政策工具視角下數(shù)字鄉(xiāng)村建設研究

摘 要：數(shù)字鄉(xiāng)村建設是深化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，是實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。中共中央印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025年）》被作為分析樣本，以內容分析法為研究方法，以羅斯威爾（Rothwell）和賽格菲爾德（Zegveld）對政策工具的分類和鄉(xiāng)村振興“五個振興”作為分析維度。統(tǒng)計分析結果可知，政策工具的分布在數(shù)量和結構上存在差異，對于鄉(xiāng)村振興的“五個振興”也存在占比不均的情況。在未來對于數(shù)字鄉(xiāng)村的建設上，政策出臺應以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主要目標導向，調整政策工具的供給結構，優(yōu)化政策工具的細化分配，充分發(fā)揮各類政策工具在數(shù)字鄉(xiāng)村建設中的不同作用，以推動鄉(xiāng)村數(shù)字化、信息化的快速發(fā)展。

關鍵詞：數(shù)字鄉(xiāng)村；政策工具；內容分析法；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F323；F49 文獻標志碼：A

文章編號：1001-0300（2024）04-0028-09

收稿日期：2024-02-29

基金項目：國家社科基金項目：“農地‘三權分置’背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究”（21BZZ098）；江蘇師范大學研究生科研創(chuàng)新訓練項目：“基于內容分析法的數(shù)字鄉(xiāng)村建設政策分析”（2022XKT0258）

作者簡介：吳雪倩，女，江蘇南京人，管理學碩士，江蘇師范大學公共管理與社會學院研究助理，主要從事政策工具研究；

楊靜慧，女，江蘇徐州人，法學博士，江蘇師范大學公共管理與社會學院教授，碩士生導師，主要從事鄉(xiāng)村治理研究。

一、問題的提出

近年來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化實施仍然是社會各界關注的焦點。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等高新技術的蓬勃發(fā)展，數(shù)字技術也逐漸向鄉(xiāng)村傾斜，以科技賦能鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村治理助力。2019年5月中共中央發(fā)布的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》揭開了數(shù)字鄉(xiāng)村治理的帷幔，強調了數(shù)字鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的未來趨勢，數(shù)字化治理能夠推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展。從靜態(tài)的角度分析，數(shù)字鄉(xiāng)村是維系鄉(xiāng)土社會秩序的紐帶，代表一種獨特的鄉(xiāng)村類型，在生產(chǎn)、生活等空間呈現(xiàn)出數(shù)字化、智能化特征；從動態(tài)角度去分析，數(shù)字鄉(xiāng)村是基于信息時代而演化出的一種社會變遷，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的理念和制度逐步數(shù)字化、智能化。

目前國內學者對數(shù)字鄉(xiāng)村的研究更多聚焦于可行性分析，現(xiàn)有的研究成果主要分為三類：其一是關于數(shù)字鄉(xiāng)村建設的路徑探究。學者趙德起和丁義文以數(shù)字化推動鄉(xiāng)村振興這一邏輯為起點，構建數(shù)字鄉(xiāng)村的內外機制，要突破核心關鍵技術，打好數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展基礎；整合鄉(xiāng)村內外資源，形成數(shù)字治理新模式；強化城鄉(xiāng)一體化設計；依托大數(shù)據(jù)精準扶貧，鞏固脫貧攻堅成果。［1］學者馮朝睿和徐宏宇從數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎與困境雙重視角，提出要構建一個三維框架，因地制宜優(yōu)化頂層設計，多措并舉打通基層政策執(zhí)行“最后一公里”，由點到面總結試點經(jīng)驗。另外，還提出了要夯實數(shù)字鄉(xiāng)村建設的環(huán)境基礎，提升“軟件”和“硬件”實力，以技術嵌入形式推進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，保障多元協(xié)同治理。［2］學者王勝等通過分析數(shù)字鄉(xiāng)村的建設背景、內涵界定和現(xiàn)實價值后，認為數(shù)字鄉(xiāng)村建設重點應放在布局規(guī)劃上，通過夯實農村的基礎設施建設，增速農村一體化發(fā)展進程。［3］其二是關于數(shù)字鄉(xiāng)村各方面發(fā)展的困境分析。學者鄒輝以《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等政策文件的目標為依托，認為現(xiàn)階段農村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展方面存在思維觀念的限制、信息基礎設施建設滯后、農民數(shù)字化素養(yǎng)較低的問題。［4］學者陳潭和王鵬就大數(shù)據(jù)信息時代的信息鴻溝，在此語境下指出了數(shù)字鄉(xiāng)村建設的實踐癥候，包括農業(yè)生產(chǎn)的工程遲滯化、電商發(fā)展的區(qū)域差異化以及消費商的代際落差化等。［5］其三是根據(jù)不同地區(qū)的鄉(xiāng)村建設情況，對于目前數(shù)字鄉(xiāng)村建設困境提出的具體建議。學者陸九天和陳燦平聚焦于民族地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設，從鄉(xiāng)村振興的五個方面，在建設方針、地方管理思想、農村主體參與度等方面提出有關建議。［6］學者吳立凡則把重心放在我國西部地區(qū)的數(shù)字鄉(xiāng)村建設上，經(jīng)過理論分析和實踐探索后，提出了三個關鍵著力點：一是精準站位，重視黨政建設；二是筑巢引鳳，為政策實施創(chuàng)造良好的環(huán)境；三是共享利益，追求包容性發(fā)展。［7］

