檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴范圍檢視

摘 要：檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴大體經(jīng)歷萌芽、確立和深化發(fā)展三個(gè)階段，不同時(shí)期民事支持起訴范圍有所變化。當(dāng)前，民事支持起訴的范圍已初步成型，但尚未形成體系，且相關(guān)分類尚不統(tǒng)一，存在支持起訴對(duì)象不清、糾紛類型不明、訴訟能力障礙評(píng)估不準(zhǔn)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，制約民事支持起訴制度的發(fā)展。建議從支持起訴對(duì)象、利益性質(zhì)、糾紛類型、障礙事由四個(gè)維度考察民事支持起訴的范圍并予以完善。其中，“弱勢(shì)群體”表述存在認(rèn)定局限性，“特殊群體”可以涵蓋自然意義、社會(huì)意義下弱勢(shì)群體和公共利益下特定群體；民事公益支持起訴和民事私益支持起訴屬于不同利益性質(zhì)案件類型，前者為“公序”類利益，具有公益屬性，后者范圍為“良俗”類利益，具有“類公益”特性；民事支持起訴適用于侵權(quán)之訴、違約之訴等各種訴訟類型；當(dāng)事人訴訟能力障礙類型涵蓋身體、經(jīng)濟(jì)、信息等方面，應(yīng)加強(qiáng)障礙事由的分析和查證。

關(guān)鍵詞：民事支持起訴 特殊群體 訴權(quán) 實(shí)質(zhì)平等 類型化

法諺有云：“無(wú)訴權(quán)即無(wú)當(dāng)事人，無(wú)當(dāng)事人即無(wú)法院。”［1］通常情況下，當(dāng)事人能夠自主實(shí)現(xiàn)訴權(quán)。然而，因訴訟能力欠缺、與相對(duì)方實(shí)力懸殊等原因，實(shí)踐中“有民事權(quán)益受損者卻無(wú)民事訴訟當(dāng)事人”的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。新時(shí)代背景下，民事支持起訴條款被有效“激活”，支持起訴案件逐年攀升并達(dá)致相當(dāng)規(guī)模。如何界定檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的范圍，方能既更好保障國(guó)家、集體或者個(gè)人受損的民事權(quán)益，又避免公權(quán)力對(duì)訴權(quán)的過(guò)度干涉，茲事體大，于理論和實(shí)踐均有重要意義。

一、檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴范圍發(fā)展脈絡(luò)

制度是歷史的產(chǎn)物。對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴范圍的研究不能僅停留在作為結(jié)果的范式層面，還要跨越時(shí)空對(duì)其進(jìn)行追問(wèn)，方能在歷史比較的維度探究該制度的天然基因和基本價(jià)值，為當(dāng)下討論民事支持起訴的范圍提供歷史參照。筆者認(rèn)為，民事支持起訴大體經(jīng)歷萌芽、確立和深化發(fā)展三個(gè)階段，不同時(shí)期民事支持起訴范圍有所變化。

（一）萌芽期（1939年—1982年）民事支持起訴的范圍

早在陜甘寧邊區(qū)頒布的《高等法院組織條例》（1939年）、《陜甘寧邊區(qū)暫行檢察條例》（1946年）中即規(guī)定了檢察員“擔(dān)當(dāng)自訴”“協(xié)助自訴”等職責(zé)，解決當(dāng)事人自訴中訴訟能力不足問(wèn)題。新中國(guó)成立后，1949年通過(guò)的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家公益參與之”［2］，將支持起訴的范圍拓至新廣度，但該規(guī)定并未得到很好的實(shí)施，并伴隨檢察機(jī)關(guān)被撤消而失效。與此同時(shí)，前蘇聯(lián)社會(huì)干預(yù)理論在我國(guó)民事訴訟領(lǐng)域的融入并未停止，學(xué)界對(duì)社會(huì)干預(yù)的必要性及范圍進(jìn)行了深入探討，如有學(xué)者指出存在民事權(quán)益受到侵犯而不敢、不便、無(wú)力提起訴訟的三種情形，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建一項(xiàng)為他人民事權(quán)益提起訴訟的制度，在范圍上“凡是違背實(shí)體法律規(guī)范，而侵犯他人民事權(quán)益的行為，都屬于干預(yù)之列”［3］。但同時(shí)有學(xué)者對(duì)“全面干預(yù)”持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“無(wú)論在立法或司法上都應(yīng)明確一定的干預(yù)范圍，如哪些類別的案件可以干預(yù)，哪些類別的案件不能干預(yù)，絕對(duì)不可以把侵犯他人民事權(quán)益的行為統(tǒng)統(tǒng)列入干預(yù)之列”［4］?！叭娓深A(yù)”和“限定干預(yù)”的范圍之爭(zhēng)，體現(xiàn)出萌芽期社會(huì)干預(yù)的職權(quán)色彩較為濃郁，訴權(quán)保障的理念日益增強(qiáng)。

