高校預(yù)算管理存在的問題及對策研究

隨著《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》的出臺、修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》的實(shí)施，黨的二十大報(bào)告“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”的提出，各項(xiàng)法律法規(guī)、政策制度相繼對高校預(yù)算管理提出了要求，也指明了方向，高校預(yù)算管理不斷改革完善，但同時(shí)也存在著預(yù)算編制短視化、預(yù)算執(zhí)行偏差化、預(yù)算考評隨意化等問題。本文深入研究了高校應(yīng)如何建立健全規(guī)范有力的預(yù)算管理體系，積極探究預(yù)算管理強(qiáng)力支撐、有力推進(jìn)高校事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新模式。

一、引言

高校作為為國家培養(yǎng)人才的基地，基本都會結(jié)合國家戰(zhàn)略部署、自身發(fā)展情況、辦學(xué)特色及服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宗旨，制定未來的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、辦學(xué)思路。高校將自身發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)有機(jī)融入國家戰(zhàn)略部署及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之中，這需要較強(qiáng)的人力、物力和財(cái)力的支持。但在現(xiàn)實(shí)中，規(guī)模擴(kuò)張、收入來源不夠多元化、資金緊缺、人財(cái)物資源未得到優(yōu)化配置，已成為制約一般普通高校發(fā)展的瓶頸。

隨著有關(guān)法律法規(guī)、政策制度的出臺，相繼為高校預(yù)算管理提出了新要求，也指明了新方向，高校預(yù)算管理不斷進(jìn)行著改革和完善。但同時(shí)也存在預(yù)算編制短視化、預(yù)算執(zhí)行偏差化、預(yù)算考評隨意化等問題，因此建立健全現(xiàn)代預(yù)算管理體系，優(yōu)化人財(cái)物資源配置，將預(yù)算管理與事業(yè)發(fā)展深度融合對高校健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。

二、高校預(yù)算管理概述

（一）高校預(yù)算管理的內(nèi)涵

高校預(yù)算管理是指高校以自身發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)為指引，在綜合分析研判內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，對相應(yīng)的財(cái)務(wù)資源、非財(cái)務(wù)資源以及財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行預(yù)測，精心組織、科學(xué)籌劃各項(xiàng)人財(cái)物資源配置，以財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)指標(biāo)的形式詳盡規(guī)劃未來一定階段內(nèi)的事業(yè)活動，并對各項(xiàng)指標(biāo)制定及執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督與評價(jià)、反饋與調(diào)整，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效，進(jìn)而推動戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的動態(tài)管理活動。

（二）高校加強(qiáng)預(yù)算管理的重要性

1.能夠優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金使用效益

大部分一般普通高校創(chuàng)收內(nèi)外部環(huán)境不優(yōu)，科研成果轉(zhuǎn)化能力不強(qiáng)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)少，來源單一，經(jīng)費(fèi)來源主要依靠財(cái)政撥款。而財(cái)政撥款有限，擴(kuò)大招生規(guī)模就成為高?；I措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)最重要、最直接的辦法，但規(guī)模快速擴(kuò)張與硬件擴(kuò)容、軟件提質(zhì)的大額資金需求矛盾也在加劇。這就倒逼高校必須通過科學(xué)的預(yù)算管理，整合有限的資源，優(yōu)化配置人財(cái)物資源，提高財(cái)政資金使用效益，平衡好保民生、擴(kuò)規(guī)模、提質(zhì)量、促發(fā)展的協(xié)同關(guān)系，保障事業(yè)健康發(fā)展。

