新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與城市基層糾紛治理共同體構(gòu)建

〔摘要〕基于新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)治理共同體建設(shè)的耦合性，以上海市D區(qū)為案例研究對象，探索新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在城市基層糾紛治理共同體構(gòu)建中的作用路徑與內(nèi)在邏輯。在踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”過程中，D區(qū)通過以黨建引領(lǐng)、三所聯(lián)動(dòng)厘清權(quán)責(zé)邊界；以群眾路線、人民本位構(gòu)建共治網(wǎng)絡(luò)；以法治為基、多元融合強(qiáng)化行動(dòng)能力；以技術(shù)賦能、情景適配提升治理效能的行動(dòng)策略，回應(yīng)了城市基層糾紛治理共同體構(gòu)建的多重面向，初步形成了以平臺(tái)化、法治化為特點(diǎn)的治理共同體。其中，黨建引領(lǐng)的組織統(tǒng)合機(jī)制為利益共同體構(gòu)建提供了制度保障；人民本位的價(jià)值激活機(jī)制為價(jià)值共同體生成夯實(shí)了內(nèi)在基礎(chǔ)；調(diào)解優(yōu)先的功能整合機(jī)制為行動(dòng)共同體建設(shè)提供了支撐條件；目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的效能提升機(jī)制為實(shí)踐共同體運(yùn)作錨定了目標(biāo)方向。為此，應(yīng)以組織、價(jià)值、功能、目標(biāo)等維度的耦合調(diào)適，有效回應(yīng)不同情境下的糾紛治理需求，生成更具適應(yīng)性的治理共同體。

〔關(guān)鍵詞〕

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”；糾紛治理共同體；城市基層

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）04-0106-10

一、 問題的提出

基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安。推動(dòng)基層矛盾糾紛的有效化解，對實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”〔1〕?？梢?，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已然成為國家防范處置社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的重要方略，不少地方在實(shí)踐中將新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”置于基層社會(huì)治理的中心位置，積極探索契合本地實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)做法。有鑒于此，本文從新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)治理共同體屬性的耦合關(guān)系入手，通過對上海市D區(qū)的經(jīng)驗(yàn)研究，探索新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推動(dòng)城市基層糾紛治理共同體構(gòu)建的機(jī)制路徑，以期為打造城市基層糾紛治理共同體和闡釋新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的城市實(shí)踐樣態(tài)提供參考借鑒。

當(dāng)前關(guān)于新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與城市基層糾紛治理共同體的研究，主要有三種進(jìn)路。一是對新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”概念的重新審視。作為我國基層社會(huì)治理的成功典范，實(shí)踐和話語的雙重演化極大地豐富了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的概念內(nèi)涵，從源初的社會(huì)治安方法到新時(shí)代中國基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的表征符號〔2〕，對傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代要素的兼蓄包容，彌合了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”理論構(gòu)建中可能出現(xiàn)的邏輯縫隙，形成了新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”〔3〕。從治理意義上來看，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”被界定為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由楓橋等地人民創(chuàng)造和發(fā)展起來的一整套行之有效且具有典型意義的基層社會(huì)治理方法，內(nèi)含黨建統(tǒng)領(lǐng)、人民主體、三治結(jié)合、共建共治共享、平安和諧等核心要素〔4〕，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)維護(hù)統(tǒng)治秩序、社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序的有機(jī)統(tǒng)一〔5〕。二是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與城市基層糾紛化解的相關(guān)研究。理論層面，針對城市糾紛顯現(xiàn)出的被動(dòng)治理、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避特征，不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在全方位改革資源、服務(wù)、管理的基礎(chǔ)上，以社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)對矛盾糾紛的根源性解決〔6〕〔7〕，而新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與矛盾糾紛源頭治理的深層關(guān)聯(lián)〔8〕，為其有效回應(yīng)城市治理需求提供了可能。但這一過程中，需關(guān)注楓橋經(jīng)驗(yàn)的數(shù)字面向，發(fā)揮好數(shù)字技術(shù)的支撐作用〔9〕。實(shí)踐層面，有學(xué)者以諸暨市為例，分析了新鄉(xiāng)賢參與社會(huì)治理的實(shí)踐過程，認(rèn)為基層政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)精英吸納，增強(qiáng)社會(huì)矛盾化解多元主體力量〔10〕。也有學(xué)者以紹興市為例，闡釋了該地運(yùn)用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推進(jìn)城市社會(huì)治理的理論與實(shí)踐〔11〕。三是糾紛治理共同體構(gòu)建的相關(guān)研究。面對基層糾紛中的碎片化、剛性化趨向，越來越多的學(xué)者嘗試整合中西方研究范式，為當(dāng)代中國治理實(shí)踐提供契合本土化取向的話語解讀。有學(xué)者從共同體視角出發(fā)，從價(jià)值意蘊(yùn)與制度體系維度闡釋了鄉(xiāng)村糾紛治理共同體的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)，指出促使鄉(xiāng)村社會(huì)治理有序運(yùn)轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村糾紛治理共同體的關(guān)鍵性目標(biāo)。〔12〕也有學(xué)者在闡釋“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與“共同體”概念相通之處后，指出應(yīng)以組織協(xié)同、價(jià)值引導(dǎo)、制度安排、利益協(xié)調(diào)、技術(shù)賦能為能動(dòng)工具，通過共同利益凝聚、共同意識塑造來構(gòu)建具有中國特色的合作共同體?！?3〕〔14〕〔15〕