（二）確立期（1982年—2012年）民事支持起訴的范圍

1982年《民事訴訟法（試行）》正式確立支持起訴原則。彼時(shí)檢察機(jī)關(guān)剛剛恢復(fù)重建，民事檢察制度方得重新確立，民事審判活動(dòng)監(jiān)督也僅為一條原則性規(guī)定。1988年9月最高檢成立原民事行政檢察廳，正式探索開(kāi)展民事審判檢察監(jiān)督工作。［5］伴隨我國(guó)改革開(kāi)放和民主法治建設(shè)進(jìn)程加快，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)援引支持起訴條款在保護(hù)社會(huì)公共利益和特殊群體權(quán)益方面進(jìn)行了積極探索。2000年，最高檢在《關(guān)于強(qiáng)化檢察職能、依法保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的通知》中明確要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失案依法開(kāi)展支持起訴，有效拓展了支持起訴的利益保護(hù)范圍。檢察機(jī)關(guān)從國(guó)有資產(chǎn)即公益訴訟領(lǐng)域切入實(shí)際上體現(xiàn)的是檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)加強(qiáng)保護(hù)及探索充分履行法律監(jiān)督權(quán)的姿態(tài)。［6］2006年最高檢在《檢察機(jī)關(guān)為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的意見(jiàn)》中提出“積極探索對(duì)侵害農(nóng)民工等弱勢(shì)群體利益的案件支持起訴”的要求，拓展了弱勢(shì)群體范圍并有力帶動(dòng)支持起訴在私益訴訟中的探索。2012年，最高檢向全國(guó)人大常委會(huì)作《關(guān)于民事行政檢察工作情況的報(bào)告》，提出通過(guò)支持起訴加強(qiáng)對(duì)婦女兒童、進(jìn)城務(wù)工人員、下崗失業(yè)人員、殘疾人等合法權(quán)益的司法保護(hù)，民事支持起訴的對(duì)象范圍已初步明確。

（三）深化探索期（2012年至今）民事支持起訴的范圍

2012年民事公益訴訟入法及2017年公益訴訟支持起訴的立法明確，成為支持起訴制度建設(shè)的一大進(jìn)步。但與此同時(shí)，《民事訴訟法》歷次修改均未對(duì)民事私益支持起訴的范圍作進(jìn)一步明確，司法實(shí)踐中仍主要以出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)、工作指引等方式繼續(xù)探索。如2019年民政部、“兩高”等《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》中規(guī)定對(duì)涉及兒童權(quán)益的民事訴訟活動(dòng)支持起訴。最高檢于2022年3月在《民事檢察部門支持起訴工作指引》中規(guī)定了支持起訴的五種情形，以列舉的方式相對(duì)明確了民事私益支持起訴的范圍。概括而言，新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)在深化探索民事支持起訴工作中對(duì)范圍問(wèn)題保持了開(kāi)放且審慎的態(tài)度：一方面，檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履行民事檢察職能，保障訴訟結(jié)構(gòu)平衡和特殊群體的訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等，支持起訴的范圍不斷豐富和拓展，并趨于具體化、類型化。另一方面，檢察機(jī)關(guān)秉持了嚴(yán)格必要性原則。檢察權(quán)為公權(quán)力，若支持起訴范圍過(guò)于寬泛，難免有公權(quán)過(guò)分干預(yù)私權(quán)之虞，導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的失衡，因此，須堅(jiān)持嚴(yán)格必要性原則。

二、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴范圍的考察

經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)積累，檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的范圍已初步成型，但并不全面，且分類尚不統(tǒng)一。如《民事檢察部門支持起訴工作指引》中列舉的五種情形，有的側(cè)重于特殊主體，有的側(cè)重于糾紛類型，有的側(cè)重于障礙事由，不同層面的情形羅列難成體系，規(guī)律性的缺乏也不利于指導(dǎo)實(shí)踐。范圍不清問(wèn)題成為制約民事支持起訴制度高質(zhì)量發(fā)展的首要因素，亟需予以厘清。筆者認(rèn)為，可以從支持起訴對(duì)象、利益性質(zhì)、糾紛類型、障礙事由四個(gè)維度考察檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的范圍，辨析利弊。

