“生產(chǎn)屬性”：一個公共服務(wù)屬性研究的新維度

〔摘要〕公共服務(wù)的屬性可分為共有屬性與差異屬性，前者從“向外”的視角區(qū)分公共服務(wù)與私人服務(wù)，后者從“向內(nèi)”的視角識別不同公共服務(wù)間的差異。其中，公共性是公共服務(wù)的共有屬性；作為“消費屬性”的非排他性與非競爭性、作為“交易屬性”的資產(chǎn)專用性與合同監(jiān)管難度是公共服務(wù)的差異屬性。既有研究對處于“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)的公共服務(wù)屬性討論不足。根據(jù)奧斯特羅姆“生產(chǎn)與提供可分”提出公共服務(wù)的“生產(chǎn)屬性”，具體包括常態(tài)下公共服務(wù)的協(xié)作性和規(guī)模經(jīng)濟性，以及非常態(tài)下公共服務(wù)的應(yīng)急性。相較于其他屬性，公共服務(wù)的“生產(chǎn)屬性”關(guān)注公共服務(wù)在初始生產(chǎn)環(huán)節(jié)的特點，更適合作為分析公共服務(wù)供給機制選擇的邏輯起點。

〔關(guān)鍵詞〕公共服務(wù)的屬性；生產(chǎn)屬性；有效供給；供給機制；“生產(chǎn)與提供可分”

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）04-0079-12

黨的二十大報告中關(guān)于“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富?！薄?〕的表述，凸顯了公共服務(wù)研究的重要現(xiàn)實意義。事實上，提供公共服務(wù)不僅是政府保障和改善民生的具體表現(xiàn)形式〔2〕，也是倒逼政府優(yōu)化自身組織治理的重要途徑〔3〕，前者直接關(guān)系到公民幸福感、滿意度的提升〔4〕，而后者則深刻影響國家治理效能和中國式現(xiàn)代化建設(shè)的推進〔5〕。在公共服務(wù)的有關(guān)研究中，公共服務(wù)的屬性研究是一個較為基礎(chǔ)的問題。本文嘗試重申這一研究的理論意涵，在既有研究兩個屬性視角以及三類經(jīng)典研究的基礎(chǔ)上，針對既有研究不足提出公共服務(wù)的“生產(chǎn)屬性”，并以此劃分公共服務(wù)的不同理想類型。

一、問題提出與既有研究不足

隨著“烏卡”時代（簡寫為VUCA）①〔6〕和大數(shù)據(jù)時代的到來，公共服務(wù)有效供給的機遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)的迅猛發(fā)展深刻改變了公共服務(wù)的供給模式〔7〕；而另一方面，新冠疫情等棘手（wicked problem）〔8〕、復(fù)雜問題的出現(xiàn)也增加了對公共服務(wù)屬性特點識別的難度。在此背景下，如何為不同類型的公共服務(wù)選擇合適的供給機制①，從而實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給成為政府面臨的重要議題。

事實上，重新審視這一經(jīng)典問題，公共服務(wù)供給機制的選擇本質(zhì)上是一個因產(chǎn)品和服務(wù)而引發(fā)的組織決策問題〔9〕。因此，回到問題的開端，組織所生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)，恰恰是無法忽視的初始“信息”。從應(yīng)然層面講，只有為不同類型的公共服務(wù)匹配相適應(yīng)的供給機制，理想的供給狀態(tài)才有可能實現(xiàn)。作為公共選擇布盧明頓學(xué)派的代表人物，奧斯特羅姆夫婦即主張公共選擇的目的在于探討不同類型公共服務(wù)的有效供給模式〔10〕。而由于公共服務(wù)的屬性是劃分公共服務(wù)類型的關(guān)鍵，相應(yīng)地，公共服務(wù)的屬性研究具有更為基礎(chǔ)的理論意涵。因此，識別公共服務(wù)的不同屬性，是探究公共服務(wù)有效供給的一個基本、首要的問題。本文正是在這一意義上展開相關(guān)研究。

學(xué)界對公共服務(wù)屬性的研究大致可以歸為兩類視角：共有屬性與差異屬性。前者為所有公共服務(wù)共同具備，是將公共服務(wù)作為一個整體類別以與其他事物區(qū)分開來的關(guān)鍵特征；后者是將作為整體的公共服務(wù)進一步劃分為具體類別的關(guān)鍵特征。在前述視角下有三類經(jīng)典研究，分別是作為共有屬性的公共性，以及作為差異屬性的“交易屬性”和“消費屬性”。其中，“交易屬性”主要指交易成本理論下的資產(chǎn)專用性與合同監(jiān)管難度，“消費屬性”主要指公共物品理論下的非排他性與非競爭性。筆者認為，對公共服務(wù)共有屬性的識別有助于把握研究的主要方向，確?；竟沧R的建立。而對公共服務(wù)差異屬性的識別，有助于更好地理解公共服務(wù)間的差異，在劃分不同服務(wù)類型的基礎(chǔ)上進一步探究各類公共服務(wù)的供給機制。因此，差異屬性是本研究主要關(guān)注的公共服務(wù)屬性視角。那么，應(yīng)該如何認識和比較前述兩個差異屬性研究的理論分析價值？