總體來看，學(xué)界在新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與城市基層糾紛治理方面已經(jīng)形成了一些富有啟發(fā)性的研究成果。但具體到糾紛治理共同體構(gòu)建方面，相關(guān)研究多限于理論詮釋，結(jié)合案例展開的研究并不多。對于新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在城市基層糾紛治理中的作用機(jī)理、實(shí)踐路徑方面，仍有待深入。事實(shí)上，作為中國基層社會(huì)治理領(lǐng)域的重要內(nèi)生經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不僅吸收了“楓橋、諸暨、紹興之外的人民結(jié)合本地實(shí)踐，在學(xué)習(xí)和運(yùn)用‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’過程中探索、創(chuàng)新和發(fā)展起來的新經(jīng)驗(yàn)”〔16〕，也積極吸納了治理共同體、自治等現(xiàn)代要素。就矛盾糾紛化解方面，不少研究者指出應(yīng)在“治道”視域下審視基層治理模式調(diào)整，除卻關(guān)注政策供給和制度改革外，還應(yīng)將關(guān)注重心轉(zhuǎn)移到真實(shí)折射多元主體關(guān)系的機(jī)制設(shè)計(jì)和修復(fù)合作上，即回到“共同體”和“團(tuán)結(jié)”兩種合作模式〔17〕〔18〕。由此可見，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)治理共同體建設(shè)之間存在深度耦合關(guān)系。一方面，堅(jiān)持和發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，已然成為中國式現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的兩個(gè)重要面向，二者在實(shí)踐場域中的交匯碰撞，共同形塑了基層社會(huì)治理的圖景。另一方面，快速現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和社會(huì)碎片化發(fā)展之間的矛盾張力進(jìn)一步凸顯了維護(hù)社會(huì)良序的重要性，從這一目標(biāo)定位來講，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)治理共同體建設(shè)之間存在共同旨?xì)w，即應(yīng)通過組織、價(jià)值、功能、目標(biāo)等維度的整合調(diào)適，把復(fù)雜的社會(huì)需求及個(gè)別化的社會(huì)行為妥帖地整合到國家總體秩序安排之中〔19〕，以達(dá)成統(tǒng)籌發(fā)展和安全、促進(jìn)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。

具體地看，組織層面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是開辟“中國之治”新境界應(yīng)恪守的根本原則，也是中國式現(xiàn)代化走得通、行得穩(wěn)的根本政治保證。因此，踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和推進(jìn)社會(huì)治理共同體建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢來理順組織關(guān)系、厘清權(quán)責(zé)邊界。價(jià)值層面，作為貫穿基層社會(huì)治理的根本價(jià)值遵循，堅(jiān)持以人民為中心不僅是建設(shè)社會(huì)治理共同體的重要保障，也是支撐新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”由地方經(jīng)驗(yàn)升格為國家治理方略的底層邏輯。功能層面，棘手性問題的化解需要治理系統(tǒng)不斷拓展自身邊界，以結(jié)構(gòu)耦合和功能匹配來促成合作治理，這構(gòu)成了新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)治理共同體聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的邏輯基礎(chǔ)。目標(biāo)層面，矛盾風(fēng)險(xiǎn)的多維場域形態(tài)，需要兩者的相互支撐來提升治理效能，其中共建共治共享是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心要素，和諧平安是社會(huì)治理共同體得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。

為此，本文嘗試以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)治理共同體建設(shè)的耦合性為邏輯起點(diǎn)，以上海市D區(qū)的“三所聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐為例，從價(jià)值、組織、功能、目標(biāo)等維度對新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推動(dòng)糾紛治理共同體的實(shí)踐樣態(tài)及其內(nèi)在邏輯展開考察，力求通過對案例的深度解析，為構(gòu)建更具適應(yīng)性的糾紛治理共同體提供有益借鑒。案例選擇緣由如下：首先，作為上海人口密度最大、老齡化程度最高的城區(qū)之一，D區(qū)正在經(jīng)歷大規(guī)模舊改和城市更新轉(zhuǎn)型，轄區(qū)內(nèi)矛盾呈現(xiàn)出“量大、面廣、類型復(fù)雜”的特點(diǎn)，具有較好的個(gè)案典型性。其次，針對大都市基層糾紛治理的特點(diǎn)，D區(qū)在踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”過程中開展了積極的實(shí)踐探索并形成了一系列有實(shí)效的創(chuàng)新性做法。最后，自推行“三所聯(lián)動(dòng)”做法以來，D區(qū)糾紛類警情、民轉(zhuǎn)刑案件、行政復(fù)議、信訪投訴均呈現(xiàn)明顯下降趨勢，入選了2023年全國“楓橋式工作法”單位，得到轄區(qū)人民群眾的高度認(rèn)可。筆者于2023年10月至2023年11月間三次深入D區(qū)及其下轄街道，通過圓桌座談、參與式觀察和訪談獲取了大量第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料。

二、城市基層糾紛治理共同體構(gòu)建的多重面向

從城市基層糾紛治理實(shí)踐來看，圍繞著矛盾糾紛源頭化解這一目標(biāo)，治理共同體需綜合考量不同主體的利益取向，在統(tǒng)一的價(jià)值導(dǎo)向下，通過整合資源、消解沖突來形成共治共管的協(xié)同治理格局。這意味著，城市基層糾紛治理共同體構(gòu)建是一個(gè)多維度、多面向的復(fù)雜系統(tǒng)工程。

