施；（6）對違法行為予以行政處罰；（7）對符合條件人員給予行政獎勵，如《安全生產(chǎn)法》中對舉報有功人員給予獎勵；（8）內(nèi)部行政行為，如《環(huán)境保護(hù)法》中向全國人大常委會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況；（9）其他行政行為等。

2.“監(jiān)督管理職責(zé)”的司法內(nèi)涵。司法實(shí)踐中，比較有代表性的兩種闡釋為：一是前述檢例第162號案中，一審、二審法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”僅限于對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理，不包括組織相關(guān)部門對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理，而法院再審后認(rèn)為，“......二審沿用‘私益訴訟’思路審理‘公益訴訟’案件，忽略了環(huán)境保護(hù)的特殊性，對鄉(xiāng)級人民政府環(huán)境保護(hù)“監(jiān)督管理職責(zé)”做出限縮解釋，確有不妥”。［3］二是云南省某檢察院督促履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案中，法院認(rèn)為“監(jiān)督管理職責(zé)”大體分為兩類：一類為服務(wù)管理型職責(zé)，主要包括林種劃分、代為補(bǔ)種等；一類是行政處罰類職責(zé)，主要為沒收財物或違法所得、罰款等。

因此，筆者認(rèn)為“監(jiān)督管理職責(zé)”是指行政機(jī)關(guān)為了使其主管或者負(fù)責(zé)的某一事項(xiàng)符合法定要求所實(shí)施的綜合性行政管理活動，既包括制定執(zhí)法計(jì)劃、建立管理制度等行政管理行為，也包括對違法行為進(jìn)行行政處罰等行政監(jiān)管行為；既包括對行政相對人守法情況進(jìn)行執(zhí)法檢查并進(jìn)行相應(yīng)處理等外部行政行為，也包括向上一級機(jī)關(guān)報告工作完成情況或者對下級行政機(jī)關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督等內(nèi)部行政行為；既包括實(shí)施行政許可等具體行政行為，也包括制定非行政規(guī)范性文件等準(zhǔn)抽象行政行為，內(nèi)涵較為豐富。因?yàn)椤安煌谄胀ㄋ揭嬖V訟，行政公益訴訟的訴訟目的在于維護(hù)公益，實(shí)質(zhì)在于通過影響政策制定、督促履職等實(shí)現(xiàn)對公共利益的保護(hù)，因而其對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍和監(jiān)督強(qiáng)度要比普通訴訟更為廣泛和深入”［4］。

（二）“監(jiān)督管理職責(zé)”與“法定職責(zé)”之區(qū)分

通觀《行政訴訟法》，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)有兩種表述：監(jiān)督管理職責(zé)和法定職責(zé)，其中第25條第4款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”，而第12條行政訴訟受案范圍，第38條依申請類行政行為不履職時原告的舉證責(zé)任，第47條和第69條、72條、74條對依申請類行政行為不履職時的判決方式等規(guī)定的是“法定職責(zé)”。

而在司法實(shí)踐中，法院對“監(jiān)督管理職責(zé)”的表述也存在較大差異，主要有：監(jiān)督管理的法定職責(zé)、法定的監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理職責(zé)等。

筆者認(rèn)為，從廣義上“監(jiān)督管理職責(zé)”也是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，“監(jiān)督管理職責(zé)”包含于“法定職責(zé)”之中。但從狹義上，“監(jiān)督管理職責(zé)”有別于“法定職責(zé)”，首先從立法上看，“監(jiān)督管理職責(zé)”出現(xiàn)在行政公益訴訟條款中，而法定職責(zé)出現(xiàn)在行政訴訟相關(guān)條款中，說明立法者認(rèn)為它們并非同一概念，行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)對應(yīng)的是“監(jiān)督管理職責(zé)”，行政訴訟中則為法定職責(zé)。其次從制度本身出發(fā)，行政訴訟側(cè)重于對私益救濟(jì)，防止行政權(quán)違法行使侵害普通公民的合法權(quán)益，因此依法行政是其很重要的一項(xiàng)原則，行政機(jī)關(guān)只能在法定職責(zé)范圍內(nèi)行使職權(quán)，著重強(qiáng)調(diào)履職的法定性；而行政公益訴訟側(cè)重于通過督促行政機(jī)關(guān)積極履職實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)，為此立法對行政機(jī)關(guān)提出了更高的履職要求，不僅要求行政機(jī)關(guān)依法督促違法行為人修復(fù)公益，還要求其在沒有違法行為人時直接參與公益修復(fù)，更加強(qiáng)調(diào)職責(zé)的綜合性。