2.能夠規(guī)范財(cái)政收支行為，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律

預(yù)算管理以科學(xué)發(fā)展為前提，既對保證高校基本運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政收支做出細(xì)化安排，同時(shí)又對關(guān)系師生利益、國計(jì)民生的重大決策事項(xiàng)、重大投資項(xiàng)目、大額資金使用等與資源資金利用有關(guān)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，在預(yù)算目標(biāo)設(shè)定及預(yù)算的編制、執(zhí)行與考核中經(jīng)過審核、批準(zhǔn)、備案等程序，有效避免了業(yè)務(wù)工作滯后、資金不落實(shí)或支出不合規(guī)等問題。預(yù)算管理保證項(xiàng)目按計(jì)劃進(jìn)度推進(jìn)、資金收支按預(yù)算執(zhí)行，杜絕了虛列支出、擠占挪用資金的現(xiàn)象，有效提高了資金的使用效益，保障了資金的安全，增強(qiáng)了財(cái)經(jīng)紀(jì)律和制度執(zhí)行的剛性。在規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、完善治理等方面起到了基礎(chǔ)性和源頭性作用。

3.能夠穩(wěn)步推進(jìn)教育事業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

要充分發(fā)揮好教育、科技和人才在社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)中的基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性支撐作用，高校任重道遠(yuǎn)。高校擔(dān)負(fù)著為黨育人、為國育才的使命，不管是在發(fā)達(dá)地區(qū)，還是后發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程人才都是第一資源。高校預(yù)算管理必須立足國家發(fā)展戰(zhàn)略，融入國家各項(xiàng)戰(zhàn)略部署，以事業(yè)為先導(dǎo)、以財(cái)務(wù)為協(xié)同，有效處理好當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，引導(dǎo)各預(yù)算責(zé)任主體聚焦主責(zé)，忠實(shí)履職，推進(jìn)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化，在教育教學(xué)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新中發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用。

三、高校預(yù)算管理存在的問題及原因分析

（一）對預(yù)算管理的認(rèn)識不深，認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的工作

預(yù)算管理是一個(gè)全員參與、上下結(jié)合的全面動態(tài)的系統(tǒng)工程。預(yù)算目標(biāo)是戰(zhàn)略目標(biāo)在一定時(shí)期內(nèi)的具體化、詳細(xì)化，由一系列具體指標(biāo)構(gòu)成，各指標(biāo)之間有很強(qiáng)的邏輯聯(lián)系，相互協(xié)調(diào)、相互銜接，預(yù)算目標(biāo)的完成需要各預(yù)算執(zhí)行主體相互配合。但在部分管理者及教職工眼中，預(yù)算管理只是簡單的賬面資金的管理，是財(cái)務(wù)部門的工作，未擺正事業(yè)發(fā)展與預(yù)算管理的關(guān)系，在預(yù)算管理過程中缺乏責(zé)任感與動力，很難將預(yù)算指標(biāo)與業(yè)務(wù)工作聯(lián)系在一起并進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。部分管理層運(yùn)籌帷幄的能力不足，業(yè)務(wù)部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，橫向、縱向信息溝通不暢，預(yù)算編制時(shí)僅將涉及本部門的業(yè)務(wù)簡單進(jìn)行預(yù)算編制，缺乏從項(xiàng)目全局謀劃的意識，部門各自為政，各預(yù)算之間缺乏有效的整合。同時(shí)怠于對預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取及編制過程的精細(xì)化控制，預(yù)算編制未能真正發(fā)揮事業(yè)為先導(dǎo)、財(cái)務(wù)為協(xié)同的作用，導(dǎo)致預(yù)算管理責(zé)權(quán)利不匹配，全面預(yù)算管理難以實(shí)現(xiàn)。加之財(cái)務(wù)部門對部分業(yè)務(wù)部門專業(yè)業(yè)務(wù)不熟悉，在預(yù)審預(yù)算初稿、匯總編制預(yù)算草案時(shí)會出現(xiàn)簡單疊加的情況，管理層在進(jìn)行預(yù)算審定時(shí)也不可能詳盡到每一個(gè)細(xì)微環(huán)節(jié)，有時(shí)就會出現(xiàn)有項(xiàng)目無預(yù)算、有預(yù)算無項(xiàng)目的問題，預(yù)算執(zhí)行中亦缺乏有效的控制與監(jiān)督，使預(yù)算管理缺乏科學(xué)性、合理性與邏輯性。