（一）共治共管為核心的利益共同體

有學(xué)者認(rèn)為，條塊協(xié)同障礙已然成為基層社會(huì)治理中諸多問題的癥結(jié)。〔20〕為此，有必要調(diào)適不同組分、不同部門間的動(dòng)態(tài)張力關(guān)系，通過尋求不同主體的利益公約數(shù)來生成責(zé)任共擔(dān)、問題共管的治理共同體。

理順條塊關(guān)系。行動(dòng)主體整合是任務(wù)落實(shí)的關(guān)鍵，然而對于有責(zé)無權(quán)或權(quán)責(zé)不明的問題，有的部門往往選擇“睜一只眼閉一只眼”。在這種應(yīng)對式治理取向下，難以量化的預(yù)防性、服務(wù)性工作極易被忽視。此外，隨著潛在問題的顯性化，將部分邊界不清糾紛轉(zhuǎn)包的負(fù)面效應(yīng)愈發(fā)顯現(xiàn)。從發(fā)包方來講，公安、綜治等發(fā)包部門需要為分流回流過程中被激化的風(fēng)險(xiǎn)事件被動(dòng)兜底；從承包方來看，陷于多重任務(wù)和多重約束的屬地政府往往難以完成化解任務(wù)，陷入履職困境。

促成聯(lián)動(dòng)治理。除存在不想接、不愿接的新問題，接不住、管不好的老問題也是掣肘各主體高效聯(lián)動(dòng)的困點(diǎn)。受角色定位和崗位職責(zé)影響，不同行動(dòng)者在關(guān)注重心和處置方法上存在明顯差異。如社區(qū)層面，加裝電梯遇阻、噪音擾民等日常糾紛是社區(qū)干部的重點(diǎn)關(guān)注議題；對基層民警而言，會(huì)更聚焦于群眾反映強(qiáng)烈的治安問題如電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、非法集資等；司法所的工作人員則主要承擔(dān)指導(dǎo)調(diào)解、社區(qū)矯正等職能。單一主體無法從整體上對屬地綜治狀況實(shí)現(xiàn)有效管理，單一環(huán)節(jié)的工作成效也難以轉(zhuǎn)化成為平安治理的整體成效。

（二）共識凝聚為關(guān)鍵的價(jià)值共同體

共識是糾紛治理共同體得以生成并維系的關(guān)鍵要素。相似的價(jià)值認(rèn)同有助于激發(fā)治理主體的能動(dòng)性，在降低共同體成員間協(xié)作成本的同時(shí)，增強(qiáng)共同體的內(nèi)在凝聚力。

增進(jìn)價(jià)值認(rèn)同。在城市空間急劇變遷的背景下，人與人之間的關(guān)系聯(lián)結(jié)愈發(fā)松散化，老齡化程度的不斷加深，不僅讓家庭贍養(yǎng)、房產(chǎn)繼承等社區(qū)類糾紛日益普遍，情感要素的稀化也讓利益取向成為社會(huì)交往的新向度。從D區(qū)2020年至2022年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，全區(qū)糾紛警情年均2.4余萬起，占全區(qū)總警情四分之一。面對當(dāng)前社會(huì)因個(gè)體利益碰撞和社會(huì)價(jià)值流變誘發(fā)的矛盾沖突，應(yīng)以培育共治共享理念、健全共議共決機(jī)制來降低主體間的價(jià)值沖突與行動(dòng)分歧，進(jìn)而達(dá)到有效治理和減少矛盾糾紛的目的。

凝聚共識規(guī)范。從矛盾糾紛的形成機(jī)理來看，主客觀因素的縱橫交織是矛盾糾紛發(fā)生的關(guān)鍵動(dòng)因。以噪音擾民、堆物糾紛等常見鄰里糾紛為例，這些矛盾背后既有居民生活習(xí)慣差異、鄰里尊重意識薄弱等主觀因素，也有社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、法制建設(shè)滯后等客觀原因。換言之，在社區(qū)由地域性的社會(huì)生活共同體轉(zhuǎn)變?yōu)檎芾砭S度意義上的行政區(qū)劃后，調(diào)和不同主體間的觀念沖突，促成各方就治理目標(biāo)、行動(dòng)準(zhǔn)則達(dá)成一致，不僅能增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬感，也能進(jìn)一步明確各方權(quán)利與義務(wù)，確保治理工作有序運(yùn)行。

（三）資源整合為要義的行動(dòng)共同體

在既有結(jié)構(gòu)約束下，資源的整合聚集是突破集體行動(dòng)困境的重要抓手。明確相關(guān)主體的功能定位，有助于建立起以合作為中心的組織架構(gòu)，促成協(xié)同行動(dòng)。

整合糾紛化解力量。從城市既有糾紛化解力量來看，理論上基層矛盾糾紛可依靠人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解來予以有效化解（如表1所示），但這三者在實(shí)踐中存在時(shí)序錯(cuò)位和銜接不暢，導(dǎo)致某些復(fù)雜矛盾爭議往往在人民調(diào)解、行政調(diào)解程序中往復(fù)流轉(zhuǎn)后，仍進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，出現(xiàn)“案結(jié)事不了”、程序空轉(zhuǎn)等問題。此外，面對“一因多果”“多因一果”“多因多果”的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)，單一部門或組織很難獨(dú)自應(yīng)對危機(jī)中的協(xié)調(diào)挑戰(zhàn)。因此，在整合上述調(diào)解資源的基礎(chǔ)上，還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)綜治、城管、安監(jiān)等職能部門的積極性，以回應(yīng)不同的矛盾糾紛治理需求。

