工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題研究

習(xí)近平總書(shū)記高度重視保障農(nóng)民工工資支付，多次作出重要指示批示，要求“全社會(huì)都要關(guān)心關(guān)愛(ài)農(nóng)民工，要堅(jiān)決杜絕拖欠、克扣農(nóng)民工工資現(xiàn)象，切實(shí)保障農(nóng)民工合法權(quán)益?！庇眯挠们橛昧ψ龊酶瓮锨忿r(nóng)民工工資工作，確保農(nóng)民工及時(shí)足額拿到工資，事關(guān)廣大農(nóng)民工切身利益和民生福祉。本文基于對(duì)東部發(fā)達(dá)省市工程建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)研分析，反映了農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題治理工作中一些具有普遍性的現(xiàn)狀，深入剖析了工資拖欠問(wèn)題仍較突出的工程建設(shè)領(lǐng)域問(wèn)題成因和難點(diǎn)，并提出了針對(duì)性建議，具有較強(qiáng)參考性。

習(xí)近平總書(shū)記高度重視保障農(nóng)民工工資支付工作，并多次作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)“全社會(huì)都要關(guān)心關(guān)愛(ài)農(nóng)民工，要堅(jiān)決杜絕拖欠、克扣農(nóng)民工工資現(xiàn)象，切實(shí)保障農(nóng)民工合法權(quán)益”。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的意見(jiàn)》，指出“部分行業(yè)特別是工程建設(shè)領(lǐng)域拖欠工資問(wèn)題仍較突出，一些政府投資工程項(xiàng)目不同程度存在拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民工合法權(quán)益?！?多年來(lái)，從事建筑業(yè)農(nóng)民工數(shù)量占農(nóng)民工總數(shù)比例維持在近20%，僅次于制造業(yè)，工程建設(shè)領(lǐng)域的拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題一直存在多發(fā)易發(fā)現(xiàn)象，成為了農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障的“洼地”，也成為了各類(lèi)矛盾、案件的“潛伏區(qū)”，需要持續(xù)關(guān)注、源頭防范。

一、農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題治理工作現(xiàn)狀

在各級(jí)政府的高度重視和各部門(mén)的協(xié)作努力下，解決農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題的制度規(guī)范、工作機(jī)制和監(jiān)管體系等相繼建立并不斷完善，有力保障了農(nóng)民工合法權(quán)益。

（一）以制度保障工資支付

2011年《刑法修正案（八）》將拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬入刑，將原來(lái)由行政手段、民事手段調(diào)整的一般違法行為，規(guī)定為由刑事手段打擊的嚴(yán)重違法行為。2013年1月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，細(xì)化了拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪的成立條件，明確了定罪量刑的具體標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)法律事務(wù)問(wèn)題。2019年12月30日，以國(guó)務(wù)院令第724號(hào)公布的《保障農(nóng)民工工資支付條例》，成為我國(guó)第一部保障農(nóng)民工工資權(quán)益的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)，從明確責(zé)任、細(xì)化措施、強(qiáng)化監(jiān)管等方面進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民工工資支付，保障農(nóng)民工按時(shí)足額獲得工資，還針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域設(shè)置獨(dú)立章節(jié)作出特別規(guī)定。

（二）以機(jī)制強(qiáng)化欠薪治理

聚焦工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪易發(fā)多發(fā)頻發(fā)行業(yè)，建立根治欠薪長(zhǎng)效機(jī)制。人民法院、人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)、勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)、工會(huì)等相關(guān)職能部門(mén)，綜合運(yùn)用工會(huì)參與調(diào)解協(xié)商、行政執(zhí)法、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、司法等多種手段，妥善化解欠薪ieeiyACVaqoq8omd31GrRogGUXaOQMX7NiiWeMWgotI=糾紛。最高檢自2019年起連續(xù)5年發(fā)布依法懲治拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬犯罪典型案例，以案釋法、加強(qiáng)法治宣傳教育。人力資源社會(huì)保障部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)及公安部門(mén)通過(guò)列入“黑名單”、行政處罰、信用扣分、刑事立案等手段，協(xié)同強(qiáng)化對(duì)欠薪失信違法行為的信用聯(lián)合懲戒。

