農(nóng)村基層組織改革與壯大集體經(jīng)濟(jì)的一致性與適配性研究

〔摘要〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制的調(diào)整改革有利于打破資源要素的區(qū)域流動(dòng)障礙，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局調(diào)優(yōu)、鄉(xiāng)村治理降本增效，對(duì)加速壯大集體經(jīng)濟(jì)意義重大。成都作為四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整改革的典型，其基層組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化改革對(duì)壯大集體經(jīng)濟(jì)的加速作用顯著，但同時(shí)也在實(shí)踐中暴露出空間優(yōu)化規(guī)模效應(yīng)傳導(dǎo)不足、鄉(xiāng)村組織運(yùn)行機(jī)制不明、集體資產(chǎn)盤活不精準(zhǔn)等諸多新問題、新矛盾。未來持續(xù)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，要借助農(nóng)村基層組織改革成果，以創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為切入點(diǎn)，完善鄉(xiāng)村組織運(yùn)行機(jī)制和收益分配機(jī)制，逐步體現(xiàn)數(shù)量調(diào)減、布局調(diào)優(yōu)、成本降低的改革效能，重塑鄉(xiāng)村基層治理與集體經(jīng)濟(jì)壯大的新版圖。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村基層組織；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)； 鄉(xiāng)村振興；成都

〔中圖分類號(hào)〕D422.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2024）04-0116-08

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要指示和黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的決策部署的具體行動(dòng)。農(nóng)村基層組織改革與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、壯大集體經(jīng)濟(jì)具有內(nèi)在目標(biāo)的一致性，也是“堅(jiān)持大抓基層的鮮明向?qū)Вh建促鄉(xiāng)村振興”的重要行動(dòng)方案。新中國成立以來，我國始終堅(jiān)持“土地集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營”的農(nóng)村經(jīng)營制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了形成、主導(dǎo)、職能弱化、再激活和發(fā)展壯大等階段，這一跌宕起伏、曲折發(fā)展歷程也充分表明了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在解決“三農(nóng)問題”和促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展等方面的重要性。加速壯大集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)增效已成為新時(shí)代農(nóng)村基層組織改革推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重大使命和重要課題。

現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的研究成果，主要集中在以下四個(gè)方面。一是探討發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)意義。崔超等認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基礎(chǔ)?！?〕肖華堂等認(rèn)為，在促進(jìn)共同富裕層面，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)做大了農(nóng)民集體的“蛋糕”，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的物質(zhì)保障。〔2〕張弛認(rèn)為，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是國際、國內(nèi)雙循環(huán)發(fā)展的重要保障?！?〕二是探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的闡釋研究。與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相比，完善后的集體經(jīng)濟(jì)組織在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、法人形態(tài)、治理結(jié)構(gòu)和分配方式等方面具有“新”的特征。苑鵬等認(rèn)為，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、流轉(zhuǎn)順暢，是一種現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。〔4〕張楊等認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)不會(huì)量化給個(gè)人，是與合作經(jīng)濟(jì)不同的一項(xiàng)關(guān)鍵衡量指標(biāo)?！?〕三是探討當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的問題。郭曉鳴等提出，盡管農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革解決了產(chǎn)權(quán)不清晰、主體地位不明確等問題，但農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬主體分散的公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)并未根本改變，其股權(quán)、成員、管理的封閉狀態(tài)與應(yīng)對(duì)開放性市場(chǎng)競爭要求之間存在特殊的問題和矛盾?！?〕蔣永穆等認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨集體經(jīng)濟(jì)組織自身發(fā)展的日益萎縮和在集體統(tǒng)一經(jīng)營的普遍缺位的嚴(yán)重挑戰(zhàn)?！?〕賀雪峰指出，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革會(huì)造成村集體的所有權(quán)逐步虛化、分化〔8〕。張克俊等認(rèn)為，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)有誤區(qū)。〔9〕四是探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑和實(shí)現(xiàn)形式。李萍等研究了如何利用財(cái)政支農(nóng)資金形成農(nóng)村集體資產(chǎn)、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收?！?0〕肖紅波等針對(duì)不同村莊類型的劃分，提出因地制宜、分類施策發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?！?1〕張新文等通過對(duì)江蘇鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的分析，提出從政策、組織、產(chǎn)業(yè)、結(jié)構(gòu)、機(jī)制等方面推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?2〕劉宇晗認(rèn)為，通過采取股份合作社實(shí)現(xiàn)形式的集體經(jīng)濟(jì)，既有股份制的特點(diǎn)，也有合作制的特征?！?3〕