（二）預(yù)算編制全局性與長遠(yuǎn)性不足，不能切合高校發(fā)展規(guī)劃

科學(xué)有效的預(yù)算管理能夠體現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)范事業(yè)活動的范圍與方向。預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)結(jié)合高校發(fā)展實(shí)際、宏觀政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，而項(xiàng)目的合理性、科學(xué)性及可持續(xù)性尤為重要。目前，高校預(yù)算編制重點(diǎn)仍停留在對下一年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃的簡單編制上，對戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃期內(nèi)的事項(xiàng)及財(cái)務(wù)結(jié)果的預(yù)測及籌劃不足。戰(zhàn)略目標(biāo)在高層達(dá)成后，在中下層傳達(dá)不力，在將戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化分解為各項(xiàng)業(yè)務(wù)計(jì)劃及財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)時(shí)就會產(chǎn)生偏差，關(guān)鍵指標(biāo)的目標(biāo)值與可利用資源不能進(jìn)行合理匹配。各業(yè)務(wù)部門在編制預(yù)算時(shí)，不能夠既立足當(dāng)前又著眼長遠(yuǎn)，全局把握學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及各項(xiàng)財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，從而影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、完整性及可持續(xù)性。

（三）預(yù)算執(zhí)行率低，執(zhí)行監(jiān)督不到位

預(yù)算管理的主體責(zé)任最終要落實(shí)到各具體業(yè)務(wù)部門。由于對發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)及預(yù)算管理二者密切關(guān)系的認(rèn)識不足，對各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)及非財(cái)務(wù)指標(biāo)的理解不夠，各業(yè)務(wù)部門對融入到各項(xiàng)工作中的預(yù)算指標(biāo)的落實(shí)就會與實(shí)際事業(yè)活動產(chǎn)生偏差。預(yù)算管理事前、事中、事后監(jiān)督不到位，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率低，部分預(yù)算項(xiàng)目無法執(zhí)行，部分人財(cái)物資源作用得不到有效發(fā)揮。加之預(yù)算編制時(shí)間較早，編制基礎(chǔ)資料不充分，相關(guān)數(shù)據(jù)信息分析不到位，導(dǎo)致預(yù)算的預(yù)判性及準(zhǔn)確性不高，對業(yè)務(wù)缺乏指導(dǎo)作用，造成編制與執(zhí)行的差異。預(yù)算執(zhí)行過程控制不到位，規(guī)章制度缺失或執(zhí)行不力，部分預(yù)算執(zhí)行還存在一定的隨意性，存在超預(yù)算支出、支出實(shí)際和支出計(jì)劃不符等問題，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行約束力不夠。

（四）預(yù)算績效管理不完善

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，高校應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化預(yù)算績效管理，完善預(yù)算績效管理流程，健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系。但在實(shí)際工作中，高校還存在預(yù)算績效管理思路不夠清晰，管理中側(cè)重于預(yù)算編制，預(yù)算績效管理意識模糊、考評工作不到位或無預(yù)算績效管理的情形，預(yù)算績效管理未貫穿預(yù)算管理過程始終，預(yù)算績效考評也未納入總體績效考核體系?！罢l主管、誰使用、誰負(fù)責(zé)”的預(yù)算績效管理主體職責(zé)沒有履行到位，業(yè)務(wù)相關(guān)主責(zé)部門對預(yù)算績效管理工作的重視程度不夠，錯(cuò)誤地認(rèn)為，預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的工作，預(yù)算績效管理也是財(cái)務(wù)部門的工作。財(cái)務(wù)部門未牽頭制定切合實(shí)際的預(yù)算績效考核標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的評價(jià)體系，對業(yè)務(wù)相關(guān)部門預(yù)算績效管理工作的指導(dǎo)與考評反饋較少，存在預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)不健全、監(jiān)管不到位、考評技術(shù)水平低，預(yù)算指標(biāo)分解與預(yù)算績效考核體系不匹配，獎(jiǎng)懲措施不可行，預(yù)算績效管理缺乏強(qiáng)制性與嚴(yán)肅性等問題。

