中國(guó)式現(xiàn)代化視域下內(nèi)蒙古城市社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑

李歡 李小敏

摘? 要：2023年12月習(xí)近平總書(shū)記在廣西考察時(shí)指出，社區(qū)是基層自治的基本單元，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)……在新時(shí)代征程上，我們要不斷推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供有利支持。本文以社會(huì)工作者參與社區(qū)治理為切入視角，探索以社會(huì)工作專業(yè)優(yōu)勢(shì)推進(jìn)社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑。本文通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古4個(gè)具有典型代表性社區(qū)的調(diào)研分析，認(rèn)為應(yīng)在目前“五社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制下推進(jìn)內(nèi)蒙古社區(qū)治理現(xiàn)代化，包括建設(shè)“真正的社區(qū)”、發(fā)揮社會(huì)工作專業(yè)優(yōu)勢(shì)、建立高質(zhì)量志愿服務(wù)隊(duì)伍、改變社會(huì)組織發(fā)展策略、挖掘社會(huì)慈善資源、健全“五社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制等，以基層治理現(xiàn)代化助推中國(guó)式現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)? ? ?治理體系? ? ?中國(guó)式現(xiàn)代化

一、當(dāng)前內(nèi)蒙古城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

社區(qū)是基層治理的基本單元。隨著我國(guó)城市化率日益提高，城市社區(qū)治理面對(duì)的形勢(shì)日益復(fù)雜。截至2023年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率69.58%，全區(qū)城鎮(zhèn)人口達(dá)到1667.14萬(wàn)人，但社會(huì)治理體系依然是傳統(tǒng)的街道-社區(qū)體制，面對(duì)異質(zhì)化的居民結(jié)構(gòu)和多樣化的需求，居民委員會(huì)表現(xiàn)得力有不逮。龔維斌（2018）認(rèn)為，由于社區(qū)居民服務(wù)需求的多樣化、個(gè)性化和高級(jí)化，傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)管理模式已經(jīng)難以滿足新的要求。運(yùn)用社會(huì)工作者隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化、人性化手法提供高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)和管理勢(shì)在必行。

“五社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制倡導(dǎo)多主體協(xié)同參與社會(huì)治理，與共建、共治、共享的社會(huì)治理格局要求的多元參與、相互協(xié)商的基本特征高度契合，成為目前基層社會(huì)最有效的治理機(jī)制。內(nèi)蒙古于2020年開(kāi)始“五社聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)，即以社區(qū)為平臺(tái)、以社會(huì)組織為載體、以社會(huì)工作者為支撐、以社區(qū)志愿者為輔助、以社會(huì)慈善資源為補(bǔ)充的現(xiàn)代基層治理行動(dòng)框架。自治區(qū)民政廳于2021年9月印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)“五社聯(lián)動(dòng)”社會(huì)工作服務(wù)試點(diǎn)工作實(shí)施方案（2021—2025年）》，力爭(zhēng)到“十四五”末，實(shí)現(xiàn)“五社聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)覆蓋所有旗縣（市區(qū)）。

二、內(nèi)蒙古城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題

（一）社區(qū)服務(wù)能力有待提升

1.角色錯(cuò)位。居民委員會(huì)一般與社區(qū)（城市）高度同構(gòu)，居委會(huì)本應(yīng)是居民自治組織，卻更多扮演“行政權(quán)力的觸角”，權(quán)力來(lái)自上而非源于下，主要精力用于完成上級(jí)交付的行政工作。社區(qū)書(shū)記很少向居民述職，與居民聯(lián)系弱，導(dǎo)致居民漠視社區(qū)建設(shè)。

2.服務(wù)能力不足。社區(qū)行政任務(wù)過(guò)多：考核項(xiàng)目多、機(jī)構(gòu)牌子多、指派任務(wù)多、各類會(huì)議多、臺(tái)賬資料多、統(tǒng)計(jì)報(bào)表多。除此之外才從事公共服務(wù)、公益事業(yè)、糾紛調(diào)解、治安維護(hù)等工作，缺少針對(duì)居民的需求評(píng)估、服務(wù)效果評(píng)估，服務(wù)精準(zhǔn)性差。