從現(xiàn)有研究成果來看，學(xué)術(shù)界對(duì)集體經(jīng)濟(jì)問題的研究主要集中在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵、政策和實(shí)踐問題與建議方面的研究，有關(guān)農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化對(duì)壯大集體經(jīng)濟(jì)的影響研究成果十分匱乏。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為國家政策落實(shí)的“最后一公里”，怎樣解決農(nóng)村基層治理長期存在的管理碎片化、權(quán)利配置分散化、治理工作表面化等諸多問題，如何讓農(nóng)村基層組織改革與村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)動(dòng)，共同挑起壯大集體經(jīng)濟(jì)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的責(zé)任重?fù)?dān)，值得深思。本文結(jié)合成都市自2019年以來開展的鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整改革的實(shí)踐成果，厘清農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化與壯大集體經(jīng)濟(jì)之間的一致性與適配性關(guān)系，深入分析基層組織在鄉(xiāng)村振興建設(shè)中面臨的新問題、新矛盾，為進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)，加速壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，共促鄉(xiāng)村振興提供切合實(shí)際的路徑與建議。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織變遷回顧與成都農(nóng)村基層組織改革情況簡述

馬克思主義認(rèn)為，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，同時(shí)，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。生產(chǎn)關(guān)系要適合生產(chǎn)力，上層建筑要符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，否則，生產(chǎn)力發(fā)展受阻，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到影響。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效載體，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而發(fā)生變化。農(nóng)村基層組織改革為壯大集體經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)有力組織保障和參與機(jī)制，而集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展則為農(nóng)村基層組織改革提供了更廣闊的發(fā)展空間和改革動(dòng)力。農(nóng)村基層組織改革與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措。農(nóng)村基層組織改革得好不好，將直接影響村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項(xiàng)方案的有效實(shí)施，事關(guān)改革成果能否有效轉(zhuǎn)化為發(fā)展紅利和治理實(shí)效，二者相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)，形成“基層組織改革引領(lǐng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力基層組織建設(shè)”的良好局面。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織變遷的歷史回顧

新中國成立之后，經(jīng)過三年的恢復(fù)和建設(shè)，我們黨提出了過渡時(shí)期的總路線，即社會(huì)主義“一化三改”。廣大農(nóng)村經(jīng)過互助社、初級(jí)社、高級(jí)社的形式，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)了土地私有向集體所有、私有制經(jīng)濟(jì)向公有制經(jīng)濟(jì)、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)50年代后期，黨中央提出“三面紅旗”，即“大躍進(jìn)”、總路線、人民公社，把高級(jí)合作社上升為以隊(duì)為基礎(chǔ)、大隊(duì)和人民公社三級(jí)所有的集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展成為既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織、又是一級(jí)政權(quán)機(jī)制的生產(chǎn)組織方式。一直到20世紀(jì)70年代后期，集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)現(xiàn)形式是勞動(dòng)生產(chǎn)資料歸集體所有，統(tǒng)一組織生產(chǎn)、統(tǒng)一計(jì)工計(jì)酬、統(tǒng)一分配勞動(dòng)成果，政社合一體制成為改革開放前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本形態(tài)。黨的十一屆三中全會(huì)后，安徽省鳳陽縣小崗村率先實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，原來意義上的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)生根本性的變化，逐步建立起“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，這是我國憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