經(jīng)過上述分析，能夠看出學界在數(shù)字鄉(xiāng)村建設的政策分析上還存在不足，缺乏對國家層面數(shù)字鄉(xiāng)村建設的政策研究，這一方面不利于學界和各地對國家統(tǒng)籌協(xié)調數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展計劃的理解和貫徹，另一方面也不利于國家層面上數(shù)字鄉(xiāng)村建設政策的科學、精準實施。

2022年中央“一號文件”的發(fā)布要求強化現(xiàn)代農業(yè)基礎支撐，對鄉(xiāng)村振興的深化實施做了重要部署，在“十四五”規(guī)劃的遠景目標下，要不斷提高網(wǎng)絡信息技術的覆蓋率，讓數(shù)字化更好地賦能鄉(xiāng)村治理，推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展和轉型進程。2022年1月，中央網(wǎng)信辦、農業(yè)農村部等10部門聯(lián)合印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025年）》（以下簡稱《行動計劃》），為數(shù)字鄉(xiāng)村建設提供了政策支持?；诖耍_有效的政策和穩(wěn)定有力的實施就顯得尤為重要，對我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設政策進行分析，能夠對我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化實施起到正向作用。本文擬運用內容分析法，以《行動計劃》為分析藍本，從政策工具的視角出發(fā)對我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設的各種政策工具開展定量分析，探究內在規(guī)律，找尋目前存在的不足，為數(shù)字鄉(xiāng)村治理體系建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進提供思路。

二、研究設計

（一）研究方法與思路

本文采用內容分析法作為研究方法，將《行動計劃》作為主要研究內容。內容分析法是通過事物的某一特征進行整體性客觀辨識，對問題進行定性假設，并以此為論據(jù)對所研究的對象開展系統(tǒng)、客觀化的定量統(tǒng)計分析，將內容的本質揭示出來，得出具有統(tǒng)計數(shù)據(jù)支撐的定性結論，這種分析方法突破了簡單的對研究對象進行描述觀察從而得出研究成果的分析，通過對研究對象的客觀分析得出結論，更具備客觀性、嚴謹性。

本文通過內容分析法，對中國數(shù)字鄉(xiāng)村建設政策的分析遵循以下思路：第一，政策文本是政府意志和行為的反映，政策文本所反映的核心價值能夠決定政策的脈絡走向是否正確，將政策文本內容劃分為特定類別，可獲得更多的非結構性信息，以每類內容元素出現(xiàn)頻率描述其內容特點，能夠進一步從整體上了解數(shù)字鄉(xiāng)村建設所采取的主要途徑和重點內容。第二，黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕為總體要求，也明確提出了要推動鄉(xiāng)村“五個振興”（即產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興），因此數(shù)字鄉(xiāng)村建設作為鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)，其政策文本內容要能夠深入貫徹“五個振興”的內涵，科學有序推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化實施。

（二）理論分析框架

本文擬構建一個數(shù)字鄉(xiāng)村政策的二維分析框架，這個框架包含兩個方面，從橫向來看，是三種政策工具類型；從縱向來看，包含鄉(xiāng)村振興的“五個振興”。該二維分析框架以政策工具維度為主要分析內容，以“五個振興”維度為輔助，對《行動計劃》中的政策工具使用情況進行解構，對具體內容進行詳細分析。

1. X維度：政策工具類型

政策工具（Policy Tools）的概念是美國政治學家拉斯韋爾（Harold D.Lasswell）提出的，他將政策工具定義為一種實現(xiàn)特定政策目標的手段。［8］在實踐過程中政策所處的環(huán)境、背景是復雜化的，政策的目標、對象是多元化的，進而將這種政策實施手段分為包括政策工具在內的三種，其他兩種為政策體系和政策校準。經(jīng)過學界的不斷探索完善，政策工具被細化定義為在一定政策圖景和實施動機的基礎上，為了實現(xiàn)特定政策目標或去解決某些問題，從而采取的一系列機制、方法的總和。［9］