對這一問題的回答，需要回到公共服務(wù)供給（supply）的具體過程。根據(jù)奧斯特羅姆等人的研究，公共服務(wù)供給實際上包括生產(chǎn)（production）與提供（provision）兩個環(huán)節(jié)，某項公共服務(wù)由政府提供并不意味著該項服務(wù)由政府直接生產(chǎn)?！?1〕基于“生產(chǎn)與提供可分”，這一供給過程的核心要素包括生產(chǎn)主體、提供主體、需求主體以及供給內(nèi)容。而將前述各類要素關(guān)聯(lián)起來的是生產(chǎn)、提供與消費三個主要環(huán)節(jié)（見圖1）。這里有必要進一步澄清本文對“生產(chǎn)”與“提供”內(nèi)涵的界定。借鑒郁建興等學(xué)者的觀點，公共服務(wù)提供中相關(guān)參與主體涉及兩次分工，第一次分工將公共服務(wù)的提供者（政府）與生產(chǎn)者（其他參與主體）分離，第二次分工涉及生產(chǎn)者內(nèi)部對相關(guān)資源的整合?！?2〕本文中界定的“生產(chǎn)”涉及前述兩次分工，關(guān)注參與主體間的互動和主體內(nèi)部的資源整合兩個過程。而本文中的“提供”主要指政府的提供責(zé)任。應(yīng)當(dāng)說，“生產(chǎn)”與“提供”可分構(gòu)成本研究的基本語境。

①學(xué)界關(guān)于供給公共服務(wù)的方式有諸多表述，較為常見的有供給模式、供給方式、供給的制度安排、供給機制等。筆者認為“供給機制”體現(xiàn)了供給主體在供給過程中的互動關(guān)系，用于表述公共服務(wù)的供給方式更為妥帖。本文之后的內(nèi)容如無特別引用，皆使用“供給機制”的表述。

具體來看，“消費屬性”重在識別公共服務(wù)在消費環(huán)節(jié)的主要特征；“交易屬性”關(guān)注生產(chǎn)環(huán)節(jié)的公共服務(wù)特征，但其主要指公共服務(wù)在政府與其他組織“交易”（訂立合約）中所呈現(xiàn)出的特點。換言之，“交易屬性”事實上預(yù)設(shè)了生產(chǎn)的主要方式，即政府內(nèi)部生產(chǎn)或通過購買服務(wù)外包給其他組織生產(chǎn)。但理論與實踐中可能不止這兩種方式，還存在縱向上的行政發(fā)包〔13〕、運動式治理〔14〕等。這意味著，既有研究關(guān)于公共服務(wù)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的屬性研究是不充分的。

本研究認為，基于“生產(chǎn)與提供可分”，在明確了政府的提供責(zé)任后，有關(guān)公共服務(wù)供給機制選擇的問題主要是關(guān)于公共服務(wù)如何“生產(chǎn)”的具體執(zhí)行問題。因此，“生產(chǎn)屬性”可能是探討公共服務(wù)供給機制選擇的一類重要屬性，具有邏輯分析起點的意義。有鑒于此，本研究擬在介紹兩類屬性視角和三類經(jīng)典研究之后，重點探討公共服務(wù)的“生產(chǎn)屬性”，并基于已有學(xué)者的研究提出并界定三個公共服務(wù)的“生產(chǎn)屬性”——協(xié)作性、規(guī)模經(jīng)濟性與應(yīng)急性的具體內(nèi)涵。

二、公共服務(wù)屬性的兩個視角：共有屬性與差異屬性

公共服務(wù)的屬性可以從“向外”與“向內(nèi)”兩個視角來審視，前者區(qū)分公共服務(wù)與私人服務(wù)，后者識別不同公共服務(wù)間的差異，由此可分為共有屬性與差異屬性。有學(xué)者將事物的屬性分為特有屬性與偶有屬性，其中特有屬性指某一事物具有而其他事物不具有的屬性，偶有屬性指某類事物中部分事物所具有而這類事物中其他事物不具有的屬性〔15〕。這與本研究的劃分視角具有相似性。

“屬性”為同義復(fù)詞?！掇o源》中沒有收錄對該詞的解釋，但對“屬”和“性”分別做出解釋。其中，“屬”釋義為“種類、等輩”〔16〕，“性”釋義為“事物的本質(zhì)、特點”〔17〕?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中，“屬性”解釋為“事物所具有的性質(zhì)、特點”?！?8〕因此，公共服務(wù)的屬性可以理解為公共服務(wù)的本質(zhì)、特點或性質(zhì)。應(yīng)當(dāng)說，這些“本質(zhì)”“性質(zhì)”“特點”指出了公共服務(wù)的關(guān)鍵特征，是將其與其他事物區(qū)別開來的重要依據(jù)。一般認為，這里的“其他事物”主要指非公共的服務(wù)，即私人服務(wù)，也即公共服務(wù)的屬性是公共服務(wù)不同于私人服務(wù)的特征。但經(jīng)典的公共物品等理論表明，即使同樣作為公共服務(wù)，不同的公共服務(wù)之間在非排他性與非競爭性上也表現(xiàn)出差異。從這一角度而言，公共服務(wù)的屬性也可以指在公共服務(wù)范圍內(nèi)，用以識別不同公共服務(wù)類型的特征。