改革開放以來，為適合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步建立起鄉(xiāng)政村治的農(nóng)村基層政權(quán)體系，同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展和演變經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。第一階段是20世紀(jì)80年代，各地大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，涌現(xiàn)出一大批集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的主要形式是村辦集體企業(yè)以及村集體資產(chǎn)的承包和租賃經(jīng)營。第二階段是20世紀(jì)90年代，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既缺管理經(jīng)驗(yàn)又缺技術(shù)，出現(xiàn)大面積虧損，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展又以新的形式如農(nóng)村股份合作企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)的發(fā)展形式為主體。第三階段是2000年以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展主要表現(xiàn)為農(nóng)戶+公司聯(lián)合體、社區(qū)股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等形式。這一時(shí)期，由于國家對(duì)農(nóng)村實(shí)施了取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行種糧補(bǔ)貼兩大根本性改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的積累主要依靠財(cái)政撥款，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制沒有完全建立起來，“分”的功能得到強(qiáng)化，“統(tǒng)”的功能被弱化，組織化程度低仍是困擾農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的難題。國家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來，中央要求規(guī)范建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，要求從2017年到2021年，用5年時(shí)間全面完成改革任務(wù)，提出“建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)”。2020年5月，《民法典》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有“特別法人”的法律地位。因此，現(xiàn)在所提的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，就是按照中共中央、國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見要求①規(guī)范建立起來的、適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

①即按照“鎖定成員、清產(chǎn)核資、量化股份、建立三會(huì)、等級(jí)賦碼、規(guī)范設(shè)置掛牌”等六個(gè)步驟。

（二）成都鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織變化情況

為了更好地調(diào)動(dòng)各種資源要素、激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，自“四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整”（以下簡稱“兩項(xiàng)改革”）實(shí)施以來，成都深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，兩項(xiàng)改革前，成都共有村（社區(qū)）4370個(gè)，村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織3541個(gè)。改革后，全市共有村（社區(qū)）2289個(gè)，原有村民小組27130個(gè)，合并后變?yōu)?5354個(gè)；村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織2289個(gè)，較改革前減少1252個(gè)，調(diào)減比例達(dá)到35.35%。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長期實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”制度，農(nóng)村土地資源的所有權(quán)大都在組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，加之各組集體組織成員間土地權(quán)利差異大，村民小組合并對(duì)成員土地權(quán)利影響較大等原因，按四川省、成都市兩項(xiàng)改革的規(guī)定，采取多種模式對(duì)村民小組合并后組集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了調(diào)整，主要模式有三種。一是組建新組集體經(jīng)濟(jì)組織但由原組集體作為二級(jí)獨(dú)立核算單位實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營管理。大部分合并的村民小組，原組集體進(jìn)行了合并，組建新的組集體，負(fù)責(zé)人由合并后的村民小組組長擔(dān)任，但在經(jīng)營管理上，仍以合并前的原組集體為單位實(shí)施二級(jí)獨(dú)立核算。二是合并組建新組集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理。少數(shù)合并的村民小組，經(jīng)各原組集體成員同意，少數(shù)集體“三資”差異不大的原組集體經(jīng)濟(jì)組織同步進(jìn)行了合并，并實(shí)現(xiàn)新的組集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理。三是保留原組集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)運(yùn)行。個(gè)別合并的村民小組，其合并前對(duì)應(yīng)的各原組集體經(jīng)濟(jì)組織，以原建制為單位繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)營管理。在開展村（社區(qū)）體制機(jī)制改革的同時(shí)，由于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織土地資源少，資產(chǎn)資金并賬易于進(jìn)行，合并對(duì)成員權(quán)利直接影響小等原因，成都制定出臺(tái)《成都市村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整改革實(shí)施方案》等配套文件，對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行調(diào)整合并。各鄉(xiāng)村在積極探索發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的過程中，立足實(shí)際、因地制宜，取得了一定的成效，基于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、區(qū)位條件、資源稟賦等的不同，積極探索創(chuàng)新出“集體經(jīng)濟(jì)+”“農(nóng)業(yè)+”新模式，形成集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)營制、集體經(jīng)濟(jì)“四合一”等多種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，涌現(xiàn)出郫都戰(zhàn)旗、簡陽尤安、大邑新福社區(qū)等一批典型。