（一）支持起訴對(duì)象方面

從司法實(shí)踐看，民事支持起訴的對(duì)象主要是未成年人、老年人、殘疾人、消費(fèi)者、進(jìn)城務(wù)工人員、遭受家庭暴力及被虐待遺棄的受害人等傳統(tǒng)意義的弱勢(shì)群體。［7］傳統(tǒng)意義的弱勢(shì)群體具有訴訟能力障礙明顯特征，列入支持起訴的范圍，既是道德和法律的要求，也是社會(huì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)。同時(shí)也必須看到該種分類的局限性，一是“弱勢(shì)群體”缺乏必要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。弱勢(shì)群體并未非真正的群體，具有分布松散和無(wú)組織化的特點(diǎn)。以殘疾人和農(nóng)民工兩類主體為例，兩者被劃歸弱勢(shì)群體的依據(jù)并不相同，前者側(cè)重生理性特征，后者側(cè)重社會(huì)性特征。二是“弱勢(shì)群體”的界定容易導(dǎo)致“受損害的單位”游離在支持起訴范圍之外?！睹袷略V訟法》明確規(guī)定可以支持“受損害的單位或者個(gè)人”向人民法院起訴，而人們往往難以將“單位”和“弱勢(shì)”掛鉤。

筆者認(rèn)為，民事支持起訴對(duì)象界定為“特殊群體”更為精準(zhǔn)?！疤厥馊后w一般是指那些由于特殊的狀態(tài)、處境、身份而特別容易遭受權(quán)利侵犯的主體，需要被給予特殊的保護(hù)?！保?］“弱勢(shì)群體”也可以歸屬于“特殊群體”。司法實(shí)踐中須嚴(yán)格把握“特殊”的內(nèi)涵，重點(diǎn)辨別對(duì)象是否屬于訴訟能力不足的群體，是否存在訴訟地位的實(shí)質(zhì)不平衡。

（二）利益性質(zhì)方面

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的利益性質(zhì)方面，有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有符合《民事訴訟法》起訴相關(guān)規(guī)定的案件均有支持起訴的權(quán)力。［9］也有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍應(yīng)限定為與國(guó)家和社會(huì)公共利益有關(guān)的公民權(quán)利受侵害案件，無(wú)涉國(guó)家和社會(huì)公共利益糾紛中的受害者，不應(yīng)成為支持的對(duì)象。［10］筆者認(rèn)為，個(gè)人利益與社會(huì)公共利益具有辯證統(tǒng)一的關(guān)系，僅以公益保護(hù)確定支持起訴范圍壓縮了民事支持起訴的適用空間，且明顯與支持起訴原則設(shè)置初衷相悖。從利益的可轉(zhuǎn)化性特征看，私益糾紛在處理不當(dāng)時(shí)會(huì)上升為公共利益事件。如果因原、被告雙方的力量懸殊而放縱侵害人的違法行為，實(shí)則損害了社會(huì)公共利益。［11］特殊群體權(quán)益受損害案件往往涉及公序良俗，而公序良俗是民事法律體系中一項(xiàng)重要法律原則，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要體現(xiàn)。其中，“公序”類利益可以通過(guò)公益訴訟及支持起訴來(lái)維護(hù)，“良俗”類利益可以通過(guò)民事私益支持起訴來(lái)維護(hù)。［12］

筆者認(rèn)為，雖然民事私益訴訟長(zhǎng)期存在立法不完善的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但人民利益無(wú)小事，尤其是對(duì)于特殊群體權(quán)益受損起訴困難的民事糾紛案件，支持起訴實(shí)則彰顯出“類公益”的特征，既是對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保障救濟(jì)，也是對(duì)公序良俗原則的有力維護(hù)。

（三）糾紛類型方面

訴權(quán)產(chǎn)生的實(shí)踐依據(jù)是類型多樣的民事糾紛。有學(xué)者認(rèn)為支持起訴制度針對(duì)的主要是侵權(quán)案件，違約責(zé)任不屬于支持起訴的范圍。［13］隨著實(shí)踐的發(fā)展，更多的觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)支持起訴“應(yīng)當(dāng)無(wú)差別地適用于各種訴訟類型，即無(wú)論是侵權(quán)之訴、違約之訴還是確權(quán)之訴，均可以納入支持起訴的對(duì)象范圍”［14］。筆者認(rèn)同該觀點(diǎn)，《民事訴訟法》第15條規(guī)定的“受損害”并非專指侵權(quán)，因?yàn)椤笆軗p害”在合同、無(wú)因管理等類型中也大量存在。對(duì)拖欠農(nóng)民工工資案件支持起訴，即屬合同糾紛。最高檢公布的首批民事支持起訴指導(dǎo)性案例也包含離婚糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、贍養(yǎng)糾紛等多種類型。