更進一步來看，公共服務(wù)區(qū)別于私人服務(wù)的特征，實際上是從“向外”的視角識別了公共服務(wù)的本質(zhì)特征，是公共服務(wù)較之于私人服務(wù)所不同的屬性，并且為所有公共服務(wù)所共有。而在公共服務(wù)內(nèi)部區(qū)分不同公共服務(wù)的特征，則是在承認公共服務(wù)共有屬性的基礎(chǔ)上，從“向內(nèi)”的視角識別公共服務(wù)間的差異，因此這些特征并不是所有公共服務(wù)共同具備的，而是在不同的公共服務(wù)間表現(xiàn)出差異性。本文認為后一視角對于探討如何供給不同類型的公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。從這個意義上講，對公共服務(wù)的屬性研究，可以在關(guān)注公共服務(wù)共有屬性的同時，將研究視角進一步聚焦到公共服務(wù)的差異屬性上，通過細分公共服務(wù)類型達到更深入探討公共服務(wù)有效供給研究的作用。

三、公共服務(wù)屬性的三類經(jīng)典研究：公共性、交易屬性與消費屬性

如前所述，從不同的比較層次看，公共服務(wù)的屬性具有不同含義：將公共服務(wù)視為整體，與私人服務(wù)進行比較時，識別的是公共服務(wù)共有的、本質(zhì)屬性；聚焦公共服務(wù)內(nèi)部，關(guān)注不同公共服務(wù)的差異時，識別的是具體公共服務(wù)的差異屬性。事實上，學(xué)界在前述兩大屬性視角上均有經(jīng)典研究。其中包括在公共服務(wù)共有屬性意義上對公共性的研究，在公共服務(wù)差異屬性意義上對資產(chǎn)專用性與合同管理難度、非排他性與非競爭性的研究。

（一）作為共有屬性的公共性

對于公共性（publicity）是公共服務(wù)本質(zhì)、共有屬性這一觀點，已得到學(xué)界普遍認可與接受。然而，有關(guān)公共性的具體內(nèi)涵界定卻富有爭議性，而這往往受制于不同的學(xué)科視角〔19〕。如經(jīng)濟學(xué)主要從公共物品理論視角來理解公共性，認為由非競爭性與非排他性的不同組合所規(guī)定的純公共物品與準公共物品體現(xiàn)了公共服務(wù)的公共性〔20〕。政治學(xué)主要從合法性視角來理解公共性，認為公共權(quán)力、政治秩序等的權(quán)威性、正當(dāng)性代表了公共性〔21〕。公共管理學(xué)者則主要從公共服務(wù)提供者與公共服務(wù)接受者的視角來理解公共性，認為由政府提供、滿足公共需求體現(xiàn)了公共服務(wù)的公共性〔22〕。應(yīng)當(dāng)說，不同學(xué)科視角的界定均對理解公共性貢獻了思路，但也因此使學(xué)界對公共性的界定囿于學(xué)科限制，而難以達成共識。

為此，有學(xué)者嘗試整合不同視角的定義，以此更全面地闡釋公共性。如Haque在綜述不同學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，提煉出界定公共服務(wù)公共性的五個標準，包括公私部門的區(qū)別程度、服務(wù)接受者的范圍和構(gòu)成、公共服務(wù)社會經(jīng)濟影響的規(guī)模和強度、公眾問責(zé)程度以及公共信任水平〔23〕。他指出，當(dāng)服務(wù)部門越強調(diào)平等與代表性，享受服務(wù)的人越多、服務(wù)的正外部效應(yīng)越強、公眾問責(zé)越有效、公眾信任水平越高，則公共性越強。盡管該項研究對公共性的界定來自不同維度，但作者的提煉與整合為更全面地審視其內(nèi)涵提供了基本框架。在這方面，國內(nèi)學(xué)者姜曉萍和陳朝兵對公共服務(wù)公共性的闡述相對而言更具系統(tǒng)性。兩位學(xué)者從價值、功能、過程和結(jié)果等維度探討公共性的含義，指出作為價值維度的實現(xiàn)公共利益，作為功能維度的滿足公共需求，作為過程維度的依托公共權(quán)力、制定公共政策、配置社會資源，以及作為結(jié)果維度的共享社會福利構(gòu)成了公共服務(wù)的公共性，進一步明晰了其內(nèi)涵〔24〕。