融通治理工具。城市快速轉(zhuǎn)型在改變矛盾糾紛形態(tài)的同時(shí)，也催生出各類新型的治理工具。但傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)下，矛盾糾紛治理的全量要素和全周期過程往往被割裂在不同部門，這無疑制約了治理工具的效用發(fā)揮。以遺產(chǎn)糾紛調(diào)解為例，對存在血緣、親緣關(guān)系的矛盾雙方，不單要考慮法律關(guān)系，也要結(jié)合親情、過往歷史，以及實(shí)際居住情況等因素來通盤考慮。從這一角度來看，除卻資源的高效整合外，治理工具的融合賦能也是促成聯(lián)動(dòng)治理的關(guān)鍵。既要發(fā)揮法律等權(quán)威性工具的剛性約束功能，也要發(fā)揮講理說法等柔性工具的教化作用，以正式制度和非正式制度的相互補(bǔ)充來化解矛盾糾紛。

（四）糾紛化解為旨?xì)w的實(shí)踐共同體

就矛盾糾紛主體來看，不僅個(gè)人是常見的矛盾主體，法人、行政組織也是矛盾糾紛的利益相關(guān)者。為此，有必要通過連續(xù)一致的政策目標(biāo)去改變個(gè)體與共同體之間的碎片化狀態(tài)，形成協(xié)同合力。

化解顯性矛盾問題。顯性的矛盾糾紛是警情的起點(diǎn)，也是社會(huì)矛盾激化的表現(xiàn)。從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對行為來看，大部分民眾會(huì)將自身利益需求實(shí)現(xiàn)訴諸調(diào)解、訴訟等制度化途徑，但受問題久拖不決的影響，有的個(gè)體或小群體會(huì)傾向于采取較為激進(jìn)的策略手段如“挾”“鬧”等展開利益博弈，有時(shí)候個(gè)體糾紛與群體情緒的交叉碰撞還會(huì)催生出群體性事件。因此，對工程鄰避、勞資糾紛等因明確現(xiàn)實(shí)目的對立而引發(fā)的沖突，要調(diào)和內(nèi)在的“人心之理”和外在的利益紛爭〔21〕，通過法治思維、法治方式來避免矛盾的激烈化、衍生化。

消除隱性風(fēng)險(xiǎn)要素。相較于顯性的矛盾問題，社會(huì)負(fù)面情緒影響、價(jià)值理念沖突、鄰里間微妙關(guān)系等以隱蔽形式存在的風(fēng)險(xiǎn)要素往往被忽視，這些看似微小的問題，如果不加以關(guān)注和解決，很容易誘發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。從2023年D區(qū)公安局受理立案的8起故意傷害案件來，有一半是因先前未報(bào)警但實(shí)際上存在的隱性矛盾所致。而對這些苗頭性、傾向性問題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及早消化，有助于避免矛盾的擴(kuò)大化和風(fēng)險(xiǎn)化。

三、城市基層糾紛治理共同體構(gòu)建的D區(qū)實(shí)踐

作為上海中心城區(qū)，區(qū)域內(nèi)人口、資源等各類要素的集聚在推動(dòng)D區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也讓轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛顯現(xiàn)出多元化、棘手化特征。為實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的根源性治理，D區(qū)在堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”過程中，通過組織、價(jià)值、功能、目標(biāo)等維度的全方位改革，初步形成了以平臺(tái)化、法治化為特點(diǎn)的糾紛治理共同體。

（一） 組織維：以黨建引領(lǐng)、三所聯(lián)動(dòng)厘清權(quán)責(zé)邊界

為破除既往矛盾糾紛治理中的各自為戰(zhàn)、被動(dòng)維穩(wěn)難題，D區(qū)以黨建引領(lǐng)、三所聯(lián)動(dòng)厘清了條塊部門的權(quán)責(zé)邊界，促成了矛盾糾紛的復(fù)合治理。

黨建引領(lǐng)，厘清權(quán)責(zé)邊界。頂層設(shè)計(jì)上，D區(qū)黨委從踐行黨的群眾路線這一高度提升“三所聯(lián)動(dòng)”的任務(wù)位階，除出臺(tái)《D區(qū)“三所聯(lián)動(dòng)”機(jī)制工作規(guī)范》等系列政策文件外，以“三所聯(lián)動(dòng)”相關(guān)工作納入年度平安建設(shè)考核體系，倒逼各部門不斷明確權(quán)責(zé)邊界、做好依法履職。具體執(zhí)行上，發(fā)揮黨政統(tǒng)合的制度優(yōu)勢，在區(qū)黨委統(tǒng)籌下將“三所聯(lián)動(dòng)”納入?yún)^(qū)政府實(shí)事工程，以區(qū)級實(shí)體化運(yùn)作專班和街道“一把手”建設(shè)專班，壓實(shí)平安建設(shè)各方責(zé)任。此外，對涉及群體多、處理難度大的復(fù)雜矛盾，在黨政領(lǐng)導(dǎo)包案等體制機(jī)制保障下，形成糾紛化解合力。