（三）以監(jiān)管緊盯源頭防范

建設(shè)農(nóng)民工工資支付監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)和根治欠薪線(xiàn)索反映平臺(tái)，堅(jiān)持常態(tài)化監(jiān)管執(zhí)法。在欠薪問(wèn)題易發(fā)高發(fā)的年終歲末時(shí)期，開(kāi)展根治欠薪冬季專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，緊盯工程建設(shè)、加工制造等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)，排查欠薪風(fēng)險(xiǎn)隱患，狠抓線(xiàn)索核實(shí)，限時(shí)辦結(jié)案件。2023年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)修訂后的《保障農(nóng)民工工資支付工作考核辦法》，落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，促進(jìn)形成上下一盤(pán)棋、齊抓共管的工作格局。

二、工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題產(chǎn)生原因分析

（一）勞動(dòng)力需求大，人工成本較高

主要工程包括房屋建筑工程、市政工程、公路工程、鐵路工程，產(chǎn)值占到整個(gè)建筑業(yè)總產(chǎn)值近90%，其中房屋建筑工程占比最高，達(dá)到66%，作為典型的勞動(dòng)密集型行業(yè)，房建領(lǐng)域人工費(fèi)約占工程總造價(jià)20%，占比最高，農(nóng)民工工資在人工費(fèi)中的占比又高達(dá)90%左右，而靈活度最高的人工費(fèi)則成為工程資金投入的一個(gè)調(diào)節(jié)項(xiàng)，工資拖欠隱患就此埋下。

（二）利益鏈條長(zhǎng)，農(nóng)民工話(huà)語(yǔ)權(quán)小

工程建設(shè)領(lǐng)域采用分包模式，形成了“建設(shè)單位—施工總承包單位—分包單位—農(nóng)民工”的金字塔型關(guān)系鏈，眾多農(nóng)民工處于金字塔底層，與工程建設(shè)的推進(jìn)關(guān)系最密切，與利益的分配核心卻距離最遙遠(yuǎn)。

（三）非正規(guī)用工普遍，不規(guī)范情況頻發(fā)

由不具備資質(zhì)的施工隊(duì)承擔(dān)實(shí)際任務(wù)的現(xiàn)象在工程項(xiàng)目施工中十分常見(jiàn)，這些施工隊(duì)通常由同鄉(xiāng)的農(nóng)民工組成，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村熟人社會(huì)特性，往往基于樸實(shí)的同鄉(xiāng)信任而忽視規(guī)范化流程，由“隊(duì)長(zhǎng)”代管證件與合同、定期定額領(lǐng)取生活費(fèi)（部分工資）、不規(guī)范打卡考勤等情況時(shí)有發(fā)生，且出現(xiàn)拖欠工資等侵害權(quán)益行為后，對(duì)于維權(quán)方式的選擇也較為謹(jǐn)慎，存在較多人情顧慮，可能導(dǎo)致小問(wèn)題積壓形成重大風(fēng)險(xiǎn)。

（四）農(nóng)民工受教育程度較低，法律意識(shí)淡薄

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2023年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，農(nóng)民工的平均年齡繼續(xù)上升，達(dá)到了43.1歲，初中及以下文化程度占66.7%，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局內(nèi)蒙古呼和浩特調(diào)查隊(duì)的數(shù)據(jù)顯示，30歲以下群體中從事建筑、裝修的占15%，而50歲以上占比則近43%，可以推測(cè)，工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工年齡更大，受教育程度可能更低，在出現(xiàn)工資被拖欠的情況時(shí)，對(duì)于獲取證明材料、尋求維權(quán)途徑等爭(zhēng)取合法權(quán)益保障的能力缺失，進(jìn)而存在采取非常規(guī)甚至極端手段提出訴求的風(fēng)險(xiǎn)。

三、工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題治理工作難點(diǎn)

筆者所在課題組持續(xù)3年在東部發(fā)達(dá)省市調(diào)研近300個(gè)建筑工地，座談1000多位建筑工人，對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠治理情況展開(kāi)全面評(píng)估，總體看，根治欠薪工作機(jī)制完善和制度落實(shí)情況不斷趨好，綜合治理成效顯著，但在落實(shí)實(shí)名制管理制度、工資專(zhuān)戶(hù)管理制度和按月足額支付工資制度等方面，仍存在一些問(wèn)題。