然而，從已有的研究來看，目前學界沒有形成統(tǒng)一的政策工具分類。最早由荷蘭經(jīng)濟學家科臣（E.S.Kirschen）總結了64種政府的工作方式，但未對其進行細化分類。林德布洛姆和達爾（Charles E.Lindblom amp; Robert A.Dahl）率先根據(jù)政府的干預度將政策工具劃分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具，之后薩拉蒙（Lester M.Salamon）在此基礎上增加了開支性和非開支性兩種［10］。依據(jù)治理方式，Lorraine和McDonnell提出了命令性、激勵性、能力性和系統(tǒng)改變性四種分類方式。［11］國內學者陳振明根據(jù)使用資源將政策工具劃分為管制型、財政激勵型和信息型［12］?？傮w來說，上述關于政策工具的分類更多地適用于市場經(jīng)濟條件下政府調控經(jīng)濟、規(guī)制市場和管理企業(yè)，并不完全適用于分析鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設問題。鑒于此，本文采用漢森（Hanson）、羅斯威爾（Rothwell）和賽格菲爾德（Zegveld）對于政策工具的劃分，將政策工具分為環(huán)境型、供給型和需求型三種。［13］這三者在數(shù)字鄉(xiāng)村建設過程中分別發(fā)揮著支撐力、推力和拉力作用。

具體來看，環(huán)境型政策工具是對數(shù)字鄉(xiāng)村建設發(fā)展的環(huán)境進行管控的政策，指政府為數(shù)字鄉(xiāng)村建設營造有力的發(fā)展環(huán)境，來推動數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展，增強其影響力，具體表現(xiàn)為設置總體目標、政策支持、標準規(guī)范、協(xié)調機制、保障措施以及宣傳引導等；供給型政策工具側重于政府通過各種方式對各個層次、領域供給主體提出要求，增強其服務水平和能力建設，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設提供源源不斷的內在動力，具體表現(xiàn)為完善基礎設施、技術創(chuàng)新手段、服務體系、公共服務、信息化等；需求型政策工具是政府通過政策拉動數(shù)字鄉(xiāng)村建設全方位發(fā)展的工具，指政府通過管控市場來減少數(shù)字鄉(xiāng)村建設的不確定性，可劃分為政府采購、服務外包、示范項目、消費市場培養(yǎng)等。

2. Y維度：鄉(xiāng)村振興的“五個振興”

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時代全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、解決“三農”問題的總抓手。數(shù)字鄉(xiāng)村建設是為了充分發(fā)揮信息化對鄉(xiāng)村振興的驅動引領作用，整體帶動和提升農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展，因此數(shù)字鄉(xiāng)村的政策工具必須與鄉(xiāng)村振興的基本內涵相耦合，才能夠賦能鄉(xiāng)村振興。2018年3月8日，習近平總書記在參加山東代表團審議時提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“五個振興”的科學論斷，揭示了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的基本規(guī)律以及未來政策工具實施的著力點和方向。通過對《行動計劃》中的具體條文分析“五個振興”，能夠看出《行動計劃》是否能夠真正落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“五個振興”，全面系統(tǒng)地深化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以科技力量、信息化手段的應用來提高農村農業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村各個主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

具體來看，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎。以現(xiàn)代化的發(fā)展理念來引領，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做大做強鄉(xiāng)村經(jīng)濟，加快鄉(xiāng)村基礎設施建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，調節(jié)一二三產(chǎn)業(yè)比重，促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從數(shù)字鄉(xiāng)村建設來看，需要建立現(xiàn)代農業(yè)、科技農業(yè)，以數(shù)字化、信息化手段推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。人才振興是指加強鄉(xiāng)村人才的建設。人才是鄉(xiāng)村振興的密鑰，需依靠實用型人才來推動鄉(xiāng)村振興，建成數(shù)字鄉(xiāng)村也必須激發(fā)鄉(xiāng)村的人才資源，提升農村人才的創(chuàng)造力、創(chuàng)新力，瞄準數(shù)字鄉(xiāng)村的需求，加強人才支撐。［14］文化振興是鄉(xiāng)村振興的“鑄魂”工程。實現(xiàn)社會主義核心價值觀的“鄉(xiāng)土化”，消除農村文化中的“糟粕”部分，讓村民更好地理解和把握國家的政策方針，

在數(shù)字鄉(xiāng)村建設中能夠加強農業(yè)農村數(shù)據(jù)安全保護。［15］生態(tài)振興對于農業(yè)農村發(fā)展具有極大意義，要保持經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一，在提升農村居住環(huán)境上，通過數(shù)字化監(jiān)管將生態(tài)保護涵蓋在信息化技術屏障之下。［16］組織振興是鄉(xiāng)村振興的重要基礎?；鶎狱h組織是鄉(xiāng)村治理的主體之一，建設黨建服務平臺和信息化交流渠道，通過數(shù)字治理計劃來提升鄉(xiāng)村基層事務的治理效能，進一步提升行政服務水平，高效便捷地為村民提供公共服務。［17］