二、行政公益訴訟“監(jiān)督管理職責(zé)”的認(rèn)定問題

（一）對“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵認(rèn)識片面

實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵存在以下認(rèn)識誤區(qū)：一是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)只有監(jiān)督職責(zé)而無管理職責(zé)；二是以屬地管理為由認(rèn)為行政機(jī)關(guān)無監(jiān)管職責(zé)；三是認(rèn)為法律概括性規(guī)定不屬于監(jiān)管職責(zé)的法定依據(jù)。如福建省某檢察院訴某行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)行政公益訴訟案件中，該行政機(jī)關(guān)認(rèn)為只能由違法行為人處置危險廢物，其無具體處置危險廢物的職責(zé)，顯然其對監(jiān)管職責(zé)存在明顯的錯誤認(rèn)識，只知其有監(jiān)管職責(zé)，而不知亦有管理職責(zé)。

（二）對“監(jiān)督管理職責(zé)”依據(jù)的規(guī)范性文件合法性審查不足

檢察機(jī)關(guān)在辦案中應(yīng)依法認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”，但是實(shí)踐中因部分檢察機(jī)關(guān)對依據(jù)的規(guī)范性文件缺乏合法性審查而導(dǎo)致敗訴。如甘肅省某檢察院訴某鎮(zhèn)政府不履行法定職責(zé)行政公益訴訟案件中，該地自然資源部門對該鎮(zhèn)某磚廠作出行政處罰責(zé)令其拆除非法占地建造的磚廠設(shè)施，在該廠拒不執(zhí)行處罰決定時又向法院申請了強(qiáng)制執(zhí)行并獲支持，但隨后該區(qū)政府下發(fā)文件規(guī)定由該鎮(zhèn)政府牽頭整改，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)該份文件要求鎮(zhèn)政府履行強(qiáng)制拆除義務(wù)，法院經(jīng)審查認(rèn)為，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》等規(guī)定，該鎮(zhèn)政府不享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因此駁回了檢察機(jī)關(guān)的訴求。

（三）對“監(jiān)督管理職責(zé)”認(rèn)定對象的履職能力判定不夠

實(shí)踐中，存在部分檢察機(jī)關(guān)僅憑行政機(jī)關(guān)具備履職資格，對其履職能力未加足夠判斷便將其作為監(jiān)督對象的問題。此時，即便對其立案監(jiān)督，囿于履職手段有限，最終可能也無法實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的。如在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)急管理部門為安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)督管理部門，根據(jù)2020年《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作任務(wù)分工》，綜合監(jiān)管職責(zé)主要是指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查以及組織開展安全生產(chǎn)和消防工作考核、巡查等。而有的檢察機(jī)關(guān)辦案時越過行業(yè)監(jiān)管部門，單獨(dú)將綜合監(jiān)管部門作為監(jiān)督對象，因綜合監(jiān)管部門只能起到溝通協(xié)調(diào)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的作用，并無直接針對違法行為人實(shí)施行政處罰等強(qiáng)制性監(jiān)管手段，如此不僅不利于公益損害的高效修復(fù)，更與行政公益訴訟制度的目的相背離，甚至?xí)_亂正常的行政管理體制。

三、行政機(jī)關(guān)“監(jiān)督管理職責(zé)”的司法判斷內(nèi)容

應(yīng)先從職能上判斷行政機(jī)關(guān)是否具有主體資格，再從職權(quán)看是否具有履職能力，只有同時滿足履職資格和履職能力才能稱為具有監(jiān)督管理職責(zé)。

（一）職能判斷：是否具有“監(jiān)督管理職責(zé)”主體資格

法律法規(guī)對行政職能的規(guī)定較為概括，僅指明某行政機(jī)關(guān)對某事項(xiàng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。因此在實(shí)踐中，具有監(jiān)管職能的被告主要有兩類：地方人民政府和政府職能部門。

1.縣級以上人民政府職能部門。涉及的主體較多如生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、交通運(yùn)輸部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、水利部門、應(yīng)急管理部門、市場監(jiān)督部門等，它們是行政公益訴訟最主要的監(jiān)督對象。因?yàn)樵谛姓芾眢w系中，縣級以上人民政府各職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)了大部分行政監(jiān)管工作，具有較為完備的行政監(jiān)管手段，是維護(hù)公益的第一順位責(zé)任人，自然也就成為最主要的被監(jiān)督對象。

