村集體“三資”監(jiān)管的困境與對策

[摘要] 黨的二十大報告提出要“全方位夯實糧食安全根基”。糧食安全是一項系統(tǒng)性工程，打造新時代更高水平的“天府糧倉”除了要解決糧食的數(shù)量增長和質(zhì)量改善外，也要重視“三農(nóng)”工作的重要發(fā)展環(huán)節(jié)，即村集體資金、資產(chǎn)、資源（“三資”）的監(jiān)管問題。對“三資”進(jìn)行規(guī)范科學(xué)有效的監(jiān)督管理不僅有助于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更加健康有序地發(fā)展壯大，更有利于遏制基層“微腐敗”，實現(xiàn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞] “天府糧倉”；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；“三資”監(jiān)管

[基金項目] 成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：2023BZ113）

[作者單位] 中共成都市溫江區(qū)委黨校；中共成都市委黨校

習(xí)近平總書記2022年6月來川視察期間對保障糧食安全、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面作出重要指示，賦予四川省“在新時代打造更高水平‘天府糧倉’”的時代重任。2023年7月，習(xí)近平總書記再次來川視察，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等方面，聚焦群眾反映強(qiáng)烈、能抓得住、抓幾年就能見到成效的幾件事，集中資源，加快突破，形成標(biāo)志性成果?！痹卩l(xiāng)村振興與“天府糧倉”建設(shè)的兩大戰(zhàn)略背景之下，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，擦亮農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的金字招牌，必須要關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況。隨著社會大轉(zhuǎn)型，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)急速壯大，基層治理的復(fù)雜程度也在不斷提升，但在整個村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，以村集體資金、資產(chǎn)與資源為核心開展的經(jīng)濟(jì)活動，始終是各項工作順利推進(jìn)的核心。

雖然對于村集體“三資”的重視程度及監(jiān)管力度相較于過去已經(jīng)發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，并正在逐漸往規(guī)范化的軌道靠攏，但在實際工作中，“三資”監(jiān)管始終是塊難啃的“硬骨頭”。無論是難以堵住的監(jiān)管漏洞還是仍在發(fā)生的基層干部腐敗問題都暴露出現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制還存在很大提升空間。正是這些村集體“三資”監(jiān)督和管理過程中存在的問題，直接或間接地導(dǎo)致了村集體資產(chǎn)的流失，嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康、有序、持續(xù)地發(fā)展。因此，優(yōu)化村集體“三資”的監(jiān)管機(jī)制、破解“三資”監(jiān)管困境，有助于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動村集體收入的增加和農(nóng)民幸福指數(shù)增長，對于建設(shè)新時代更高水平“天府糧倉”具有重要意義。

成都村集體“三資”監(jiān)管的現(xiàn)實困境

伴隨農(nóng)村集體“三資”項目的不斷擴(kuò)大、標(biāo)的額不斷增加、內(nèi)容也更加豐富，風(fēng)險暴露得更加隱蔽，其監(jiān)管形勢也更加復(fù)雜，但與之相對應(yīng)的監(jiān)管手段還存在相對滯后、動力及效能不足等問題，逐漸成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘。

監(jiān)管主體層面：確立了組織領(lǐng)導(dǎo)但具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位。在成都市印發(fā)的各項政策文件中，都明確了由相關(guān)部門發(fā)揮各自監(jiān)管主體的職責(zé)，但在實際工作中仍然能看到具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位。加之各地基層能力與水平不一，許多上層監(jiān)督政策難以在農(nóng)村地區(qū)落地落實，未真正形成一套規(guī)范有序、行之有效的監(jiān)管制度。對于區(qū)級部門而言，僅有隸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門之下的各科室，并沒有建立專門的專業(yè)的“三資”監(jiān)督機(jī)構(gòu)。而對于街道層面由于日常性事務(wù)較多，且專業(yè)人員缺乏、經(jīng)費(fèi)不足、業(yè)務(wù)不重視等問題突出，導(dǎo)致監(jiān)管工作往往一帶而過，加上歷史遺留問題繁多，重新梳理工作復(fù)雜且阻力較大，互相推諉問題仍然嚴(yán)重，“三資”監(jiān)管中缺位現(xiàn)象還一定程度存在。

監(jiān)管手段層面：監(jiān)管缺乏針對性并且存在一定滯后性。當(dāng)前大部分監(jiān)管手段仍是傳統(tǒng)的專項審計等方式，并且主要針對共性問題展開，這導(dǎo)致雖然有監(jiān)管但其有效性卻不足。監(jiān)管部門一般按照統(tǒng)一的相關(guān)政策文件進(jìn)行監(jiān)督落實，未區(qū)分不同的經(jīng)濟(jì)狀況、“三資”情況因地制宜、與時俱進(jìn)地開展指導(dǎo)監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督重點并不突出，不同村集體的監(jiān)督效率和精準(zhǔn)性也因此下降。此外，監(jiān)管手段往往著重于事后階段，如公開公示、專項巡察等，絕大部分是通過對事務(wù)處理完畢后形成的賬目、憑證、合同等資料進(jìn)行查驗，對于其造成的嚴(yán)重后果往往難以彌補(bǔ)?，F(xiàn)有平臺試圖拓展對事前事中進(jìn)行監(jiān)督，但其可操作性和準(zhǔn)確性還值得商榷。