以上述的兩個維度為基礎，制成數(shù)字鄉(xiāng)村建設政策的二維分析框架，如圖1所示。

三、數(shù)字鄉(xiāng)村建設的政策工具分析

（一）內容編碼及數(shù)據(jù)統(tǒng)計

本研究進行內容分析的基本分析單元是《行動計劃》的文本條款?！缎袆佑媱潯酚芍醒刖W(wǎng)信辦、農業(yè)農村部等十個部門印發(fā)，具有權威性，能夠為我國目前的數(shù)字鄉(xiāng)村建設提供指引，且內容專業(yè)性強，結構嚴謹，具體操作表述得當。編碼遵循不可細分原則，對所選取政策文本按“政策編號—章節(jié)—具體條例”形成編碼表，如表1所示。因為文章篇幅有限，該表格僅展示部分內容分析單元和編碼。最后根據(jù)二維分析框架的內容對所有條目進行分類和匯總。利用Excel表格錄入數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)進行量化統(tǒng)計。

（二）結果分析

1. X維度分析

根據(jù)X維度（政策工具類型）進行編碼分類，按照內容分析法的具體原則，將《行動計劃》的所有文本條文歸類為不同的政策工具類型，具體統(tǒng)計情況可見表2。

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)信息，可以看出該《行動計劃》的條文在環(huán)境型、供給型和需求型政策工具中均有所涉及，能夠綜合運用各種類型的政策工具為我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設提供支持。但三種類型政策工具運用的數(shù)量不均衡，其中環(huán)境型政策占比為31.58%，供給型占比為42.10%，而需求型占比僅為26.32%。三種政策工具數(shù)量上的明顯差異，體現(xiàn)出在當前我國數(shù)字鄉(xiāng)村的發(fā)展中國家主要依靠環(huán)境型和供給型政策工具。通過進一步探究，能夠總結出以下特征：

首先，從環(huán)境型政策工具來看，該《行動計劃》運用的環(huán)境政策工具總量適中，偏向于設定綱領性目標。環(huán)境型政策工具主要表現(xiàn)為設置總體目標、政策支持、標準規(guī)范、協(xié)調機制、保障措施以及宣傳引導，這說明推進數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展，需要政府制定總體目標多措并舉引導和促進這些領域快速發(fā)展，這主要是由于目前我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設還處于初期，加快推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設是構建數(shù)字中國的迫切需要，但是還存在技術排斥、數(shù)字鴻溝等現(xiàn)實問題，因此，需要科學謀劃頂層設計，完善數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展保障體系。加上鄉(xiāng)村背景復雜化、多元化的影響，許多產(chǎn)業(yè)的技術應用效率低、標準規(guī)范不一致，亟待政府加強行業(yè)的標準制定，調動多個部門協(xié)同治理。［18］環(huán)境型政策工具還應包括金融支持、稅收優(yōu)惠等，這方面在《行動計劃》中與其他工具相比略顯不足，缺乏具體的操作細則，使得政策在具體實施過程中存在局限性，對各供給主體積極性的調動也難以實現(xiàn)。

其次，從供給型政策工具來看，供給型政策工具占比較大，使用較多，結構分布不均。在《行動計劃》中供給型政策具體表現(xiàn)為基礎設施、技術創(chuàng)新、服務體系、公共服務、信息化等。當前數(shù)字治理面臨的一個困境就是城鄉(xiāng)兩個場域之間的轉換存在銜接問題，因此，政策工具的關鍵任務就是要根據(jù)鄉(xiāng)村各地的基礎條件、資源稟賦，按照不同類型鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)律，堅持城鄉(xiāng)一體化協(xié)同發(fā)展，來建設數(shù)字鄉(xiāng)村，實現(xiàn)基礎設施的數(shù)字化改造，［19］針對農村農產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售流程建立大數(shù)據(jù)，建設全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)庫，制定監(jiān)管標準。此外，在提升整體公共服務水平上，政府能夠通過科技創(chuàng)新、網(wǎng)絡優(yōu)化等手段來提升數(shù)字治理能力，針對農村教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生需求，逐步實現(xiàn)信息化管理，不僅從總體戰(zhàn)略上進行統(tǒng)籌，還將重點任務進行分解，不斷提高數(shù)字治理效能。對于供給型政策工具其他類型的使用，比如資金支持、社會組織參與等相對較少，對于擴大數(shù)字鄉(xiāng)村多元治理較為不利。