（一）實(shí)名管理不到位，臺(tái)賬動(dòng)態(tài)監(jiān)管困難

工程建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)實(shí)名制管理制度不到位的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人員信息更新不及時(shí)、不完整，登記內(nèi)容真實(shí)性存疑。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)多個(gè)項(xiàng)目花名冊(cè)中無(wú)進(jìn)、退場(chǎng)時(shí)間或進(jìn)、退場(chǎng)時(shí)間不真實(shí)，個(gè)別項(xiàng)目出現(xiàn)花名冊(cè)上登記的進(jìn)場(chǎng)時(shí)間明顯造假情況；二是信息核對(duì)流于表面，代簽名情況屢有發(fā)生。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)多個(gè)項(xiàng)目存在考勤表、工資表核對(duì)代簽名情況，個(gè)別項(xiàng)目負(fù)責(zé)人解釋此為工人不會(huì)寫(xiě)字造成，但將此作為大量相同字跡出現(xiàn)的理由并不具備充分說(shuō)服力，批量代簽行為違背了通過(guò)公示核對(duì)流程保障工人知情權(quán)的制度設(shè)計(jì)初衷，使得作為工資發(fā)放重要依據(jù)的考勤表和工資表變?yōu)閼?yīng)付檢查的形式記錄，可能為工資發(fā)放糾紛埋下隱患，也給監(jiān)管工作增加了難度。

（二）足額發(fā)薪存漏洞，違規(guī)操作形式多樣

工程建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)定落實(shí)按月足額支付工資制度的主要原因，一部分是因?yàn)椴僮鞫嗄甑囊约s定“生活費(fèi)”代替實(shí)際月工資的做法仍被一些項(xiàng)目保留沿用，另一部分主要是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)于工資性質(zhì)界定不清，違規(guī)扣減工資。以約定“生活費(fèi)”代替實(shí)際月工資發(fā)放的情況主要通過(guò)農(nóng)民工訪(fǎng)談了解到，從項(xiàng)目臺(tái)賬內(nèi)容上并不能直接獲取，這也成為了考勤表等臺(tái)賬造假的一個(gè)佐證。違規(guī)拖欠工資的問(wèn)題較為復(fù)雜，典型做法主要有兩種：一是工人向項(xiàng)目負(fù)責(zé)人借款后工資被相應(yīng)扣減，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人混淆了民事債務(wù)與工資的概念，民事借款由于沒(méi)有給付途徑等的限制，存在偽造可能性和拖欠工資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)予以明確區(qū)分；二是發(fā)包方以與總包方簽訂的承包合同中約定項(xiàng)目材料損毀或施工不達(dá)標(biāo)等情況不予撥付工程款為理由，未按期、按比例撥付工資性工程款，導(dǎo)致出現(xiàn)工人工資被拖欠或承包人通過(guò)其他發(fā)放方式墊付工資的情況。

（三）文書(shū)簽訂不規(guī)范，法律意識(shí)有待加強(qiáng)

工程建設(shè)項(xiàng)目臺(tái)賬記錄的不規(guī)范在多方協(xié)議、勞動(dòng)合同等法律文書(shū)上反映尤其突出，而法律文書(shū)作為具有較強(qiáng)法律效力的書(shū)面資料，是產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)的重要憑證，但由于農(nóng)民工法律意識(shí)的淡薄甚至缺失，涉及這些文書(shū)的內(nèi)容、流程等均存在普遍不足，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)主要問(wèn)題有三類(lèi)：一是涉及重要內(nèi)容的約定事項(xiàng)未在勞動(dòng)合同中予以明確。個(gè)別項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與工人口頭約定了發(fā)放獎(jiǎng)金或者扣減工資的情形并按照此約定實(shí)際操作，但未在勞動(dòng)合同中以書(shū)面方式明確，存在發(fā)生工資爭(zhēng)議的風(fēng)險(xiǎn)；二是勞動(dòng)合同簽訂和執(zhí)行不規(guī)范。勞動(dòng)合同簽章不規(guī)范的情況較為普遍，多個(gè)項(xiàng)目存在使用項(xiàng)目部章或勞務(wù)合同章作為用人單位公章的問(wèn)題，影響了勞動(dòng)合同的法律效力。同時(shí)，部分工人訪(fǎng)談中反映個(gè)別項(xiàng)目未將勞動(dòng)合同交由本人留存，做法違反了相應(yīng)規(guī)定；三是三方協(xié)議內(nèi)容和形式不完備。一些項(xiàng)目的三方協(xié)議未約定撥款比例與期限、未寫(xiě)明專(zhuān)戶(hù)名稱(chēng)與賬號(hào)、未簽署協(xié)議日期等，重要約定內(nèi)容的缺失影響了協(xié)議的效力，削弱了協(xié)議的作用，使得協(xié)議的簽訂流于形式，在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)無(wú)法核實(shí)關(guān)鍵信息。