三、農(nóng)村基層組織改革與壯大集體經(jīng)濟(jì)之間的適配性問題分析

成都作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，部分區(qū)（市）縣作為國家首批、第二批農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，以承擔(dān)國家級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制等國家改革任務(wù)為契機(jī)，在兩項(xiàng)改革中探索建立現(xiàn)代農(nóng)村集體治理制度，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，但從全局視角看，集體經(jīng)濟(jì)壯大過程中仍然面臨諸多基層組織優(yōu)化與適配問題。

（一）行政空間布局優(yōu)化對(duì)集體經(jīng)濟(jì)壯大的傳導(dǎo)力不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整改革過程中，成都市通過合并村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一融合經(jīng)營管理。兩項(xiàng)改革后，成都所有村集體經(jīng)濟(jì)組織均已完成登記賦碼，共確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員735.15萬人。農(nóng)村集體資產(chǎn)總量達(dá)到342.88億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)92.57億元，資源性資產(chǎn)（土地）達(dá)1376萬畝。成都共725.3萬人持有集體資產(chǎn)股份或份額，持股比例達(dá)到98.4%。2022年成都農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入56.3億元，較上年增加22.6%；農(nóng)村居民人均可支配收入30931元，同比增加10.2%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，通過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量調(diào)減、布局調(diào)優(yōu)、成本降低、效能提高，有力加強(qiáng)了農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織建設(shè)。但是，在順應(yīng)空間形態(tài)變化、激活集體經(jīng)濟(jì)、以乘數(shù)效應(yīng)釋放改革紅利、更大范圍優(yōu)化資源配置等方面有待進(jìn)一步提升，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平仍然不高。一是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡不充分。因區(qū)位條件、資源稟賦和政策支持的差異而造成村與村之間集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的變大，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)不均衡特征顯著：既有集體經(jīng)濟(jì)年收入上億元的寶山村，也有683個(gè)村集體收入在10萬元以下的薄弱村。二是集體經(jīng)濟(jì)收入不高。2022年成都農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)村平收入44.4萬元，分別只有上海的16%、杭州的70%。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展真正實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域統(tǒng)籌、多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展的少，受發(fā)展投資能力和經(jīng)營能力雙重制約，集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模普遍偏小，盈利能力普遍不強(qiáng)。三是集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性資產(chǎn)占比不高。成都農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性資產(chǎn)比重平均值為27%，與全國平均水平47.4%相比差距較大。部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性資產(chǎn)少，資源開發(fā)價(jià)值低，缺少支柱性產(chǎn)業(yè)，主要依靠出租集體土地來獲得較少收入，且穩(wěn)定性不高?？梢?，兩項(xiàng)改革實(shí)施以來，成都通過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量調(diào)減，優(yōu)化了鄉(xiāng)村空間布局，但集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本和治理效能并沒有實(shí)現(xiàn)全局化的規(guī)模效應(yīng)，因?yàn)閱蝹€(gè)集體經(jīng)濟(jì)總量的提升并不意味著要素成本降低，更不意味著經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)會(huì)自然顯現(xiàn)。因此，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整改革本想通過空間布局調(diào)優(yōu)，打破制約資源和要素跨行政區(qū)域流動(dòng)的障礙，但是區(qū)域與建制改革的空間優(yōu)勢(shì)效應(yīng)尚未體現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。下一步，要做好“后半篇文章”，切實(shí)需要致力于基層組織精簡后如何探索帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)低成本、高效能的“新型”發(fā)展模式。