最后，需求型政策工具在《行動計劃》中運用的數(shù)量最少，具體包括政府采購、服務外包、示范項目、消費市場培養(yǎng)等。數(shù)字鄉(xiāng)村建設不是數(shù)字經(jīng)濟在農村的簡單運用，而是科學技術及信息手段的延伸，依托網(wǎng)絡、技術和人才資源等，利用服務外包和消費市場的培育等方式，促進數(shù)字鄉(xiāng)村的建設發(fā)展，進一步激發(fā)村民對數(shù)字化及信息化的理解。此外，數(shù)字鄉(xiāng)村是推進農業(yè)農村經(jīng)濟社會發(fā)展提質增效的方式，需求型政策工具的應用能夠引導涉農企業(yè)引入大數(shù)據(jù)、智能化技術，以此來推動農村的新業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展，提高數(shù)字治理能力。［20］目前存在的問題主要是需求型政策工具的使用較少，政府沒有與市場、社會其他經(jīng)濟主體形成系統(tǒng)化的合作聯(lián)動機制，激勵效果有限。

2. Y維度分析

根據(jù)Y維度（鄉(xiāng)村振興的“五個振興”）進行分類匯總統(tǒng)計，將政策條文與“五個振興”進行匹配，編碼情況如表3所示。

從表3可以看出，《行動計劃》對于鄉(xiāng)村振興的“五個振興”都能夠在不同程度上有所體現(xiàn)。其中滿足產(chǎn)業(yè)振興的政策條文占比最多，為47.37%；滿足人才振興的政策條文占比為10.53%；滿足文化振興的政策條文占比為18.42%；滿足生態(tài)振興的政策條文占比最少，為7.89%；滿足組織振興的政策條文占比為15.79%。進一步探究，能夠總結出以下特征：

第一，滿足產(chǎn)業(yè)振興的政策工具使用最多，有18個內容分析單元。通過數(shù)字鄉(xiāng)村建設賦能農村的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。通過基礎設施優(yōu)化、大數(shù)據(jù)應用、建設天空地一體化農業(yè)觀測網(wǎng)絡等手段提高農業(yè)生產(chǎn)效率及質量；通過電商、直播平臺夯實農業(yè)銷售；通過政策支持、建立標準規(guī)范監(jiān)督農村產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，培育壯大農村產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢特征，補強短板；通過農村移動支付、金融機構建設，帶動農村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障信息的安全，提高信貸服務效率，為農村產(chǎn)業(yè)振興解決資金問題。從各項政策條款中能夠看出政府通過多元化手段，引入多元主體，致力于提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，營造良好的市場氛圍。

第二，滿足生態(tài)振興的政策工具使用最少。在《行動計劃》中，一方面，以新業(yè)態(tài)為引領，推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，建設一批設施齊全、交通便利的風景園區(qū)，推廣認養(yǎng)農業(yè)、云農場等新模式，帶動鄉(xiāng)村農業(yè)現(xiàn)代化轉型。另一方面，對農村的自然生態(tài)進行數(shù)據(jù)收集，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)監(jiān)測；對農業(yè)的污染源進行排放特征分析，建立生態(tài)環(huán)境綜合管理系統(tǒng)。利用衛(wèi)星遙感、無人機、北斗衛(wèi)星、云計算等高新技術實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的常態(tài)化監(jiān)測，引導村民運用APP、小程序等參與環(huán)境網(wǎng)絡監(jiān)管。但滿足生態(tài)振興的內容分析單元僅有三條，數(shù)量較少，與其他四個振興存在差距，容易導致村民環(huán)境保護意識不足，不利于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的綠色發(fā)展，造成鄉(xiāng)村振興的發(fā)展不均衡。

第三，滿足人才振興的政策工具使用較少，在具體措施上注重于公共服務效能的提升及人才支撐的加強。在農村社保服務事項上依托已有平臺，普及電子醫(yī)?？ǖ膽?，逐步實現(xiàn)社保關系、養(yǎng)老保險關系轉移線上辦理。在農村就業(yè)方面，為了實現(xiàn)農村富余勞動力轉移，建立全國統(tǒng)一的農民綜合信息系統(tǒng)，對就業(yè)形勢進行實時分析，加強村級公共就業(yè)服務信息化建設，拓寬各地招聘渠道。此外，瞄準數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的科技需求，對高校傳統(tǒng)農科專業(yè)進行升級，以新型生物、工程技術助力高校專業(yè)建設，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設輸送人才，在社會上積極開展有關電商經(jīng)營、農業(yè)科技化、創(chuàng)業(yè)等人才培訓活動，鼓勵大學畢業(yè)生、退伍軍人返鄉(xiāng)參與數(shù)字鄉(xiāng)村建設。在現(xiàn)代化建設中，人是現(xiàn)代化的關鍵和根本環(huán)節(jié)，因此應以人才振興為靶向，著力加強鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)，基于城鄉(xiāng)融合新趨勢，保障鄉(xiāng)村人才的基本權利。