四、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，加大對預(yù)算管理工作的宣傳與引導(dǎo)

轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立預(yù)算管理是全員全方位全過程管理的全面預(yù)算管理理念。加大對預(yù)算管理工作的宣傳與引導(dǎo)，使教職工充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性與必要性，深刻理解預(yù)算管理包括基本事業(yè)活動收支預(yù)算管理、重大或不經(jīng)常進(jìn)行的活動需要根據(jù)特定決策程序編制的預(yù)算管理以及與高校資金收支、財(cái)務(wù)狀況等有關(guān)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理。預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，更是各業(yè)務(wù)歸口部門的重要職責(zé)，是決策層、管理層、各部門、各崗位都必須參與的管理活動。高校人財(cái)物各方面、事業(yè)活動各環(huán)節(jié)都應(yīng)納入預(yù)算管理。預(yù)算目標(biāo)的編制、匯總與審批工作結(jié)束后，還需動態(tài)地對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行控制與監(jiān)督，各項(xiàng)事業(yè)活動的事前、事中和事后均要納入預(yù)算管理監(jiān)督。

完善預(yù)算編制、執(zhí)行、考評相關(guān)工作制度，明確預(yù)算編制、執(zhí)行及考評的依據(jù)、程序標(biāo)準(zhǔn)等，確保編制內(nèi)容全面、準(zhǔn)確，預(yù)算執(zhí)行不偏、可控，績效考評公正、嚴(yán)肅。深入廣泛開展預(yù)算管理工作的調(diào)查與研究，業(yè)務(wù)相關(guān)部門要相互溝通、分析研判各自的工作目標(biāo)及行動計(jì)劃，及時(shí)評估部門間目標(biāo)計(jì)劃的關(guān)聯(lián)性及邏輯性，主動做好各部門的預(yù)算編制工作，預(yù)算執(zhí)行中將責(zé)任落實(shí)到各環(huán)節(jié)、各崗位，及時(shí)分析計(jì)劃進(jìn)度，調(diào)整業(yè)務(wù)工作，及時(shí)監(jiān)督、檢查、評價(jià)預(yù)算管理情況。財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)對業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制工作的指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制中的有關(guān)問題，綜合平衡預(yù)算草案，執(zhí)行中強(qiáng)化對業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督與預(yù)警，使預(yù)算目標(biāo)準(zhǔn)確、合理、可行并得以實(shí)現(xiàn)。

（二）立足戰(zhàn)略，預(yù)算編制平衡長期目標(biāo)與短期目標(biāo)

戰(zhàn)略最終轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，預(yù)算管理完成，戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。預(yù)算管理的起點(diǎn)是預(yù)算編制，必須積極轉(zhuǎn)變觀念，務(wù)實(shí)、合理地進(jìn)行預(yù)算編制，長期目標(biāo)的制定從戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，短期目標(biāo)則要細(xì)化分解為業(yè)務(wù)計(jì)劃，作為預(yù)算目標(biāo)確定的依據(jù)與指導(dǎo)，確保階段性的年度目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，對業(yè)務(wù)計(jì)劃及預(yù)算指標(biāo)的理解不可過于拘泥，在準(zhǔn)確理解把握戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對事業(yè)活動進(jìn)行具體的描述及規(guī)劃，并細(xì)化至實(shí)施步驟及策略，摸清需著力解決的問題，具體情況具體分析，統(tǒng)籌兼顧，重點(diǎn)突破，有針對性地進(jìn)行可行性的預(yù)算編制，減少未來不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃相脫離的問題。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督，及時(shí)跟蹤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度