（二）組織運(yùn)行機(jī)制不明使集體經(jīng)濟(jì)后續(xù)壯大動(dòng)能不強(qiáng)

新中國成立以來，《憲法》《民法通則》《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會(huì)組織法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織做出了規(guī)定，明確其代表集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)，享有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。《民法典》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有特別法人的法律地位，但迄今尚無關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的專門立法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具備法人的各項(xiàng)要素、與營利法人及非營利法人的區(qū)別、是否有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)、能否直接參與市場(chǎng)活動(dòng)并對(duì)外承擔(dān)責(zé)任等尚在探索階段，限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面主體地位作用的發(fā)揮。作為全國首個(gè)由省人大頒布的《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》雖已出臺(tái)，但配套政策不完善，相關(guān)措施難以落地，造成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概念不明、法律地位不明、職能不清的尷尬境地。從成都市兩項(xiàng)改革成效來看，成都市通過統(tǒng)一融合經(jīng)營管理，現(xiàn)已新成立的1051個(gè)合并村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要采取“一本賬”管理、均等股份量化和“A股（原村股份）+B股（合并村股份）”股份量化兩種方式進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理，按照“一本賬”量化管理的841個(gè)，按照“A股+B股”量化管理的210個(gè)，合并村持股成員439.1萬人。但現(xiàn)行法律中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能規(guī)定存在重疊，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體性質(zhì)、組織架構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則無明確規(guī)定，而關(guān)于村民委員會(huì)的組織及運(yùn)營的規(guī)定則較為明確，造成了不同程度上村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)的現(xiàn)狀。近年來全國各地針對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)營主體開展了一系列改革探索，包括以集體股份制改革為基礎(chǔ)的股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)戶自愿以土地出資入股成立土地股份合作社、村集體出資設(shè)立企業(yè)法人（有限責(zé)任公司），以及組建經(jīng)濟(jì)合作社（農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷社）等，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的有效設(shè)立和運(yùn)行機(jī)制問題并沒有徹底解決。

（三）基層組織規(guī)模擴(kuò)大對(duì)精確盤活集體資產(chǎn)帶來新挑戰(zhàn)

兩項(xiàng)改革之后，新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體成員構(gòu)成給進(jìn)一步明確集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系帶來困難。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的關(guān)系是系于產(chǎn)權(quán)還是系于以戶籍、地域、血緣等為基礎(chǔ)的其他關(guān)系，成員權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)、身份權(quán)還是復(fù)合型權(quán)利，成員權(quán)在法律上如何取得和喪失，成員權(quán)如何保障等在實(shí)務(wù)中均存在諸多爭議。隨著農(nóng)村集體空間規(guī)模擴(kuò)張和人員總量增長，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域和人口壯大，成員權(quán)所承載的利益也會(huì)相應(yīng)變化，但是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)方式仍較為固化。新生孩子、嫁入媳/上門婿等新增人口，如何獲得成員身份有待進(jìn)一步探索。隨著城中村改造、戶籍制度改革等持續(xù)推進(jìn)，成員權(quán)的界定問題更加復(fù)雜，戶口遷到城鎮(zhèn)成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)力度仍需不斷增強(qiáng)。這一系列問題導(dǎo)致精準(zhǔn)盤活農(nóng)村集體成員的集體資產(chǎn)的操作難度加大，具體有以下三種表現(xiàn)。一是合并村組資產(chǎn)尚未充分融合。部分合并后的村民小組已成為小組集體土地所有權(quán)主體，但土地管理仍沿用由原小組自行管理的慣例做法，村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織“形合實(shí)不合”，集體土地所有權(quán)主體地位虛置，可能導(dǎo)致村民小組的集體土地難以進(jìn)行規(guī)模使用，后續(xù)收益分配過程中也易出現(xiàn)矛盾。二是資產(chǎn)盤活利用機(jī)制未理順。當(dāng)前農(nóng)村的閑置資產(chǎn)包括學(xué)校、醫(yī)院和已騰退的村級(jí)活動(dòng)服務(wù)場(chǎng)所等，部分閑置資產(chǎn)由行業(yè)部門與村集體共同管理。以閑置校舍為例，其建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)屬于村集體，但地面以上建筑物及附屬設(shè)施為國有權(quán)屬，仍由教育局管理。村集體和教育局均對(duì)此類資產(chǎn)存在“不敢動(dòng)”的心態(tài)，影響資產(chǎn)改造或出租。三是集體土地和各類資金未得到有效統(tǒng)籌和盤活。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量宅基地處于低效利用狀態(tài)，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)問題突出，造成土地資源極大浪費(fèi)。財(cái)政、金融、社會(huì)資本等各類資金缺乏系統(tǒng)盤活，資金使用效率較低。