2.地方人民政府（包括縣級以上人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦）。地方人民政府雖然主要承擔(dān)綜合管理職能，但基于公益保護(hù)目的，應(yīng)跳出傳統(tǒng)行政訴訟法的認(rèn)定邏輯，將具有“監(jiān)督管理職責(zé)”作為行政機(jī)關(guān)履職的責(zé)任要件，地方人民政府也就依法成為被監(jiān)督對象。地方人民政府作為被監(jiān)督對象分為兩類：縣級以上人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）。需注意對于前者，一般不宜動輒將其作為被監(jiān)督對象，應(yīng)以具有直接監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)為監(jiān)督對象更為高效便捷，也更符合行政公益訴訟制度的設(shè)計(jì)初衷。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為最基層的一級行政機(jī)關(guān)承擔(dān)較多管理職責(zé)，需要直接參與到環(huán)境治理等公益保護(hù)工作中，檢察機(jī)關(guān)在辦案時應(yīng)對其履職能力進(jìn)行充分判斷。

（二）職權(quán)判斷：是否具備履行“監(jiān)督管理職責(zé)”手段

為了實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的，行政機(jī)關(guān)常見的監(jiān)管手段有：（1）行政命令、行政強(qiáng)制措施、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行，通過對行政相對人課以強(qiáng)制性行政義務(wù)實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的；（2）行政征收（稅、費(fèi)），通過該手段防止國有財產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值；（3）代為處置（修復(fù)、恢復(fù)等），這在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域較為常見；（4）日常巡查（檢查）、報告等，雖然它們在行政訴訟中屬于不可訴的內(nèi)部行政行為，但在公益保護(hù)工作中卻往往是行政機(jī)關(guān)采取監(jiān)管措施的基礎(chǔ)；（5）提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；（6）其他如告誡、約談等。

因此，在行政機(jī)關(guān)依法具有履職主體資格的前提下，還應(yīng)對其具有的履職手段進(jìn)行充分判斷，否則，如果法律僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)對某事項(xiàng)負(fù)責(zé)，但并未賦予其相應(yīng)的監(jiān)管手段，即便檢察機(jī)關(guān)將其作為被監(jiān)督對象，最終也可能無法實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的。

四、行政公益訴訟“監(jiān)督管理職責(zé)”認(rèn)定的優(yōu)化建議

（一）充分發(fā)揮法治保障作用，增強(qiáng)對“監(jiān)督管理職責(zé)”的深入理解

針對目前存在對“監(jiān)督管理職責(zé)”內(nèi)涵認(rèn)識不全面的問題，筆者建議：一是以檢察公益訴訟法立法為契機(jī)，在立法層面對“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵等行政公益訴訟制度獨(dú)有的概念、理念、價值等作出具體闡釋，為司法實(shí)踐和行政執(zhí)法明確方向。二是注重發(fā)揮行政公益訴訟案件維護(hù)客觀法秩序的功能和作用，對于行政機(jī)關(guān)未能對自身職責(zé)形成正確認(rèn)識的，要堅(jiān)決以“以訴的確認(rèn)體現(xiàn)司法價值的引領(lǐng)”。如前述檢例第162號案中，當(dāng)被告朝陽鄉(xiāng)政府在履職時仍對自身職責(zé)存有異議時，檢察機(jī)關(guān)以保留確認(rèn)違法的訴訟請求，通過法院裁判明確行政機(jī)關(guān)履職的法定標(biāo)準(zhǔn)，更有利于促進(jìn)形成行政執(zhí)法與司法共識［5］。

（二）依法認(rèn)定“監(jiān)督管理職責(zé)”的同時，加強(qiáng)對規(guī)章以下規(guī)范性文件的合法性審查力度

一般地將屬于《立法法》適用范圍的法律、法規(guī)和規(guī)章作為行政訴訟中行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的法源［6］。根據(jù)2018年最高法《〈關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第100條規(guī)定，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦案時可以依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章及其他規(guī)范性文件對行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”進(jìn)行認(rèn)定，同時還應(yīng)對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，避免因其違反上位法無效導(dǎo)致敗訴。

（三）遵循直接監(jiān)管原則，對行政機(jī)關(guān)的履職能力進(jìn)行充分判斷

如前述，行政公益訴訟中綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門均為被監(jiān)督對象。檢察機(jī)關(guān)在辦案時應(yīng)遵循直接監(jiān)管原則，從最直接最有效保護(hù)公益角度確定被監(jiān)督對象，應(yīng)將具有直接監(jiān)管手段、履職能力最強(qiáng)的行業(yè)監(jiān)管部門作為被監(jiān)督對象，由其直接參與公益損害修復(fù)工作更為便捷和高效；而在公益損害復(fù)雜、涉及多家行政機(jī)關(guān)職責(zé)交叉、職責(zé)不明或者需要協(xié)同治理時，則將綜合監(jiān)督部門作為單獨(dú)或共同被監(jiān)督對象發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，從而實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的。