三所聯(lián)動(dòng)，打造一站式解紛平臺(tái)。針對部分糾紛在分流回流過程中容易被激化，形成“民轉(zhuǎn)刑、刑轉(zhuǎn)命”案件的問題，D區(qū)將分出去不托底的糾紛從街道或職能部門拿回來，由派出所、司法所、律所聯(lián)動(dòng)化解，即“三所聯(lián)動(dòng)”。其中，司法所作為矛盾化解行政力量，在訴前階段主動(dòng)排查、分類評估，指導(dǎo)調(diào)解方案；派出所作為治安維穩(wěn)力量，發(fā)揮執(zhí)法人員的威信，引導(dǎo)糾紛妥善解決；律所作為第三方力量，以法律服務(wù)供給將政府決策和民眾行動(dòng)引入法律軌道。與此同時(shí)，針對矛盾糾紛關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的特性，由派出所牽頭，整合信訪辦、平安辦等職能部門力量，以“三所聯(lián)動(dòng)”與物業(yè)治理、民生保障、城市更新等領(lǐng)域的集成管理，推動(dòng)法治力量向疏導(dǎo)端用力。

（二）價(jià)值維：以群眾路線、人民本位構(gòu)建共治網(wǎng)絡(luò)

為發(fā)揮基層自治力量在止紛息訴的積極作用，D區(qū)通過創(chuàng)新群眾路線、站穩(wěn)人民立場，推動(dòng)了個(gè)體與共同體的雙向互構(gòu)。

創(chuàng)新群眾路線，充實(shí)基層力量。一方面，充分發(fā)揮樓長、路長、門長、里長這“社區(qū)四長”人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢，在吸納退休干部等民間賢達(dá)的同時(shí)，積極培育根植社區(qū)、銜接政府的社區(qū)代表，讓平安志愿者、小區(qū)保安等群防群治力量成為矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)預(yù)警的第一防線。另一方面，進(jìn)一步明確網(wǎng)格作為風(fēng)險(xiǎn)處置基本單位的功能定位，在轄區(qū)9個(gè)派出所、8個(gè)街道、198個(gè)居委會(huì)設(shè)立工作站點(diǎn)，以“網(wǎng)格+調(diào)解”“綜治中心+網(wǎng)格”的機(jī)制創(chuàng)新將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任落實(shí)到網(wǎng)格，為營造法在身邊、遇事找法的社會(huì)共識提供保障。

堅(jiān)持人民本位，構(gòu)建共治網(wǎng)絡(luò)。首先，以“人民城市”理念為引領(lǐng)，設(shè)立社會(huì)矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解機(jī)構(gòu)，依托解紛“一件事”等信息平臺(tái)，提供包括咨詢、評估、調(diào)節(jié)等在內(nèi)的一站式化解功能。其次，彰顯人民至上的價(jià)值取向，根據(jù)糾紛具體情況和人民實(shí)際需求，不斷優(yōu)化內(nèi)部管理流程，以政法力量的重心下移、律師力量的公益介入，降低群眾用法成本。最后，以人民需求為導(dǎo)向，針對垃圾分類、美麗家園等重難點(diǎn)問題和欠薪討薪等節(jié)點(diǎn)性問題，以預(yù)防在先、關(guān)口前置提高矛盾化解質(zhì)效。

（三）功能維：以法治為基、多元聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化行動(dòng)能力

為實(shí)現(xiàn)矛盾的根源性治理，D區(qū)在厘清矛盾復(fù)雜成因的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮法律定紛止?fàn)幍淖饔?，以更為綜合性的措施來化解矛盾。

立足法治，強(qiáng)調(diào)優(yōu)勢互補(bǔ)。針對轄區(qū)內(nèi)人口基數(shù)大、群眾法治意識強(qiáng)的特點(diǎn)，D區(qū)以法治化為主線，憑借一體化平臺(tái)對各類資源的高效整合，扭轉(zhuǎn)了以往糾紛化解中司法所、派出所、律所各自為戰(zhàn)的局面。具體運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，人民調(diào)解員講情理，充分發(fā)揮扎根本地、熟悉社情的優(yōu)勢，通過“老娘舅”“老大媽”說理評理等方式轉(zhuǎn)變當(dāng)事人思想，修復(fù)雙方關(guān)系；社區(qū)民警講規(guī)則，在維護(hù)秩序的基礎(chǔ)上圍繞爭議焦點(diǎn)，尋求雙方利益最大公約數(shù)；律師釋法理，從專業(yè)角度厘清法律關(guān)系和責(zé)任義務(wù)，合理引導(dǎo)當(dāng)事人心理預(yù)期。

多元聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)化解合力。圍繞“矛盾不上交、就地解決”的重要任務(wù)，有針對性地統(tǒng)籌各方資源和力量，以共同受理、協(xié)商議事等聯(lián)動(dòng)工作制度的建立健全，增強(qiáng)矛盾糾紛化解效果。例如，在撫育糾紛、分家析產(chǎn)等家事糾紛調(diào)處中，以樓棟調(diào)解員等自治力量為主，運(yùn)用道德教化等情義手段確保矛盾不升級；在房屋租賃、損害賠償?shù)葟?fù)雜糾紛調(diào)解時(shí)，由社區(qū)民警牽頭調(diào)解小組進(jìn)行釋法說理，以法治力量介入來規(guī)范相關(guān)方行為與決策；在工地糾紛、動(dòng)遷糾紛等疑難矛盾中，與區(qū)住建委、舊改指揮部等部門緊密聯(lián)動(dòng)，形成專業(yè)化解合力。