同時(shí)，民事支持起訴要與民法基本原則和精神相契合，如《民法典》第979條規(guī)定了無(wú)因管理中受益人對(duì)管理人所遭受的損失負(fù)有“適當(dāng)補(bǔ)償”的義務(wù)，實(shí)踐中不乏管理人因救助他人而遭受意外傷害甚至喪生的案（事）例，在管理人難以通過(guò)訴訟維護(hù)合法權(quán)益時(shí)，為鼓勵(lì)相互救助，可以由檢察機(jī)關(guān)支持起訴，亦符合“有權(quán)利必有救濟(jì)”的法治原則和社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

（四）障礙事由方面

民事支持起訴對(duì)象、類型范圍之符合，并不當(dāng)然具有支持起訴的必要性，能否支持起訴還需對(duì)個(gè)案障礙事由進(jìn)行判斷。從司法實(shí)踐看，障礙事由主要有三類：其一是訴訟能力欠缺，比如受監(jiān)護(hù)人虐待的未成年人，不具有訴訟能力；其二是訴訟存在困難，比如索要贍養(yǎng)費(fèi)的老年人群體，雖然從法律上看具備訴訟能力，實(shí)則無(wú)力訴訟；其三是確需訴訟維權(quán)，比如侵害醫(yī)?；鸬热嗣袢罕娋让X的案件，通過(guò)個(gè)人訴訟難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)有效果的，確需支持起訴。

民事支持起訴屬于社會(huì)治理型監(jiān)督范疇，當(dāng)事人訴訟障礙事由往往是基于社會(huì)治理的難點(diǎn)盲區(qū)產(chǎn)生。新時(shí)代社會(huì)矛盾復(fù)雜多變，檢察機(jī)關(guān)審查障礙事由時(shí)，需加強(qiáng)特殊群體權(quán)利受限的因素分析，以及當(dāng)事人訴訟能力缺陷的查證。

三、檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴范圍的類型化完善

以類型化的方法推動(dòng)民事支持起訴中實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的把握，從支持起訴對(duì)象、利益性質(zhì)、糾紛類型、障礙事由四個(gè)維度進(jìn)行類型化完善，以“概括+列舉”方式正確把握民事支持起訴的范圍，有助于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)效辦好每一個(gè)民事支持起訴案件。

（一）支持起訴對(duì)象的類型化

民事支持起訴的核心要義在于對(duì)訴訟能力欠缺的當(dāng)事人給予救濟(jì)，保障特殊群體訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等。有“民事權(quán)益受損的當(dāng)事人”是民事支持起訴的大前提。不容忽視的是，司法實(shí)踐中的當(dāng)事人有真、假之分，故在民事支持起訴的對(duì)象精準(zhǔn)性方面應(yīng)當(dāng)有更嚴(yán)的要求。首先要防范訴訟在錯(cuò)誤當(dāng)事人之間進(jìn)行，其次要防范對(duì)無(wú)支持必要性的主體支持起訴。通過(guò)特殊屬性分析，“特殊群體”可分為三類：（1）自然意義下的弱勢(shì)群體。即因自然生理原因處于相對(duì)弱勢(shì)地位的群體，包括：因年老、疾病、缺乏勞動(dòng)能力等不能獨(dú)立生活或生活困難的未成年人、殘疾人、困難婦女等。（2）社會(huì)意義下的特定群體。即因社會(huì)因素處于相對(duì)弱勢(shì)地位的群體，包括：城市中的農(nóng)民工、下崗失業(yè)者，農(nóng)村貧困戶、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)供養(yǎng)人員等。（3）公共利益下的特定群體。即承擔(dān)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益保護(hù)或管理職責(zé)處于相對(duì)弱勢(shì)地位的單位或個(gè)人。包括：見(jiàn)義勇為者、軍人軍屬等優(yōu)撫對(duì)象和具有公共利益保護(hù)特征的單位等。