完善制度，通過規(guī)章制度等規(guī)范與限制預(yù)算執(zhí)行主體的行為，使預(yù)算過程控制有章可循，業(yè)務(wù)工作、管理活動嚴(yán)格按規(guī)章制度進(jìn)行，有利于預(yù)算執(zhí)行部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，采取合理的調(diào)整措施。第一，完善預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、分析機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行中定期開展預(yù)算執(zhí)行全面檢查或重大項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行專項(xiàng)檢查，不定期進(jìn)行抽查，分析研判檢查結(jié)果，及時(shí)對實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)偏差進(jìn)行預(yù)警，并進(jìn)行調(diào)整與控制；第二，強(qiáng)化內(nèi)部控制，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，治理為目標(biāo)，對預(yù)算管理流程、重大項(xiàng)目、重點(diǎn)環(huán)節(jié)等制定相應(yīng)的控制制度，形成剛性約束；第三，以事前監(jiān)督為基礎(chǔ)，事中監(jiān)督為重點(diǎn)，事后監(jiān)督為保障。推進(jìn)監(jiān)督關(guān)口前移，對事項(xiàng)的合規(guī)性、有效性進(jìn)行咨詢、確認(rèn)、評價(jià)、反饋，客觀揭示問題，及時(shí)發(fā)揮監(jiān)督的防護(hù)性作用。

（四）健全機(jī)制，為預(yù)算績效管理提供制度保證

預(yù)算績效管理以充分發(fā)揮人財(cái)物資源優(yōu)勢為目標(biāo)，將預(yù)算績效管理融入預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)，可有效激發(fā)教職工斗志，形成強(qiáng)大合力，完成預(yù)算目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。要健全預(yù)算績效管理體系，完善預(yù)算績效管理相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)，合理界定考核主體和對象，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系，公平采取獎(jiǎng)懲措施，加大考評力度，嚴(yán)格、合理、扎實(shí)開展考評及相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，起到引導(dǎo)和激勵(lì)作用。首先，在預(yù)算編制階段，各業(yè)務(wù)部門結(jié)合自身預(yù)算目標(biāo)科學(xué)編制績效目標(biāo)，制定考核指標(biāo)同步報(bào)送財(cái)務(wù)部門，由財(cái)務(wù)部門牽頭對指標(biāo)進(jìn)行匯總并經(jīng)過論證、審核等程序，納入預(yù)算考核指標(biāo)體系管理；其次，在預(yù)算執(zhí)行過程中，業(yè)務(wù)部門定期或不定期按考核指標(biāo)體系進(jìn)行自評，將自評情況及時(shí)反饋至財(cái)務(wù)部門，再由財(cái)務(wù)部門組織評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋至業(yè)務(wù)部門，由業(yè)務(wù)部門進(jìn)行整改，財(cái)務(wù)部門定期不定期進(jìn)行抽查并提供技術(shù)支持。將預(yù)算考核納入績效考核體系，有獎(jiǎng)勵(lì)有懲處，充分調(diào)動業(yè)務(wù)部門的積極性，發(fā)揮業(yè)務(wù)部門的預(yù)算管理才智，保證預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語：

預(yù)算管理是高校事業(yè)發(fā)展的保障與前提，只有預(yù)算管理做好了，有限的財(cái)政資金才能創(chuàng)造出更多的效益，從而達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)。高校必須加大對預(yù)算管理工作的宣傳與引導(dǎo)，平衡長、短期目標(biāo)，及時(shí)跟蹤預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度，完善制度。堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的理念，正確認(rèn)識預(yù)算管理與事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，健全并完善預(yù)算管理相關(guān)制度體系，保證預(yù)算管理與戰(zhàn)略目標(biāo)良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，提升高校的治理能力與管理水平，推動高校健康穩(wěn)步發(fā)展。

（作者單位：麗江師范高等專科學(xué)校）