第四，滿足文化振興與組織振興的政策工具使用情況基本相同，數(shù)量較為合理，分布均衡。在《行動計劃》中分別有7個和6個內容分析單元闡述文化振興和組織振興。關于文化振興主要集中于鑄造鄉(xiāng)村網(wǎng)絡文化陣地以及文化資源數(shù)字化建設，以社會主義核心價值觀以及中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為核心，通過支持“三農”題材網(wǎng)絡節(jié)目、在網(wǎng)絡上宣傳法規(guī)政策等手段，強化鄉(xiāng)村文化振興。而在保護傳統(tǒng)村落和非物質文化遺產(chǎn)等資源上，利用數(shù)字化手段推動全國文物信息資源數(shù)據(jù)庫建設，助推優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承。組織振興的政策工具以提高黨建服務效率、提升農村事務管理水平為主要陣地，將基層黨組織的政務服務與互聯(lián)網(wǎng)相聯(lián)合，推出“互聯(lián)網(wǎng)+政務”概念，提高涉農事項網(wǎng)上辦理比例，綜合運用新聞、政務網(wǎng)站等平臺，拓寬黨群交流渠道，推進村級行政事務及時公開，保障村民自治權。

3. X-Y二維分析

在X維度政策工具類型和Y維度鄉(xiāng)村振興類別單維度簡單分析的基礎上，進行X和Y維度的復合二維分析，具體分析情況如表4所示。

根據(jù)統(tǒng)計表可知，符合產(chǎn)業(yè)振興要求的環(huán)境型政策工具有5種、供給型有6種、需求型有7種；符合人才振興要求的環(huán)境型政策工具有兩種、供給型有兩種，無需求型政策工具；符合文化振興要求的環(huán)境型政策工具有4種、供給型有兩種、需求型有1種；符合生態(tài)振興要求的供給型政策工具有兩種、需求型有1種，無環(huán)境型政策工具；符合組織振興要求的環(huán)境型政策工具有1種、供給型有4種、需求型有1種。這些差異體現(xiàn)了政府實現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設目標所采用政策的偏好性。

環(huán)境型政策工具能夠為數(shù)字鄉(xiāng)村建設發(fā)展營造科學信息化的發(fā)展環(huán)境，供給型政策工具為數(shù)字鄉(xiāng)村建設提供資源支持，需求型政策工具引導多元主體參與為其提供拉力。從整體角度去分析，政策工具的分布以供給型為主，以產(chǎn)業(yè)振興為出發(fā)點和落腳點。具體來看，在《行動計劃》中環(huán)境型政策工具主要分布在產(chǎn)業(yè)振興和文化振興中，考慮更多的是以文化振興為內在驅動力，轉變村民的思想觀念，把促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)文化保護傳承與樹立信息化、網(wǎng)絡化理念相結合，再以產(chǎn)業(yè)振興為保障，借助智能化操作構建線上全流程生產(chǎn)鏈，實現(xiàn)農業(yè)農產(chǎn)品生產(chǎn)銷售，通過網(wǎng)絡技術普及知識。但是能夠看出環(huán)境型政策主要聚焦于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結構轉型和技術支持，對于組織機構和體制的改革關注度較少，鄉(xiāng)村振興的核心是村民自治，要建立數(shù)字鄉(xiāng)村也需要依靠群眾的支持，組織、制度的合理化、科學化才能激發(fā)村民的內生驅動力，使其積極參與到鄉(xiāng)村建設中，同時環(huán)境型政策工具也缺乏在生態(tài)振興層面上政策工具的投入，隨著市場化的進程加快及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，可能導致生態(tài)環(huán)境逐步惡化，需要在生態(tài)方面加大政策工具的投入，引導企業(yè)、村民減少污染，保護自然環(huán)境。

供給型政策工具除了應用在產(chǎn)業(yè)振興方面，還在組織振興方面應用比較廣泛，在構建基層黨組織體系、推動政務公開化和提升村級事務管理智慧化水平等分析單元中有具體的描述，希望通過數(shù)字鄉(xiāng)村建設，以技術供給手段，強化基層黨組織、村委會等基層組織建設，尋求科學化、公開化、透明化的公共事務管理。從總體上看，供給型政策工具在鄉(xiāng)村振興五個方面的分布較為均勻，在一定程度上反映出制度之間的耦合性，能夠關注到文化、人才、生態(tài)等方面的振興需要。