四、農(nóng)村基層組織改革促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)壯大的路徑優(yōu)化

正如習(xí)近平總書記所指出：“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”〔14〕。持續(xù)壯大集體經(jīng)濟(jì)，不會(huì)是一馬平川，農(nóng)村基層組織改革也不能簡單停留在機(jī)構(gòu)的“加減法”上，需要調(diào)配新的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)、整體思考、上下配套，方可水到渠成。面對(duì)改革中出現(xiàn)的諸多問題和矛盾，要從創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、明確鄉(xiāng)村組織運(yùn)行機(jī)制和收益分配機(jī)制三個(gè)層面探討農(nóng)村基層組織改革持續(xù)壯大集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐路徑。

（一）創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式激發(fā)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的規(guī)模效應(yīng)

農(nóng)村基層組織改革的目標(biāo)在于通過數(shù)量調(diào)減，使鄉(xiāng)村布局調(diào)優(yōu)，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)服務(wù)能力，從而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)低成本、高效能的規(guī)?；l(fā)展，寫好農(nóng)村基層組織機(jī)構(gòu)改革的“后半篇”文章。

1.根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資源優(yōu)勢(shì)，分類制定發(fā)展方案。一是做強(qiáng)資本運(yùn)營型集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于部分已經(jīng)完成資本原始積累、發(fā)展實(shí)力較為雄厚的村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過投資參股經(jīng)營等方式，獲取股金、利息和資產(chǎn)增值收入，鼓勵(lì)走出本地開拓外部市場(chǎng)，持續(xù)將集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)。二是做大商貿(mào)型集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于處于城郊結(jié)合部、產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊的村組，可利用集體閑置的建設(shè)用地、房屋和設(shè)施通過租賃、承包經(jīng)營、股份合作等多種方式獲取收益，將區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。三是做優(yōu)文旅型集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于有文化旅游資源的村組，可通過打造個(gè)性化的民居建筑群、挖掘鄉(xiāng)土文化藝術(shù)亮點(diǎn)、開發(fā)生產(chǎn)勞作項(xiàng)目等方式吸引游客。四是做實(shí)生產(chǎn)型集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源的鄉(xiāng)村，可引入龍頭企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)型集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)村集體領(lǐng)辦土地股份合作社，開展農(nóng)產(chǎn)品加工、電商、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。五是發(fā)展委托運(yùn)作型集體經(jīng)濟(jì)。加大對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差、資源嚴(yán)重不足的鄉(xiāng)村，尤其是集體經(jīng)濟(jì)年收入在10萬元以下的薄弱村的政策扶持力度?？衫酶骷?jí)財(cái)政扶持資金和村級(jí)自籌資金組建發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)基金池，委托國資公司投資經(jīng)營，再以較為穩(wěn)定的方式返還分紅收益給村集體經(jīng)濟(jì)組織。