四、治理工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題的對(duì)策建議

隨著根治欠薪工作的深入推進(jìn)，工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠的問(wèn)題癥結(jié)更加清晰暴露，需要針對(duì)特點(diǎn)，重點(diǎn)突破：

（一）健全線(xiàn)上線(xiàn)下一體化監(jiān)管，推進(jìn)跨區(qū)域、跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)

一是持續(xù)推動(dòng)實(shí)名管理和工資支付監(jiān)管機(jī)制的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。推廣智慧工地系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)施工過(guò)程全面智能化管理，推動(dòng)相關(guān)信息跨部門(mén)共享，形成風(fēng)險(xiǎn)診斷、互動(dòng)管控、高效處置的工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠治理新模式。二是加強(qiáng)對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)、涉及小微企業(yè)、小規(guī)模的項(xiàng)目的實(shí)地檢查和日常監(jiān)管，主動(dòng)上門(mén)提供人員管理臺(tái)賬模板，強(qiáng)調(diào)臺(tái)賬記錄和工資發(fā)放等規(guī)范，杜絕人為造假情況發(fā)生。三是擴(kuò)大嚴(yán)重失信行為的信用懲戒覆蓋范圍和覆蓋區(qū)域。借鑒金融領(lǐng)域失信全國(guó)限制其銀行貸款的做法，建立統(tǒng)一的拖欠工資違法行為警示系統(tǒng)和懲戒制度，加大工資拖欠行為的懲戒力度。

（二）理順監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)權(quán)責(zé)，加強(qiáng)欠薪治理隊(duì)伍建設(shè)

目前工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠治理工作主要由人力資源社會(huì)保障部門(mén)牽頭，但該部門(mén)缺乏履行監(jiān)管工程建設(shè)領(lǐng)域原生問(wèn)題的法定職責(zé)，處罰手段缺失，成為推進(jìn)根治欠薪工作的一大瓶頸。若基于維護(hù)的對(duì)象和內(nèi)容劃分部門(mén)職責(zé)，農(nóng)民工屬于勞動(dòng)者，拖欠工資的行為主要侵犯了勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，由人力資源社會(huì)保障部門(mén)牽頭根治欠薪工作較為合理，但建議賦予其相對(duì)應(yīng)的執(zhí)法處置權(quán)限，在各個(gè)層級(jí)配備相應(yīng)執(zhí)法隊(duì)伍，尤其加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層監(jiān)察執(zhí)法的崗位和人員配置，提升監(jiān)察執(zhí)法能力和手段，壓實(shí)根治欠薪工作任務(wù)。若基于監(jiān)管對(duì)象劃分職責(zé)，則可考慮將其主管行業(yè)的欠薪治理工作列為其監(jiān)管項(xiàng)目之一，實(shí)現(xiàn)從源頭防范到處罰的全流程監(jiān)管，有利于各個(gè)行業(yè)欠薪問(wèn)題的針對(duì)性根治。

（三）強(qiáng)化全過(guò)程普法引導(dǎo)，增強(qiáng)學(xué)法遵法用法意識(shí)

一是源頭防范，上好“開(kāi)工第一課”。建設(shè)勞動(dòng)保障知識(shí)共享平臺(tái)，搭建“專(zhuān)家?guī)臁薄百Y料庫(kù)”“案例庫(kù)”等，網(wǎng)羅各部門(mén)業(yè)務(wù)骨干組建專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，歸集授課資料和典型案例，分行業(yè)、分對(duì)象、分重點(diǎn)宣講企業(yè)用工和勞動(dòng)者就業(yè)過(guò)程中的勞動(dòng)保障法律法規(guī)及政策核心內(nèi)容，結(jié)合授課對(duì)象特點(diǎn)，豐富講課形式、收集真實(shí)訴求、及時(shí)提供幫助。二是實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，暢通咨詢(xún)、維權(quán)渠道。聯(lián)通分散在各部門(mén)的咨詢(xún)、維權(quán)渠道，探索“一鍵聯(lián)動(dòng)”模式，農(nóng)民工通過(guò)任意渠道提出工資拖欠維權(quán)訴求，經(jīng)接收部門(mén)確認(rèn)后，可在線(xiàn)上平臺(tái)組建臨時(shí)處置小組，實(shí)時(shí)共享信息，同步跟進(jìn)、協(xié)同處理案件。

作者單位：浙江省人力資源和

社會(huì)保障科學(xué)研究院