（二）作為差異屬性的交易屬性：資產(chǎn)專用性與合同監(jiān)管難度

交易成本理論是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的重要研究，但在公共管理學(xué)界也有較為廣泛的應(yīng)用。該理論關(guān)注交易費用對組織行為的影響，認為組織行為及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)取決于交易成本的大小〔25〕。這為分析作為公共組織的政府及其決策行為提供了支撐。從該理論視角出發(fā)，威廉姆森提出資產(chǎn)專用性（asset specificity）與合同監(jiān)管難度（contract management difficulty）兩個公共服務(wù)屬性〔26〕。其中，資產(chǎn)專用性指用于某項特定服務(wù)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)而用于生產(chǎn)其他服務(wù)的難易程度。如一個特定的場地由于難以移動或移動的成本很高而具有較高的資產(chǎn)專用性。合同監(jiān)管難度指外包合同能夠被有效監(jiān)督的難易程度，具體包括兩個方面，一是該項服務(wù)的績效是否可以有效衡量；二是外包供應(yīng)商的行為是否可以有效監(jiān)管。如心理健康服務(wù)由于缺乏有效的監(jiān)測服務(wù)效果及供應(yīng)商行為的方法，因而具有較高的合同監(jiān)管難度，而垃圾回收服務(wù)的合同監(jiān)管難度則相對較低。需要指出的是，國外學(xué)者在闡述前述兩個屬性時，使用的是特性（specific characteristics）〔27〕。這說明，學(xué)界對資產(chǎn)專用性與合同監(jiān)管難度屬性的界定屬于前文所述的第二類視角，即將其僅視為部分公共服務(wù)的特點，而不為所有公共服務(wù)所共有。

繼威廉姆森之后，學(xué)界不乏從交易成本視角分析公共服務(wù)屬性的研究。學(xué)者們多基于李斯特量表，邀請相關(guān)政府部門人員同時就幾十種公共服務(wù)的資產(chǎn)專用性與合同監(jiān)管難度進行打分，這使得通過量化方式比較不同公共服務(wù)間的差異成為可能〔28〕。然而，由于不同政府人員對資產(chǎn)專用性與合同監(jiān)管難度本身概念理解不同，其打分結(jié)果可能很不相同。如在Hefetz和Warner的研究中，對于監(jiān)獄服務(wù)，市區(qū)的政府人員較之于城鎮(zhèn)的政府人員，認為其資產(chǎn)專用性與合同監(jiān)管難度更高〔29〕。這意味著交易成本理論在指導(dǎo)政府實踐方面可能存在障礙。

（三）作為差異屬性的消費屬性：非排他性與非競爭性

1954年，薩繆爾森發(fā)表《公共支出的純理論》，從消費的非競爭性角度對公共物品與私人物品做出區(qū)分。他指出，“集體消費物品（collective consumption goods）為所有人共同享有，任何個體對其的消費不會導(dǎo)致其他個體對其消費的減少”〔30〕。換言之，該物品的邊際生產(chǎn)成本為零，所有人均可同時享受該物品，表現(xiàn)為受益的不可分割性（indivisibility of benefits）〔31〕。其在1955年對公共消費物品（public consumption good）的概念界定也再次提到了非競爭性的內(nèi)涵〔32〕。在此基礎(chǔ)上，馬斯格雷夫引入是否排他的分析維度，以進一步區(qū)分公共物品與私人物品，由此明確了公共物品的兩大界定標準〔33〕。此后，薩繆爾森與諾森豪斯合撰修訂《經(jīng)濟學(xué)》，并對公共物品的概念進行了修正。他指出，公共物品（public goods）是“將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與共享”〔34〕。這一概念界定清晰地闡述了非競爭性與非排他性的內(nèi)涵。

應(yīng)當(dāng)說，兩大屬性的提出對廓清公共物品與私人物品的邊界做出了有益嘗試，在學(xué)界得到普遍關(guān)注和應(yīng)用。但同時該理論也受到一些質(zhì)疑，持批判態(tài)度的學(xué)者認為兩大屬性主要闡述了公共物品的技術(shù)特征，而缺少對其本身價值內(nèi)涵的關(guān)注。如科斯在研讀了薩繆爾森等學(xué)者關(guān)于燈塔的問題后，指出其論點中的悖論：一方面，由于私人無法為燈塔收費，因此應(yīng)該由政府供給；另一方面即使私人可以收費，也不能由私人供給〔35〕。這似乎指出了政府經(jīng)營燈塔的正當(dāng)性。然而科斯援引早期歷史中英國燈塔由私人經(jīng)營的例子，旨在進一步說明收費困難是導(dǎo)致燈塔采取政府供給的關(guān)鍵所在〔36〕。這使得決定一項物品是否為公共物品是出于技術(shù)而非政治的考慮〔37〕。

回到公共物品理論提出的時代背景，20世紀中期西方盛行凱恩斯國家干預(yù)主義，主張政府通過積極干預(yù)，確保經(jīng)濟穩(wěn)定增長。應(yīng)當(dāng)說，薩繆爾森的研究為這一主張?zhí)峁┝擞辛χ?，同時也有擴大政府責(zé)任邊界的取向。盡管此后喬治·恩德勒從法律、倫理等角度豐富了非排他性、非競爭性的內(nèi)涵，指出非排他性也包含基于公平考量而不應(yīng)該排除他人享有的含義〔38〕，但總體而言，該理論依然具有一定的局限性，有混淆公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征與其外在表現(xiàn)形式的嫌疑?！?9〕作為公共服務(wù)研究領(lǐng)域廣為借鑒的經(jīng)典理論，公共物品理論嘗試從非排他性與非競爭性角度來定義公共性，以與私人物品相區(qū)分。但事實上大量公共服務(wù)（物品）介于純公共物品與私人物品中間，部分具有非排他性與非競爭性特征，這種俱樂部產(chǎn)品的存在表明非排他性與非競爭性并非所有公共服務(wù)（物品）共有的本質(zhì)屬性。