2.厘清農(nóng)村黨組織與集體經(jīng)濟(jì)組織、自治組織的關(guān)系。強(qiáng)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，全面推行村（社區(qū)）黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村集體經(jīng)濟(jì)重要事項(xiàng)需經(jīng)村黨組織研究討論，以確?；鶎狱h組織發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。按照“推進(jìn)自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分離”的要求，從功能定位、職能職責(zé)、價(jià)值取向上進(jìn)一步厘清集體經(jīng)濟(jì)組織與自治組織的關(guān)系，形成日常事務(wù)處理和經(jīng)營管理活動(dòng)各司其職、各行其是、分置運(yùn)行的格局，確保按各自職責(zé)規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)分設(shè)會(huì)計(jì)賬套和銀行賬戶，實(shí)行資產(chǎn)分管、核算分立，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。合理授權(quán)，完善治理架構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)履行經(jīng)濟(jì)職能。著力發(fā)現(xiàn)和化解一些苗頭性、傾向性問題，避免“一管就死、一放就亂”。

（二）明確鄉(xiāng)村組織運(yùn)行機(jī)制為集體經(jīng)濟(jì)壯大注入新動(dòng)能

農(nóng)村基層組織改革不能再簡單地停留在“加減法”上，必須從集體發(fā)展的本位出發(fā)，從整體布局，整合組織多樣化資源，提升治理效能，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)壯大。

1.積極推動(dòng)各類集體經(jīng)濟(jì)組織的有效設(shè)立。一是通過清產(chǎn)核資做實(shí)集體資產(chǎn)屬性界定工作。明晰集體建設(shè)用地和農(nóng)村公益性閑置房屋產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步明晰集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，加快辦理確權(quán)登記和頒發(fā)證書。對(duì)權(quán)屬不明確的公益性閑置房產(chǎn)，可確權(quán)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；對(duì)已明確為國有權(quán)屬的閑置資產(chǎn)，可由區(qū)（市）縣政府整體劃轉(zhuǎn)給所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，原負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理的行業(yè)部門按管理程序?qū)澽D(zhuǎn)資產(chǎn)予以核銷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過簽訂相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將閑置資產(chǎn)的占有、使用、收益等權(quán)益讓渡給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使。二是加強(qiáng)指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織出資設(shè)立企業(yè)法人。出資設(shè)立企業(yè)嚴(yán)格按照我國《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定實(shí)施，并根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營發(fā)展需要，科學(xué)、規(guī)范構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，確保管理高效、決策有序、運(yùn)營順暢，并能充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。這一項(xiàng)專業(yè)工作，在不干涉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營權(quán)的前提下，對(duì)此給予有效幫助和指導(dǎo)。三是逐步完成組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的登記賦碼。從前期農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證的實(shí)際情況來看，集體土地所有權(quán)大多確權(quán)在村民小組。村民小組合并后，為避免與合并前的村民小組名稱混淆，應(yīng)對(duì)合并后的村民小組進(jìn)行全面摸排，對(duì)保留的原組集體經(jīng)濟(jì)組織重新命名，有序推進(jìn)組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼，加快推進(jìn)組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立并有效運(yùn)營，確保各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)正常進(jìn)行。

2.做實(shí)“三會(huì)”職權(quán)，促進(jìn)基層組織職能有效發(fā)揮。成員大會(huì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會(huì)是管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但實(shí)務(wù)中可能存在理事會(huì)成員與村委會(huì)干部身份重疊而濫用權(quán)力、理事會(huì)“架空”成員大會(huì)等情況。建議從以下三個(gè)方面做實(shí)“三會(huì)”職權(quán)：一是嚴(yán)格制定并執(zhí)行集體經(jīng)濟(jì)組織章程，將章程規(guī)定作為“三會(huì)”各自發(fā)揮職權(quán)的根本依據(jù)；二是將重大決策事項(xiàng)做到公開透明，確保成員大會(huì)召開程序和決議的有效性；三是發(fā)揮多方面的監(jiān)督機(jī)制，除做實(shí)內(nèi)部監(jiān)事會(huì)以外，還應(yīng)健全完善其他監(jiān)督保障措施，如加強(qiáng)黨組織、政府對(duì)理事會(huì)、村委會(huì)的工作監(jiān)督，確保成員大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能得以有效發(fā)揮。