（二）利益性質(zhì)的類型化

民事訴訟類型可以劃分為公益訴訟與私益訴訟兩類，支持起訴也存在民事公益支持起訴和民事私益支持起訴。從檢察機(jī)關(guān)公共利益代表的角色定位看，公益保護(hù)必然是民事支持起訴的重點(diǎn)，私益保護(hù)也應(yīng)注重社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向和彰顯“類公益”特性。（1）公益訴訟支持起訴類。主要表現(xiàn)為對(duì)于損害國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)利益和不特定多數(shù)人人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的涉“公序”類情形支持起訴?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第100條列明了五種情形，包括：生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，適格主體提起的民事公益訴訟案件，英雄烈士等的近親屬提起的維護(hù)英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的民事訴訟案件，軍人和因公犧牲軍人、病故軍人遺屬提起的侵害軍人榮譽(yù)、名譽(yù)和其他相關(guān)合法權(quán)益的民事訴訟案件，以及其他依法可以支持起訴的公益訴訟案件。（2）民事私益支持起訴類。主要是權(quán)益受損人訴訟能力缺乏而不能、不敢提起訴訟的涉“良俗”類情形。因每一種糾紛所負(fù)載的社會(huì)意義和社會(huì)功能不盡一致，如果涉及社會(huì)公序良俗的維護(hù)，那么不僅是法律問(wèn)題，也是道德問(wèn)題，所以要以涉及社會(huì)公德、商業(yè)道德和社會(huì)良好風(fēng)尚的“類公益”特征確定案件范圍。

（三）訴訟標(biāo)的的類型化

民事支持起訴應(yīng)當(dāng)無(wú)差別地適用于侵權(quán)之訴、違約之訴等各種訴訟類型。如針對(duì)未成年人的撫養(yǎng)問(wèn)題支持起訴，請(qǐng)求確認(rèn)撫養(yǎng)權(quán)、支付撫養(yǎng)費(fèi)、變更撫養(yǎng)費(fèi)金額則分別屬于確認(rèn)之訴、給付之訴、變更之訴。民事糾紛可分為債權(quán)糾紛（合同之債、侵權(quán)之債）、物權(quán)糾紛、婚姻家庭糾紛、身份關(guān)系糾紛，亦均可支持起訴，如涉及老人住房爭(zhēng)議的支持起訴可歸屬物權(quán)糾紛類型。從訴訟標(biāo)的進(jìn)行類型分析，可歸納為兩類：（1）人格權(quán)受損害類。主要是違法行為侵害特殊主體人格權(quán)的情形，需準(zhǔn)確把握“違法性”要件。包括：未成年人請(qǐng)求給付撫養(yǎng)費(fèi)、變更撫養(yǎng)關(guān)系、登記戶籍、網(wǎng)絡(luò)隱私侵權(quán)等，以及因侵權(quán)或無(wú)因管理遭受人身?yè)p害訴訟困難等情形。（2）財(cái)產(chǎn)權(quán)受損害類。包括：追索勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保險(xiǎn)的；追索贍養(yǎng)費(fèi)、養(yǎng)老金、撫恤金、低保金的；消費(fèi)者因預(yù)付卡等請(qǐng)求退費(fèi)、賠償損失的；農(nóng)民因購(gòu)買使用問(wèn)題生產(chǎn)資料造成損失的；因開(kāi)發(fā)商原因而造成購(gòu)房者財(cái)產(chǎn)較大損失的等等。

（四）障礙事由的類型化

障礙事由是民事支持起訴啟動(dòng)的程序性理由，核心是當(dāng)事人訴訟能力欠缺。民事支持起訴的目的在于排除特定當(dāng)事人行使起訴權(quán)的障礙，實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等。從訴訟能力欠缺的障礙類型分析，可以歸納為四類：（1）身體障礙。包括：未成年人被虐待遺棄等遭受監(jiān)護(hù)人侵害；婦女遭受家庭暴力不敢訴訟等。（2）經(jīng)濟(jì)障礙。包括：低收入群體請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬、工傷賠償、社會(huì)保險(xiǎn)待遇等；因自然災(zāi)害或不可抗力造成生活困難等。（3）身份障礙。包括：遭受黑惡勢(shì)力侵害的；軍人軍屬等優(yōu)撫對(duì)象權(quán)益受損害等。（4）信息障礙。包括：農(nóng)民因購(gòu)買使用問(wèn)題農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料造成損失的；因工傷事故、醫(yī)療事故、產(chǎn)品質(zhì)量事故等造成損害等。檢察官在障礙事由審查中要秉持客觀、中立的立場(chǎng)，有效避免應(yīng)當(dāng)支持而未支持或不必要支持的情況發(fā)生。