監(jiān)管環(huán)境層面：主張部門聯(lián)動但并未達(dá)到“共治”效果。由于村集體“三資”監(jiān)管的體量加大，復(fù)雜程度較高，往往需要多個監(jiān)管主體共同發(fā)力，更需要引入?yún)f(xié)同治理的理論概念作為指導(dǎo)，進(jìn)一步深化各職能部門間的合作與共治。但目前對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)規(guī)范往往過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實際過程中可能是街道辦事處等承擔(dān)具體監(jiān)管職責(zé)，造成主體單一的被動局面。同時在村一級別，大部分村民缺乏基礎(chǔ)財務(wù)知識，文化程度也較低，其參與民主監(jiān)督的數(shù)量少、力度弱，大部分“三資”監(jiān)督管理的任務(wù)仍然由村干部把控，未能真正形成多元共治的良性監(jiān)管環(huán)境。

成都優(yōu)化村集體“三資”監(jiān)管機(jī)制的探索

針對村集體“三資”的監(jiān)管問題必須引起高度重視，并結(jié)合各地實際積極創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索行之有效的監(jiān)管路徑，優(yōu)化完善農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的機(jī)制。

建章立制明晰職責(zé)，補(bǔ)齊監(jiān)管漏洞。一是靶向施策，完善內(nèi)部制度建設(shè)。在制定層面應(yīng)考慮內(nèi)外部相結(jié)合，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有獨(dú)立性，除了抓好外部政策文件的落實，同時也要完善村集體經(jīng)濟(jì)組織本身的內(nèi)部控制制度、約束完善機(jī)制等，減少監(jiān)管工作的制度風(fēng)險。不同村集體的生產(chǎn)經(jīng)營方式、“三資”管理情況有共性更有特性，各級監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)深入基層開展調(diào)研，充分了解當(dāng)?shù)貙嶋H與群眾現(xiàn)實需求，并在上級政策措施的框架之下細(xì)化具體的有實踐性和針對性的監(jiān)管制度，村集體“三資”管理主體也應(yīng)當(dāng)匹配相應(yīng)的內(nèi)部管理制度，如內(nèi)部控制制度、用章管理審批制度、合同審核清理制度等與監(jiān)督管理工作密切相關(guān)的規(guī)定，強(qiáng)化制度保障，實現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力。

二是壓實監(jiān)管責(zé)任，細(xì)化崗位職責(zé)。執(zhí)行層面重點聚焦監(jiān)管權(quán)限與職責(zé)，在成都現(xiàn)有的組織架構(gòu)指導(dǎo)下，強(qiáng)化職能部門的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，進(jìn)一步明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，確定每一級別制定監(jiān)管運(yùn)作流程。如區(qū)級層面更多注重專業(yè)化，主要負(fù)責(zé)精專指導(dǎo)和管理協(xié)調(diào)，提升多部門、多渠道聯(lián)動監(jiān)管能力；村級層面要明確村“兩委”、村集體組織成員的權(quán)限，在村集體經(jīng)濟(jì)組織重大決策中嚴(yán)格執(zhí)行“一報四議兩公開”的民主議事程序，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)督行為，細(xì)化崗位職責(zé)，避免推諉塞責(zé)情況發(fā)生。同時將監(jiān)管工作納入考核制度并建立起監(jiān)督評價機(jī)制，調(diào)動監(jiān)管人員的積極性和主動性。

優(yōu)化平臺規(guī)范操作，提升監(jiān)管質(zhì)效。一是拓展平臺運(yùn)用場景。在農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管中運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺是當(dāng)前信息化時代所需要采用的必要措施，當(dāng)前成都市已搭建起農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，這其實可以在很大程度上提高監(jiān)管的效率，減少人為操作因素的干擾。但搭建平臺的最終目的是使用，如何有效利用平臺擴(kuò)大效用是后續(xù)應(yīng)當(dāng)思考的問題。首先，可以在平臺網(wǎng)絡(luò)軟件系統(tǒng)的基礎(chǔ)上開發(fā)相關(guān)的手機(jī)APP或微信小程序等，將村務(wù)財務(wù)、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、日常事務(wù)等信息向村民公開，并做好相關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)的監(jiān)控和電子存檔?？蓞⒖紪|莞市謝崗鎮(zhèn)開發(fā)的“東莞村財”APP，其依據(jù)現(xiàn)實需求上線了管理人員版、村民股東版、承租人版等5個版本，實現(xiàn)“我村財產(chǎn)我掌控，我村事務(wù)我做主”。其次，善用媒體化、網(wǎng)絡(luò)化工具進(jìn)行信息追蹤與披露，增加信息公開的廣度和便捷性，還要做到實時更新、定期清理，避免平臺長時間“僵尸化”沉默。