（四）目標(biāo)維：以技術(shù)賦能、情景適配提升治理效能

為促成矛盾糾紛源頭治理，D區(qū)從需求和供給兩端發(fā)力，以技術(shù)賦能、場景適配促成了顯隱性矛盾糾紛的早預(yù)防、早化解。

技術(shù)賦能，形成調(diào)處閉環(huán)。針對各類矛盾跨界性強(qiáng)、傳導(dǎo)性快的特點(diǎn)，D區(qū)從矛盾糾紛化解的關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，在對110警情、12345熱線等6類矛盾信息研判分析的基礎(chǔ)上，對發(fā)現(xiàn)的苗頭隱患分級落實(shí)跟進(jìn)措施，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)隱患的系統(tǒng)治理。與此同時(shí)，不斷優(yōu)化“線上+線下”銜接機(jī)制，以事前源頭預(yù)防、事中化解調(diào)節(jié)與事后控制反饋的工作閉環(huán)提升化解成功率。其中，前端環(huán)節(jié)，著重做好糾紛的成因分析、常態(tài)研判；中端環(huán)節(jié)，通過人民調(diào)解、行政調(diào)解的優(yōu)勢互補(bǔ)，消除隔閡沖突；末端環(huán)節(jié)，強(qiáng)化訴調(diào)對接、檢調(diào)對接，達(dá)到案結(jié)事了人和的目的。

問題導(dǎo)向，做好場景適配。為提升涉外商事、知識產(chǎn)權(quán)等新型矛盾糾紛的化解效能，D區(qū)在強(qiáng)化與行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會(huì)協(xié)作的同時(shí)，以調(diào)處機(jī)制向社區(qū)、商圈、學(xué)校等場域單元的全面覆蓋，提升調(diào)解工作的專業(yè)性、及時(shí)性。此外，針對隱性矛盾顯性化、顯性矛盾尖銳化的趨勢，在整合多部門相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，就僵尸車治理等專業(yè)性較強(qiáng)、跨部門特征明顯的共性問題，生成不同類型的應(yīng)用場景，推動(dòng)職能部門協(xié)同攻堅(jiān)的同時(shí)，以區(qū)司法所發(fā)布的工作指引綠皮書為參照，促成類案的規(guī)范化處理。

四、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推動(dòng)基層糾紛治理共同體的形成

從前文分析可知，為有效回應(yīng)城市基層糾紛治理共同體構(gòu)建的多重面向，D區(qū)以組織維的權(quán)責(zé)邊界厘清、價(jià)值維的共治網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、功能維的行動(dòng)能力強(qiáng)化、目標(biāo)維的治理效能提升，促成了矛盾糾紛的聯(lián)動(dòng)治理。為此，可將D區(qū)運(yùn)用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推動(dòng)城市基層糾紛治理共同體建設(shè)的底層邏輯總結(jié)為：黨政引領(lǐng)的組織統(tǒng)合機(jī)制、人民本位的價(jià)值激活機(jī)制、調(diào)解優(yōu)先的功能整合機(jī)制以及目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的效能機(jī)制（如圖1所示），四者的有效銜接與良性互動(dòng)讓糾紛治理共同體構(gòu)建成為可能。

（一） 黨建引領(lǐng)的組織統(tǒng)合機(jī)制

在城市基層矛盾糾紛日益復(fù)雜化的當(dāng)下，一個(gè)和諧有序的治理共同體并不會(huì)自發(fā)生成，而是需要在政治力量的引領(lǐng)和導(dǎo)向下構(gòu)建或重建。作為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)動(dòng)和依靠人民群眾就地化解矛盾的方法，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”通過發(fā)揮黨的組織凝聚力和整合力優(yōu)勢，為利益共同體構(gòu)建提供了制度保障。

針對不同主體間存在的多重復(fù)雜關(guān)系，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對黨的領(lǐng)導(dǎo)這一核心政治原則的強(qiáng)調(diào)，為化解條塊矛盾、完善糾紛解決機(jī)制提供了制度引領(lǐng)和治理勢能。如本文案例中，縱向?qū)蛹壷姓ㄎ?、公安等部門的高位政治勢能，經(jīng)由“條條”層面的權(quán)力與資源下移，建立了“社區(qū)—街道—區(qū)”的分級分責(zé)管理模式。而橫向?qū)用妗?（黨委領(lǐng)導(dǎo)）+3（三所）+N（區(qū)職能部門）”的工作體系，則以縱向貫通、橫向協(xié)作的機(jī)制建立，提升了矛盾糾紛的屬地化解能力。這一過程中，社區(qū)層面無需再獨(dú)自應(yīng)對疑難治理事項(xiàng)，只需配合各職能部門即可。