綜上，本節(jié)分別對三類經(jīng)典的公共服務(wù)屬性進行了闡述。其中公共性是公共服務(wù)的共有、本質(zhì)屬性，交易成本理論下的資產(chǎn)專用性與合同監(jiān)管難度、公共物品理論下的非競爭性與非排他性是公共服務(wù)的差異屬性。它們關(guān)注到公共服務(wù)在“交易”或“消費”等環(huán)節(jié)的不同特點，但對公共服務(wù)在“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)的屬性特點關(guān)注不足。

四、“生產(chǎn)屬性”：關(guān)注公共服務(wù)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的特點

考慮到風(fēng)險社會的來臨對公共服務(wù)供給帶來的挑戰(zhàn)，本研究認為有必要關(guān)注公共服務(wù)所處外在環(huán)境的狀態(tài)。當(dāng)前，全球已進入高風(fēng)險社會和“后疫情時代”。〔40〕人類社會不僅面臨各類自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險〔41〕，還面臨制度性風(fēng)險〔42〕。而新冠疫情的爆發(fā)也讓我們看到了風(fēng)險一旦轉(zhuǎn)化為危機后，對公共秩序和公眾生命健康安全可能帶來的巨大影響。據(jù)此，本研究提出從常態(tài)與非常態(tài)兩個維度區(qū)分公共服務(wù)所處的不同環(huán)境。其中常態(tài)下的公共服務(wù)主要指外部環(huán)境相對穩(wěn)定、處于風(fēng)險較低狀態(tài)下的公共服務(wù)；非常態(tài)下的公共服務(wù)主要指外部環(huán)境短期內(nèi)出現(xiàn)較大變動、處于風(fēng)險較高狀態(tài)下的公共服務(wù)。

受奧斯特羅姆夫婦、國內(nèi)學(xué)者等相關(guān)研究的啟發(fā)，并基于對突發(fā)公共危機事件應(yīng)對、國家重大且緊迫性公共服務(wù)等兩類服務(wù)特點的分析，本文提出從協(xié)作性與規(guī)模經(jīng)濟性來界定常態(tài)下公共服務(wù)的“生產(chǎn)屬性”，從應(yīng)急性來界定非常態(tài)下公共服務(wù)的“生產(chǎn)屬性”。

（一）常態(tài)下的公共服務(wù)“生產(chǎn)屬性”：協(xié)作性與規(guī)模經(jīng)濟性

本部分對常態(tài)下公共服務(wù)“生產(chǎn)屬性”的界定，受奧斯特羅姆夫婦、孫曉冬和宋磊等國內(nèi)外學(xué)者研究的啟發(fā)，并基于筆者對公共服務(wù)供給相關(guān)實踐的觀察進一步完善。

1.協(xié)作性的提出與界定

奧斯特羅姆夫婦等人在《美國地方政府》〔43〕一書中有關(guān)警察服務(wù)、固體垃圾收集、消防、教育等公共服務(wù)的實證研究表明，不同類型的公共服務(wù)供給對服務(wù)對象的參與程度要求不同。其中，警察服務(wù)、教育、消防等對服務(wù)對象的參與程度要求較高，如警察服務(wù)需要公眾的積極配合才能保障好的社會秩序，教育需要學(xué)生的積極配合才能實現(xiàn)好的教育效果，消防需要居民的積極配合以盡可能減少火災(zāi)隱患?！?4〕相對而言，固體垃圾收集效率的實現(xiàn)對公眾的參與程度要求不高。孫曉冬、宋磊據(jù)此提出，用對公共服務(wù)提供者和消費者之間合作的需求來定義“協(xié)作性”，并將其作為公共服務(wù)屬性之一?！?5〕當(dāng)某項公共服務(wù)的供給效率明顯受服務(wù)對象及相關(guān)機構(gòu)參與程度的影響時，則認為該項服務(wù)的協(xié)作性較顯著；反之，則協(xié)作性不顯著。