需求型政策工具的運用能夠明顯看出不足，在文化、生態(tài)、組織振興方面涉及較少，不涉及人才振興方面的內容，具有很大的局限性，當然這也與需求型政策工具本身的特征有關。需求型政策工具更多的是一種引導性政策，旨在通過政府的介入拉動多元主體參與數(shù)字鄉(xiāng)村建設，提高鄉(xiāng)村產(chǎn)品的競爭力，通過科技手段建成農產(chǎn)品預警檢測體系，為發(fā)揮政府職能提供數(shù)據(jù)支持，削弱各市場主體所需承擔的風險，為其解決后顧之憂，從而提高各主體對農產(chǎn)品市場的投入。利用國家衛(wèi)星、遙感技術等科技資源構建農業(yè)天基網(wǎng)絡來強化數(shù)字鄉(xiāng)村建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本目標。還需要利用需求型政策工具關注人才的培養(yǎng)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹執(zhí)行離不開群眾的支持，數(shù)字鄉(xiāng)村建設水平的提高更需要專業(yè)人才的貢獻，從這個角度看，《行動計劃》中需求型政策尚未滿足鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要。

四、政策工具視角下數(shù)字鄉(xiāng)村建設的未來愿景

根據(jù)前文X維度、Y維度以及X-Y復合二維的分析來看，未來數(shù)字鄉(xiāng)村建設的政策應該基于兩個維度的組合，考慮數(shù)字鄉(xiāng)村建設的社會背景、資源稟賦、治理主體以及與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策耦合性。

（一）結構分布方面：調整三種類型的政策工具供給結構

從數(shù)據(jù)結果的分析能夠看出，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設《行動計劃》中，供給型政策數(shù)量最多，其次是環(huán)境型政策工具，需求型最少。一是細化環(huán)境型政策。環(huán)境型政策內容涵蓋的方面較為廣泛，從設立總體要求，到重點任務的公布，包括數(shù)字基礎設施的升級活動、智慧農業(yè)的創(chuàng)新推動、治理能力穩(wěn)步提升、公共服務效能的提升等，再到保障措施的落實，能夠瞄準數(shù)字鄉(xiāng)村的發(fā)展需求，提出相應的政策供給。但也存在可操作性較弱、具體準則較少的問題，所以應該在一定程度上減少高屋建瓴式的宏觀政策，細化環(huán)境型政策，增加一些具體的操作實施細則，彌補環(huán)境型政策的其他類型缺漏，如金融支持、稅收優(yōu)惠等，在數(shù)字化、信息化技術與鄉(xiāng)村融合的過程中減少資金困難，吸引更多社會主體參與鄉(xiāng)村數(shù)字建設。二是優(yōu)化供給型政策，全方位發(fā)揮信息技術的創(chuàng)新引領作用。一方面加大數(shù)字鄉(xiāng)村建設過程中科技人才的培養(yǎng)，推動制度、機制模式和技術的創(chuàng)新；另一方面建立試點機制，發(fā)揮示范引領作用，吸取試點推廣中出現(xiàn)的問題，獲得經(jīng)驗教訓，帶動整體鄉(xiāng)村的數(shù)字化建設。三是增加需求型政策工具的運用，加大政策的引導力，通過信息技術外包、借助數(shù)字信息技術服務采購等政策的實施，發(fā)揮社會各主體之間的協(xié)同合作力，彌補政府在專業(yè)技術和資金上的不足，發(fā)揮各自領域的專業(yè)優(yōu)勢，調動市場活力，推動信息技術在鄉(xiāng)村的全方位應用。

（二）內容輸出方面：加大對人才振興政策工具的供給

根據(jù)X-Y維度政策工具分析，從其結果能夠看出文化振興方面的供給較為不足，需求型政策工具在人才振興方面的運用為零。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化實施需要依靠人才，公共服務和公共資源的提供需要依托基層，文化創(chuàng)新和文化傳承也需要智力的支持，數(shù)字鄉(xiāng)村的建設更需要專業(yè)性技術人才的支撐，目前對于科技型人才的培養(yǎng)主要依靠國家對高校的建設，以學科專業(yè)設置增加科技信息化人才數(shù)量。從全球化的角度分析，發(fā)達國家的科技化、信息化水平遠超我國，我國鄉(xiāng)村人力資本的數(shù)量、質量、結構都存在短板，需要開展國內外交流，借鑒國外科技型人才的培養(yǎng)模式，學習科技產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新應用，輔以中國鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)土化特征并加以改進，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興，數(shù)字鄉(xiāng)村建設才能有根本保障。另外，對于人才培養(yǎng)，需要以農業(yè)科技為方向，整合高校已有資源，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引導下，吸引社會組織、企業(yè)等社會主體，從實用技能、科技素養(yǎng)及思維觀念層面對基層人才進行培訓，鼓勵學有所成的各類人才回鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村建設，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展及新業(yè)態(tài)、新模式的構建，深挖鄉(xiāng)村潛在資源，在繼承農村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎上融入現(xiàn)代科技力量，創(chuàng)新傳統(tǒng)農產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售模式，實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代化農業(yè)的進一步轉型，助力鄉(xiāng)村振興。［21］