除卻對條塊關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)適外，矛盾的發(fā)現(xiàn)在早、化解在小還需要激活不同主體的自主性。而強(qiáng)化主體分工協(xié)作關(guān)系，通過層級劃分和職責(zé)分流，為行動(dòng)者提供清晰的行為指導(dǎo)。分級方面，在地域、職能、級別管轄等原則的指引下，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”鼓勵(lì)各層級按照實(shí)際情況不斷厘清責(zé)任清單和職責(zé)邊界，形成簡約高效的矛盾糾紛化解“路線圖”。分流方面，以綜治中心為代表的平臺(tái)化運(yùn)作方式一定程度上消解了信息不對稱和碎片化帶來的困境，訴源、警源、訪源等矛盾糾紛數(shù)據(jù)的匯聚集成，為構(gòu)建以“事”為中心的矛盾治理模式創(chuàng)造了條件。

（二） 人民本位的價(jià)值激活機(jī)制

一個(gè)多元的矛盾糾紛化解體系需以共同價(jià)值、集體聯(lián)結(jié)為內(nèi)核。而通過堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持群眾路線，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以主體激活、共識嵌入，為價(jià)值共同體生成夯實(shí)了內(nèi)在基礎(chǔ)。

主體激活方面，通過主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的變化，完善多元化解矛盾糾紛工作機(jī)制，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”成功激活了各治理主體的內(nèi)生動(dòng)力。以協(xié)商調(diào)解為基本方式的工作手段，不僅有助于提升居民自治和法治的意識與能力，還能在問題解決過程中實(shí)現(xiàn)個(gè)體與共同體之間的互動(dòng)與發(fā)展。例如，在小區(qū)環(huán)境整治、公共空間侵占等糾紛處置時(shí)，社區(qū)居民的廣泛參與，可更好地找到契合矛盾雙方訴求的解決方案。此外，依靠群眾就地化解矛盾意味著要用好群防群治力量，既要通過多種方式充實(shí)基層法治力量，如培育“法律明白人”、人民調(diào)解員等，也要不斷創(chuàng)新基層民主協(xié)商平臺(tái)，為群眾廣泛參與矛盾糾紛化解提供渠道。

共識嵌入方面，面對轉(zhuǎn)型期個(gè)體與共同體之間的利益分化，強(qiáng)調(diào)要把保障和改善民生作為預(yù)防化解矛盾糾紛的基礎(chǔ)性工作，在法治框架下平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為?；鶎訉?shí)踐層面，圍繞教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等人民群眾普遍關(guān)心的民生問題，主張將基層一線作為化解矛盾糾紛的主陣地，在各部門依法履責(zé)的前提下，以聽民意、察民情、解民憂來回應(yīng)時(shí)代變遷和群眾關(guān)切。社會(huì)心理層面，遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的整體氛圍營造，讓基層民眾在遭遇矛盾糾紛時(shí)，更愿意通過制度化方式解決問題，進(jìn)而為緩和個(gè)體與共同體的沖突注入柔性治理邏輯。

（三） 調(diào)解優(yōu)先的功能整合機(jī)制

作為中國獨(dú)有的非訴訟糾紛解決方式，調(diào)解具有成本低、效率高、非對抗的特點(diǎn)。通過考量不同糾紛解決機(jī)制的功能，完善銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以調(diào)解方式、調(diào)解資源的系統(tǒng)性整合，為行動(dòng)共同體建構(gòu)提供了支撐條件。

明確角色定位。合理的功能定位，是確保各方力量有序參與的關(guān)鍵。而實(shí)踐探索出的調(diào)解優(yōu)先、分層遞進(jìn)、司法兜底的多元化解工作體系，為各主體明晰了角色定位。在矛盾糾紛化解前端，要發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)性作用，以行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，促成非訴糾紛在地化解；在矛盾糾紛化解中端，應(yīng)發(fā)揮行政調(diào)解的主導(dǎo)作用，在“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則下由各行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織展開依法調(diào)解，處置人民調(diào)解難以解決的民事糾紛及行政爭議；在矛盾糾紛化解終端，注重發(fā)揮司法調(diào)解的兜底作用，對久調(diào)不決的民商事案件應(yīng)及時(shí)立案、當(dāng)判則判，彌補(bǔ)人民調(diào)解、行政調(diào)解權(quán)威性不足的短板。

強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)銜接。從城市既有矛盾糾紛實(shí)踐來看，復(fù)雜矛盾糾紛往往涉及信訪、訴訟、調(diào)解等方式的有效銜接，只有情、理、法皆備于其中，才能實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的有效化解。這需要在頂層設(shè)計(jì)保障下，支撐不同調(diào)解力量發(fā)揮各自的功能，既要明確各方的職能側(cè)重，知曉做什么和怎么做；也要根據(jù)糾紛解決的實(shí)際需要或者具體情境，以調(diào)解、協(xié)商、教化等不同手段的有機(jī)結(jié)合，彌補(bǔ)單純法律管制的不足。換言之，針對城市生活單元半熟人化、陌生化的特性，需要在依法的前提下，推動(dòng)法、理、情工具在各領(lǐng)域的多維組合性使用。而新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對調(diào)解優(yōu)先、運(yùn)用法治的強(qiáng)調(diào)，為不同工具的互嵌互融創(chuàng)造了活動(dòng)空間。

（四） 目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的效能提升機(jī)制

從不同歷史階段來看，盡管具體任務(wù)與實(shí)踐形態(tài)在不斷變化，但化解基層矛盾始終是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心主線。面對日益復(fù)雜的治理場景，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”倡導(dǎo)的“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”原則，為實(shí)踐共同體錨定了目標(biāo)方向。