根據(jù)前文對“生產(chǎn)”與“提供”的內(nèi)涵辨析，本研究語境下有關(guān)“生產(chǎn)”的討論主要涉及參與主體間的互動和主體內(nèi)部的資源整合兩個過程?？梢钥吹?，上述兩位國內(nèi)學(xué)者關(guān)于“協(xié)作性”的界定，關(guān)注到公共服務(wù)供給對提供者與消費者之間互動的要求，屬于典型的“生產(chǎn)”視角的公共服務(wù)屬性?？紤]到參與主體的類型多元，該屬性對主體間互動的要求不僅來自公共服務(wù)的提供者與消費者之間，也可能來自不同生產(chǎn)者之間、生產(chǎn)者與消費者之間，或提供者與生產(chǎn)者之間，由此表現(xiàn)為公共服務(wù)涉及利益相關(guān)者的數(shù)量較多。同時，協(xié)作性還表現(xiàn)出“跨界”特征，以在環(huán)境污染、氣候變化等問題上表現(xiàn)最為明顯。〔46〕有學(xué)者基于對公共危機跨界特征的研究，提出跨政治邊界、功能邊界和時間邊界三種具體形式?！?7〕根據(jù)筆者對新冠疫情防控和城市生活垃圾分類等相關(guān)公共服務(wù)供給實踐的觀察，本研究認為這種“跨界”主要體現(xiàn)為縱向上跨政府層級，橫向上跨行政區(qū)域以及政府與市場社會邊界。此外，由于資源稀缺，且政府僅掌握有限資源，為解決相關(guān)“跨域”問題，需要依靠多主體協(xié)作。綜上，本研究對“協(xié)作性”做出如下界定，指公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域、利益相關(guān)的數(shù)量較多，對各類資源的需求程度較高。更進一步地，對該屬性的分析具體可從問題的跨界性和資源有限性兩個方面展開。

2.規(guī)模經(jīng)濟性的提出與界定

奧斯特羅姆夫婦等人的研究還顯示，規(guī)模經(jīng)濟問題在公共服務(wù)的供給中較為常見。其中，固體垃圾收集服務(wù)是較為典型的具有規(guī)模經(jīng)濟性的服務(wù)。哥倫比亞大學(xué)一項研究顯示，當(dāng)服務(wù)的人口規(guī)模從2500人增加到2.5萬人，則每年固體垃圾收集的平均家庭成本由30美元下降到24.01美元?！?8〕但在教育、警察服務(wù)供給中則表現(xiàn)出較弱的規(guī)模經(jīng)濟性。如有學(xué)者的研究表明，學(xué)生成績并未隨著學(xué)校規(guī)模的擴大而提高，反而下降?！?9〕對于警察服務(wù)，直接服務(wù)較之于間接服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟性弱。①〔50〕如作為輔助性服務(wù)的犯罪實驗分析對設(shè)備和技術(shù)人員的要求較高，通常需要較大的人口基數(shù)以保證足夠多的案例得以分析；而對于作為直接服務(wù)的巡邏，則多由不到10人的警察部門提供，表現(xiàn)出較弱的規(guī)模經(jīng)濟性?！?1〕基于此，孫曉冬、宋磊提煉出公共服務(wù)屬性的另一個維度——“規(guī)模經(jīng)濟性”，用以區(qū)分不同類型的公共服務(wù)在生產(chǎn)中的規(guī)模效應(yīng)。〔52〕當(dāng)生產(chǎn)某項公共服務(wù)的成本隨其產(chǎn)量增加而下降，則該項服務(wù)具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟性。

根據(jù)前文對“生產(chǎn)”內(nèi)涵的分析，既有學(xué)者關(guān)于“規(guī)模經(jīng)濟性”的界定主要涉及了公共服務(wù)在第二次分工下的“生產(chǎn)”，也即生產(chǎn)者內(nèi)部的具體生產(chǎn)過程。因此該屬性同樣具有典型的“生產(chǎn)”視角。前述界定指出了公共服務(wù)的初始投入規(guī)模和產(chǎn)量規(guī)模是規(guī)模經(jīng)濟性的主要影響因素。其中，投入規(guī)模不僅涉及一般產(chǎn)品生產(chǎn)所需的資金、技術(shù)，還涉及將負外部效應(yīng)內(nèi)部化的相關(guān)制度投入。②〔53〕后者凸顯了公共服務(wù)生產(chǎn)與工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)品生產(chǎn)的不同。而產(chǎn)量規(guī)模在公共服務(wù)供給中可對應(yīng)于服務(wù)人群的規(guī)?；蛉巳核诮M織的規(guī)模。③〔54〕〔55〕綜上，本研究對“規(guī)模經(jīng)濟性”做出如下界定，指公共服務(wù)對初始投入需求較高，服務(wù)的人群規(guī)模較大，初始投入分攤到個體上的平均成本較低。因此，對該屬性的具體分析可從初始投入和服務(wù)規(guī)模兩個角度展開。

（二）非常態(tài)下的公共服務(wù)“生產(chǎn)屬性”：應(yīng)急性

把握非常態(tài)下的公共服務(wù)的特征，可以從兩類典型的非常態(tài)下的公共服務(wù)入手。一類為突發(fā)公共事件應(yīng)對，一類為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢提出的公共服務(wù)供給新任務(wù)。