（三）明晰集體成員收益分配機(jī)制確保集體資產(chǎn)盤活增效

收益分配制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的保障，兩項(xiàng)改革需保障落實(shí)農(nóng)民作為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主權(quán)利，防止基層組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)收益被內(nèi)部少數(shù)人侵占和控制。因此，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制改革的成效，需進(jìn)一步明晰集體成員收益分配機(jī)制確保集體資產(chǎn)盤活增效，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1.做好調(diào)整后的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定確保權(quán)益保障精準(zhǔn)到位。一是做好成員身份的認(rèn)定。各縣級(jí)人民政府在制定本區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員認(rèn)定的指導(dǎo)意見時(shí)，依據(jù)綜合多因素的復(fù)合型成員身份認(rèn)定原則對(duì)本地區(qū)普遍存在的情形進(jìn)行有效規(guī)定，以保證本地區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)統(tǒng)一。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織針對(duì)特殊情形按照法定程序形成相對(duì)固定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則公平合理。二是探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員的動(dòng)態(tài)確認(rèn)機(jī)制。構(gòu)建家庭財(cái)產(chǎn)權(quán)、成員量化股份長久不變，成員身份動(dòng)態(tài)管理的機(jī)制，以戶籍作為成員資格認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于成員子女、配偶等新增戶籍人口情況，可在尊重其本人或監(jiān)護(hù)人意愿的前提下通過出資加入集體經(jīng)濟(jì)組織，出資標(biāo)準(zhǔn)及其他取得成員身份的條件應(yīng)由成員大會(huì)民主決策。如果自然人死亡，則該權(quán)利喪失，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員死亡的情況，在集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的資產(chǎn)股權(quán)可考慮在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或由集體贖回。

2.厘清建制調(diào)整后的集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬為精準(zhǔn)盤活集體要素資源奠定基礎(chǔ)。一是分類推進(jìn)合并村組集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)融合。充分尊重群眾意愿，在共識(shí)程度較高的情形下，按照程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，通過民主程序討論，完善相關(guān)組織程序，加快村組集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)融合進(jìn)程。若合并村組居民對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)融合存在較大分歧，應(yīng)按照尊重歷史、實(shí)事求是的原則，實(shí)施分賬管理。二是逐步完善合并村組農(nóng)村產(chǎn)權(quán)頒證。開展調(diào)整后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員各類權(quán)證的變更登記工作，原來頒發(fā)的各類權(quán)證持續(xù)有效，待有關(guān)資源、資產(chǎn)、量化股份發(fā)生流轉(zhuǎn)、繼承等變動(dòng)時(shí)做變更登記，一并換發(fā)新的權(quán)證。其中，承包經(jīng)營權(quán)證建議在2027年第三輪土地延包時(shí)統(tǒng)一換發(fā)。三是明晰集體建設(shè)用地和農(nóng)村公益性閑置房屋產(chǎn)權(quán)。進(jìn)一步明晰集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，加快辦理確權(quán)登記和頒發(fā)證書。對(duì)權(quán)屬不明確的公益性閑置房產(chǎn)，可確權(quán)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)已明確為國有權(quán)屬的閑置資產(chǎn)，可由區(qū)（市）縣政府整體劃轉(zhuǎn)給所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，原負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理的行業(yè)部門按管理程序?qū)澽D(zhuǎn)資產(chǎn)予以核銷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過簽訂相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將閑置資產(chǎn)的占有、使用、收益等權(quán)益讓渡給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使。四是盤活農(nóng)村土地資源。開展農(nóng)村閑置宅基地整治，依法依規(guī)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策，結(jié)合片區(qū)規(guī)劃預(yù)留集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)用地，為鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供土地等要素保障，提高土地資源利用效率。

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