厘定關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。相較于傳統(tǒng)矛盾糾紛治理對事后應(yīng)對的強(qiáng)調(diào)，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”主張從源頭治理和綜合治理出發(fā)，將工作重心放到抓前端、治未病上。這種積極主動(dòng)的治理取向，為糾紛治理共同體構(gòu)建明晰了實(shí)踐要求。具體地看，源頭治理意味著要聚焦于誘發(fā)各類矛盾糾紛的深層次原因，通過將全過程人民民主、協(xié)商民主等理念貫穿到全面依法治國各領(lǐng)域全過程，來促成個(gè)體利益與共同體利益的激勵(lì)相融，進(jìn)而避免和減少矛盾糾紛發(fā)生。綜合治理則著眼于如何更好地盤活和整合各方面的資源、力量和手段，主張以機(jī)制方法的綜合運(yùn)用來推動(dòng)矛盾糾紛的“一站式”化解。

提升整體效能。從矛盾發(fā)生和演化的深層機(jī)理來看，簡單問題背后反映的往往是標(biāo)簽化、類型化的主體訴求，這要求治理部門從個(gè)案看類案，做好對苗頭隱患、矛盾風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測預(yù)警和前置防范。而新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”蘊(yùn)含的預(yù)防在前、調(diào)解在先理念，為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)提供了可能。一方面，對預(yù)防、調(diào)解等成本取向表述的強(qiáng)調(diào)，要求基層矛盾化解既要降低群眾維權(quán)的時(shí)間成本和心理成本，也要減少政府部門的經(jīng)濟(jì)成本、行政成本和政治成本，以關(guān)口前移、流程優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)低成本與有效性的有機(jī)統(tǒng)一。另一方面，主動(dòng)適應(yīng)信息化要求，需要各部門積極挖掘新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的多維數(shù)字面向，通過融合智治技術(shù)、創(chuàng)新數(shù)據(jù)應(yīng)用、拓展應(yīng)用場景等舉措，來促成社會(huì)矛盾問題的精確治理。

五、結(jié)論與討論

堅(jiān)持好、發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”既是社會(huì)穩(wěn)定有序的重要抓手，也是基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。從上海市D區(qū)的實(shí)踐來看，通過以黨建引領(lǐng)、三所聯(lián)動(dòng)厘清權(quán)責(zé)邊界；以群眾路線、人民本位構(gòu)建共治網(wǎng)絡(luò)；以法治為基、多元聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化行動(dòng)能力；以技術(shù)賦能、情景適配提升治理效能的一系列行動(dòng)策略。D區(qū)“三所聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐不僅適應(yīng)了超大型城市矛盾化解的需求，找到了共建共治共享的支撐點(diǎn)，更通過對復(fù)雜矛盾的法理情會(huì)診，構(gòu)建了具有新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”特質(zhì)、大都市特色的城市基層糾紛治理共同體。而D區(qū)實(shí)踐案例顯現(xiàn)出的“法治化”“平臺(tái)化”特征，正是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與治理共同體構(gòu)建相互形塑的結(jié)果，通過將矛盾糾紛預(yù)防化解納入法治軌道、形成縱橫聯(lián)動(dòng)的平臺(tái)化運(yùn)作方式，多元解紛力量的共同在場以資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)消弭了原有治理模式中的空隙，回應(yīng)了城市基層糾紛治理共同體構(gòu)建的多重面向?；诖耍蓪⑿聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推動(dòng)城市基層糾紛治理共同體建設(shè)的內(nèi)在機(jī)制歸納為以下四個(gè)方面，即黨建引領(lǐng)的組織統(tǒng)合機(jī)制、人民本位的價(jià)值激活機(jī)制、調(diào)解優(yōu)先的功能整合機(jī)制、目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的效能提升機(jī)制。其中黨建引領(lǐng)為利益共同體構(gòu)建提供了制度保障；人民本位為價(jià)值共同體生成夯實(shí)了內(nèi)在基礎(chǔ)；調(diào)解優(yōu)先為行動(dòng)共同體建設(shè)提供了支撐條件；目標(biāo)驅(qū)動(dòng)為實(shí)踐共同體運(yùn)作錨定了目標(biāo)方向。

當(dāng)然實(shí)踐中還存在更多可探討的問題。一是社會(huì)力量參與的長效化問題。近年來，城市公共安全體系已初具多主體特征。但社會(huì)力量有效參與還存在資源與訴求對接不強(qiáng)、行動(dòng)嵌入有限等難點(diǎn)。因此，若想促成治理主體間更便捷高效地聯(lián)動(dòng)，還需要進(jìn)一步激發(fā)治理主體聯(lián)動(dòng)治理的內(nèi)生動(dòng)力，創(chuàng)新激勵(lì)約束和行為激勵(lì)機(jī)制。二是“三所聯(lián)動(dòng)”的體系優(yōu)化問題。盡管文中闡述了諸多“三所聯(lián)動(dòng)”的積極效應(yīng)，但“三所聯(lián)動(dòng)”并不能對所有糾紛“藥到病除”，如何強(qiáng)化與一網(wǎng)統(tǒng)管等平臺(tái)的有效融合，仍需要學(xué)界和實(shí)踐層面深入挖掘。三是試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣問題。如何在其他地區(qū)更好地推廣有關(guān)經(jīng)驗(yàn)仍需要結(jié)合更多的實(shí)踐案例進(jìn)行研究。

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