1.突發(fā)公共事件應(yīng)對中的應(yīng)急性

在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中，突發(fā)事件指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。④該定義明確界定了突發(fā)事件的內(nèi)涵。其中，“突然發(fā)生”“嚴重”“應(yīng)急處置”表明突發(fā)事件具有突發(fā)性、高度不確定性、較為棘手等特點，“社會危害”表明其具有較強的負外部性。因此，突發(fā)事件應(yīng)對不僅具有典型的公共性，還表現(xiàn)出應(yīng)急性、急迫性。具體而言，這種應(yīng)急性主要體現(xiàn)在保護人民生命財產(chǎn)安全、公共安全、社會秩序等所面臨的挑戰(zhàn)。事實上，前述方面也正是突發(fā)公共事件所威脅、沖擊的領(lǐng)域。可以說，突發(fā)事件應(yīng)對的“應(yīng)急性”與突發(fā)事件本身的突發(fā)性、棘手性等特點密切關(guān)聯(lián)。如在地震、洪澇等自然災(zāi)害中，受災(zāi)群眾的生命健康安全受到嚴重威脅。抗震救災(zāi)、抗洪搶險的應(yīng)急性要求救援工作必須爭分奪秒，盡可能減少人員傷亡?！?6〕換言之，突發(fā)事件對公共服務(wù)供給時效性提出較高要求，而這顯然不同于常規(guī)狀態(tài)下的公共服務(wù)供給。對于后者而言，受教育、養(yǎng)老服務(wù)等供給并非如此緊迫，不需要在短時間內(nèi)立刻提供。

①直接服務(wù)主要指面向公眾提供的公共服務(wù)，間接服務(wù)指為直接服務(wù)提供輔助和保障，并不直接面向公眾提供的公共服務(wù)。

②如環(huán)境污染問題具有典型的負外部性，為了使該問題內(nèi)部化需要先進制度保障。

③在許多學(xué)者的研究中，這種組織主要指市一級政府。

④參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007年11月1日施行）。

2.重大、緊迫任務(wù)中的應(yīng)急性

在突發(fā)公共事件應(yīng)對之外，還有一類公共服務(wù)的供給具有時間緊迫性特點，即那些為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，由國家或地方層面提出的重大、緊迫且與公眾利益密切相關(guān)的公共服務(wù)供給任務(wù)，比如脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)境治理等?！?7〕通常，這類任務(wù)原有的供給機制失效，而新的形勢（公眾利益訴求、經(jīng)濟發(fā)展需要等）又要求國家或地方層面在較短時間內(nèi)做出有力回應(yīng)。以水污染治理為例，日益突出的水環(huán)境問題不僅損害群眾健康，也不利于經(jīng)濟的綠色、健康和可持續(xù)發(fā)展，為此中央或地方出臺一系列文件，并規(guī)定不同時間節(jié)點的工作目標。2015年，國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》明確了到2020、2030年之前的水污染治理指標要求。〔58〕同年9月，住建部頒布《城市黑臭水體整治工作指南》，對地方落實提出更具體的目標，在前述兩個時間節(jié)點之前又增加了2017年的時間節(jié)點任務(wù)〔59〕，緊迫性進一步增強。這要求各地政府在制度與行動上快速做出響應(yīng)。有諸多研究關(guān)注到了地方政府的運動式應(yīng)對行為?！?0〕〔61〕

對前述兩類非常態(tài)公共服務(wù)屬性特征的分析，如果對應(yīng)到“生產(chǎn)”的過程可以發(fā)現(xiàn)，這種“緊迫性”不僅體現(xiàn)在初次分工下各參與主體間的互動中，也體現(xiàn)在二次分工下生產(chǎn)者內(nèi)部的資源整合過程中，相當(dāng)于限定了“生產(chǎn)”過程的供給時效。因此，這一屬性也具有“生產(chǎn)”的視角。在此，本研究嘗試對作為公共服務(wù)生產(chǎn)屬性的“應(yīng)急性”做出界定，它是指在與公眾利益密切相關(guān)的領(lǐng)域，常規(guī)供給機制失效，需要在短時間內(nèi)快速提供替代機制的公共服務(wù)所具有的屬性。顯然，對威脅公眾生命財產(chǎn)安全或破壞社會秩序的突發(fā)公共事件的應(yīng)對具有顯著的應(yīng)急性。同時，那些國家或地方層面基于新的經(jīng)濟社會形勢，部署的緊迫且與公眾利益密切相關(guān)的任務(wù)，也具有顯著的應(yīng)急性。對該屬性的分析可以從社會危害性和供給緊迫性兩個方面來展開。

（三）“生產(chǎn)”視角下公共服務(wù)的理想類型劃分

前文基于已有學(xué)者研究和對相關(guān)經(jīng)驗現(xiàn)象的觀察，從常態(tài)與非常態(tài)界定了公共服務(wù)的三個“生產(chǎn)屬性”，包括常態(tài)下公共服務(wù)的協(xié)作性、規(guī)模經(jīng)濟性，以及非常態(tài)下公共服務(wù)的應(yīng)急性。其中，協(xié)作性關(guān)注到在初次分工生產(chǎn)下各參與主體間的互動，規(guī)模經(jīng)濟性關(guān)注到在二次分工生產(chǎn)下生產(chǎn)主體內(nèi)部的資源整合，應(yīng)急性關(guān)注到兩次分工生產(chǎn)的時間性要求。各屬性的內(nèi)涵分析詳見表1。

①奧斯特羅姆根據(jù)公共服務(wù)是否具有消費上的競爭性和排他性，將公共服務(wù)劃分為四種理想類型，分別是競爭性、排他性公共服務(wù)（私人物品和服務(wù)），非競爭性、非排他性公共服務(wù)（公共物品和服務(wù)），競爭性、非排他性公共服務(wù)（共享物品和服務(wù)），非競爭性、排他性公共服務(wù)（俱樂部物品和服務(wù)）。