二是優(yōu)化流程。隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺已成為政務(wù)服務(wù)信息化的重點和方向。對于農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管而言，搭建監(jiān)管平臺，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項處理流程，規(guī)范處理行為能極大提升監(jiān)管效能，實現(xiàn)提質(zhì)增效。流程優(yōu)化包括實現(xiàn)對項目各階段進(jìn)行全流程全周期監(jiān)管，建立項目信息庫，定期更新動態(tài)管理信息，平臺對日常管理信息、隱患管理信息等進(jìn)行分類匯集，形成完善的管理臺賬；除日常的工作管理外，還可利用預(yù)警監(jiān)督平臺，通過后臺數(shù)據(jù)把控，改變原有的手動查詢?yōu)樽詣宇A(yù)警并實時發(fā)送至監(jiān)管單位，實現(xiàn)預(yù)警、督辦、結(jié)辦一站式管理，提高監(jiān)管效率。在項目推進(jìn)過程中，充分利用大數(shù)據(jù)平臺將流程、時限、進(jìn)度、事項變更等內(nèi)容具象化。

三是培育大數(shù)據(jù)專業(yè)人才。大數(shù)據(jù)人才有非常廣泛的適用范圍，也有巨大的社會需求?！叭Y”監(jiān)管對人員的專業(yè)化有較高要求，尤其是對于數(shù)據(jù)平臺的操作和管理，專業(yè)的工作隊伍更能保障平臺的規(guī)范化運(yùn)行和工作行之有效地開展。對于區(qū)級的監(jiān)管人員要設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序，招錄具備相應(yīng)資質(zhì)和具備專業(yè)知識條件的人員，尤其重視引進(jìn)、培育大數(shù)據(jù)專業(yè)人才。村級層面可以通過政府采購、引進(jìn)專業(yè)化服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理，并對相關(guān)工作人員的資質(zhì)和水平、工作效果進(jìn)行嚴(yán)格考察。同時強(qiáng)化人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)財務(wù)制度、工程招投標(biāo)制度、“三資”管理制度、黨規(guī)黨紀(jì)等制度的知識儲備和更新，普及大數(shù)據(jù)運(yùn)用與信息技術(shù)專業(yè)知識，推進(jìn)“三資”監(jiān)管更加專業(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化。

多方參與凝聚共識，引入社會監(jiān)督。村級民主監(jiān)督是完善基層民主自治制度的必然要求，需要明白“三資”監(jiān)管不僅是政府部門、街道辦事3GXRHrDg6rmelnqQOCKUiu5JOqXb/k+zYHzoKpvzlao=處、村委的職責(zé)，村民本身也應(yīng)積極參與。完善監(jiān)管體系，要貫徹協(xié)同治理理念，調(diào)動起各個治理主體之間的積極性。

一是面向群眾普及專業(yè)知識。在推進(jìn)村集體“三資”監(jiān)管體制改革和實施監(jiān)督的同時，不應(yīng)忽略民主監(jiān)督所發(fā)揮的作用。要想實現(xiàn)村民自治，充分調(diào)動村民監(jiān)督意愿，就必須要保障民主監(jiān)督的渠道暢通無阻。課題組訪談結(jié)果顯示，民主監(jiān)督的缺失有部分原因是村民不了解監(jiān)管的重要性，加之涉及“三資”的有關(guān)概念和流程復(fù)雜晦澀，導(dǎo)致群眾望而卻步，沒有發(fā)揮監(jiān)督實效。因此必須加強(qiáng)對相關(guān)專業(yè)知識的普及，讓群眾更加了解“三資”基礎(chǔ)知識及風(fēng)險易發(fā)點，把“三資”風(fēng)險化解在源頭；結(jié)合社會熱點利用社區(qū)平臺載體開展“三資”宣講培訓(xùn)，將“三資”監(jiān)管與村民個體的生產(chǎn)經(jīng)營等結(jié)合起來，激發(fā)參與興趣。

二是引導(dǎo)社會力量參與。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中仍然存在大量熟人社情的現(xiàn)實情況，且相較于城市更加凸顯。要想真正破除群眾的思想禁錮，就需要用多元化的方式向群眾宣傳民主監(jiān)督在“三資”監(jiān)管中的重要作用。除了普及宣傳之外，可以發(fā)揮社會輿論等力量，利用融媒體、自媒體、官方宣傳渠道進(jìn)行多角度宣傳，同時重視群眾有關(guān)農(nóng)村“三資”領(lǐng)域的信訪和舉報，及時了解并妥善處理關(guān)于村集體“三資”的網(wǎng)絡(luò)輿情，積極答復(fù)群眾來信來訪，回應(yīng)其關(guān)切的現(xiàn)實問題，提升群眾參與的積極性。將黨內(nèi)監(jiān)督、審計監(jiān)督、民主監(jiān)督貫穿結(jié)合起來，形成齊抓共管的良好局面。