（三）整體規(guī)劃方面：科技建設與生態(tài)環(huán)境保護齊頭并進

運用數(shù)字化信息技術不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，數(shù)字鄉(xiāng)村建設應以綠色可持續(xù)發(fā)展理念為指導，以數(shù)字要素優(yōu)化鄉(xiāng)村整體生態(tài)環(huán)境，在具體的實踐過程中，以先進信息技術為依托，將傳統(tǒng)的農業(yè)生產(chǎn)活動轉變?yōu)樾滦偷秃哪?、高產(chǎn)出的生產(chǎn)作業(yè)方式，［22］然而隨著信息技術的升級，村民在鄉(xiāng)村中的活動空間、形式、內容以及社會制度都隨之產(chǎn)生變化，這種數(shù)字技術的應用是否真正能夠規(guī)避鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的資源浪費和環(huán)境破壞，是否會因為數(shù)字技術的非結構性擴張導致信息化泛濫，從而加重鄉(xiāng)村生態(tài)負擔，還值得進一步探討。我們應該關注信息技術對廣大村民與鄉(xiāng)村環(huán)境的有序互動，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的整體規(guī)劃，形成數(shù)字鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)三方面融合可持續(xù)發(fā)展的新局面。政府一方面需要加大資金支持，適當制定優(yōu)惠政策和稅收減免政策，吸引社會各界尤其是科創(chuàng)型企業(yè)進入鄉(xiāng)村；另一方面要構建相關法律制度體系，建立領導干部問責制，形成鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境振興的長效機制。

五、研究結論

數(shù)字鄉(xiāng)村建設是助力鄉(xiāng)村建設、深化鄉(xiāng)村振興的重要內容，本文以《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025年）》為研究內容，借助內容分析法，構建以政策工具分類為X軸、鄉(xiāng)村振興“五個振興”為Y軸的分析框架，在政策工具視角下探究數(shù)字鄉(xiāng)村建設的總體規(guī)劃。從X維度進行分析可知，《行動計劃》中環(huán)境型政策工具更偏重綱領性條款，可操作性不強；供給型政策工具占比最大；需求型政策工具占比不足，政府與其他經(jīng)濟主體尚未形成系統(tǒng)的合作機制。從Y維度進行分析可知，產(chǎn)業(yè)振興的政策條文占近50%，生態(tài)振興條文僅有7.89%，容易導致鄉(xiāng)村振興的發(fā)展不均衡，不利于鄉(xiāng)村環(huán)境的綠色生態(tài)發(fā)展。從X-Y二維角度分析可知，政策工具的分布以供給型、滿足產(chǎn)業(yè)振興為主要目標；環(huán)境型政策主要聚焦于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結構轉型和技術支持，對于組織機構和體制改革、生態(tài)振興關注度較少；需求型政策工具的運用明顯不足，在文化、生態(tài)、組織振興方面涉及較少，不涉及人才振興方面的內容，具有很大的局限性。希望未來能夠從結構分布、內容輸出、整體規(guī)劃三個方面出發(fā)，提升數(shù)字鄉(xiāng)村建設，加強鄉(xiāng)村治理效能。

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［責任編輯 賈馬燕 馬力佳］

Research on Digital Rural Construction from

the Perspective of Policy Tools

——A Content Analysis of the “Digital Rural

Development Action Plan （2022-2025）”

WU Xueqian， YANG Jinghui

（School of Public Administration and Sociology， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， China）

Abstract： Digital rural construction， is an important measure to deepen the strategy of rural revitalization， and a necessary requirement for the modernization of agriculture and rural development. The “Digital Rural Development Action Plan （2022-2025）” issued by CPC Central Committee is taken as the analysis sample. This paper， taking content analysis as the research method， analyzes the document based on and the classification of policy tools by Rothwell and Zegveld， and from the dimensions of the “Five Revitalization” of the Rural Revitalization strategy. According to the statistical analysis results， there are differences in the number and structure of policy tools， and there is also an uneven proportion in the degree of meeting the “Five Revitalization” of the Rural Revitalization strategy. It is suggested that for the future construction of digital villages， policy formulation should focus on meeting the strategic goals of rural revitalization， adjusting the supply structure of policy tools， optimizing the detailed distribution of policy tools， and fully leveraging the different roles of various policy tools in the construction of digital rural areas， so as to promote rapid development of rural areas with digitalization and informatization.

Key words： digital villages; policy tools; content analysis; rural revitalization