借鑒奧斯特羅姆劃分公共服務(wù)四種理想類型的方式①〔62〕，本文根據(jù)公共服務(wù)是否具有某一生產(chǎn)屬性，將公共服務(wù)分為八種類型，如表2所示。其中，“協(xié)作性—規(guī)模經(jīng)濟性—應(yīng)急性”公共服務(wù)典型代表如全國或地方層面的傳染病控制；“協(xié)作性—非規(guī)模經(jīng)濟性—應(yīng)急性”公共服務(wù)典型代表如地震發(fā)生后的緊急救援等；“非協(xié)作性—規(guī)模經(jīng)濟性—應(yīng)急性”公共服務(wù)典型代表如各類突發(fā)危機事件應(yīng)對中的危機預(yù)警等；“非協(xié)作性—非規(guī)模經(jīng)濟性—應(yīng)急性”公共服務(wù)典型代表如緊急出警服務(wù)等；“協(xié)作性—規(guī)模經(jīng)濟性—非應(yīng)急性”公共服務(wù)典型代表如全國或地方營商環(huán)境建設(shè)；“協(xié)作性—非規(guī)模經(jīng)濟性—非應(yīng)急性”公共服務(wù)典型代表如社區(qū)垃圾分類投放；“非協(xié)作性—規(guī)模經(jīng)濟性—非應(yīng)急性”公共服務(wù)典型代表如某一公共服務(wù)政策的發(fā)布；“非協(xié)作性—非規(guī)模經(jīng)濟性—非應(yīng)急性”公共服務(wù)典型代表如政府依托科層體系提供的常規(guī)性公共服務(wù)等。

五、結(jié)論與討論

如何有效供給公共服務(wù)一直是理論與實務(wù)界較為關(guān)注的問題。在中國式現(xiàn)代化推進的當(dāng)前階段，這一問題具有更為確切的目標指向——“扎實推進共同富裕”。有學(xué)者認為，根據(jù)公共服務(wù)的不同類型采取相應(yīng)的供給模式可以實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，而這構(gòu)成了公共管理的新范式?！?3〕可以說，本文正是在這一意義上開展對公共服務(wù)的屬性研究，并認為公共服務(wù)的屬性是劃定公共服務(wù)類型的重要依據(jù)，是進一步探討公共服務(wù)分類供給的基本前提。本文研究發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)的屬性本身具有豐富的意涵。其中，公共性是公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，用以區(qū)分公共服務(wù)與私人服務(wù)，“消費屬性”“交易屬性”以及“生產(chǎn)屬性”是公共服務(wù)的差異屬性，分別關(guān)注到公共服務(wù)在消費、生產(chǎn)等不同環(huán)節(jié)的特點差異。辨析不同維度的公共服務(wù)屬性，有助于在把握公共服務(wù)特征的基礎(chǔ)上推進對公共服務(wù)供給機制的研究。本文認為，相較于其他屬性，“生產(chǎn)屬性”更適合作為分析公共服務(wù)供給機制選擇的邏輯起點。從理論上講，基于“生產(chǎn)與提供可分”，在明確政府的提供責(zé)任后，根據(jù)公共服務(wù)在“生產(chǎn)”過程中呈現(xiàn)的特點選擇相適應(yīng)的“生產(chǎn)”方式，可能實現(xiàn)對公共服務(wù)的有效供給。未來的研究可以此為基礎(chǔ)，探討不同類型的公共服務(wù)所采取的理想供給機制類型。

本文在奧斯特羅姆夫婦、國內(nèi)學(xué)者等人研究基礎(chǔ)上，結(jié)合對公共服務(wù)供給外在環(huán)境的分析，提出并界定了公共服務(wù)三個重要的“生產(chǎn)屬性”，分別是關(guān)注在初次分工下各參與主體間互動的“協(xié)作性”，關(guān)注在二次分工下生產(chǎn)主體內(nèi)部資源整合的“規(guī)模經(jīng)濟性”，以及關(guān)注兩次分工生產(chǎn)時間性要求的“應(yīng)急性”。其中，“應(yīng)急性”的提出與引入，將對非常態(tài)下公共服務(wù)供給的研究與常態(tài)下一般公共服務(wù)的供給研究置于統(tǒng)一的框架內(nèi)，可能有助于在更廣泛的意義上建立起對公共服務(wù)供給的整體性認識。在實踐方面，本文對“生產(chǎn)屬性”的界定，或可以為實踐工作者提供實現(xiàn)公共服務(wù)有效供給的可能路徑。即對于某一類公共服務(wù)的提供，應(yīng)當(dāng)首先判斷該類公共服務(wù)的生產(chǎn)屬性，并為其匹配相適應(yīng)的供給方式。即使受制于各種環(huán)境、資源約束，供給方式偏離理論預(yù)期，這一思路仍可能為改進和提升公共服務(wù)的供給效果指出方向。

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〔63〕張昕.走向公共管理新范式：轉(zhuǎn)型中國的策略選擇〔J〕.政治學(xué)研究，2016，（6）.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】