（二）缺少專業(yè)社會(huì)工作者

社會(huì)工作者（簡(jiǎn)稱社工）是指受過(guò)專業(yè)教育的，運(yùn)用先進(jìn)的服務(wù)理念，使用專業(yè)的分析評(píng)估工具，開(kāi)展社區(qū)照顧、融入與矯正等專業(yè)化服務(wù)的專家。現(xiàn)實(shí)中，受多種因素影響，社區(qū)中專業(yè)社工的比例很小。例如，作為“五社聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)的內(nèi)蒙古H市S社區(qū)，僅有1名持證社工；X社區(qū)22名工作人員僅有2名持證社工。

1.傳統(tǒng)社區(qū)工作者綜合素質(zhì)不高。大量繁雜的社區(qū)工作依靠網(wǎng)格員完成，但現(xiàn)有網(wǎng)格員普遍年齡偏大、受教育程度低，不具備心理輔導(dǎo)、情緒疏導(dǎo)等專業(yè)技能。在化解矛盾過(guò)程中，傳統(tǒng)“土辦法”偶爾管用，但缺少理論支撐、缺乏連續(xù)性、不夠科學(xué)規(guī)范，無(wú)法提供成長(zhǎng)性支持。

2.居民缺少專業(yè)性支持。一是缺少基礎(chǔ)性支持，如居民基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)不夠完善，遇到全民動(dòng)員事件，各小區(qū)常住人口數(shù)、弱勢(shì)群體數(shù)、各人群訴求、就醫(yī)需求等信息掌握不準(zhǔn)確。二是缺少發(fā)展性支持，專業(yè)社工短缺，社工與案主就不可能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)健康、獲得技能、融入關(guān)系等目標(biāo)。

3.居民與社區(qū)關(guān)系疏遠(yuǎn)。最新發(fā)布的《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》規(guī)定：各地按照每萬(wàn)城鎮(zhèn)常住人口擁有社區(qū)工作者18人的標(biāo)準(zhǔn)配備。但根據(jù)實(shí)際調(diào)研情況，每萬(wàn)城鎮(zhèn)常住人口很難按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)配備，以內(nèi)蒙古H市某社區(qū)為例，每個(gè)網(wǎng)格有1名網(wǎng)格員，對(duì)應(yīng)聯(lián)系2個(gè)小區(qū)，約7000-10000人。面對(duì)巨量的服務(wù)對(duì)象，網(wǎng)格員很難做到上門(mén)入戶進(jìn)行服務(wù)需求評(píng)估、感情聯(lián)絡(luò)、選舉樓棟長(zhǎng)等基礎(chǔ)工作，更沒(méi)有精力組織各小區(qū)凝聚人心的活動(dòng)。相應(yīng)地，居民無(wú)法真切感受到社區(qū)對(duì)自己的鏈接，歸屬感不強(qiáng)，對(duì)社區(qū)的認(rèn)可度不高，關(guān)鍵時(shí)候就會(huì)對(duì)政府的號(hào)召無(wú)感，基層社區(qū)治理中最重要的群眾動(dòng)員能力非常薄弱。

（三）缺少高質(zhì)量志愿服務(wù)

1. 志愿服務(wù)資源缺乏整合。醫(yī)療志愿者、護(hù)理志愿者、心理咨詢、法律援助等志愿服務(wù)人力資源缺乏分類儲(chǔ)備，社區(qū)骨干志愿者沒(méi)有整合到志愿服務(wù)組織當(dāng)中，導(dǎo)致?lián)碛袑I(yè)技能的人力資源閑置，但社區(qū)居民大量需求不能滿足。

2.志愿者權(quán)益難以保障。志愿者不是免費(fèi)勞動(dòng)力，而是經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的能利用專業(yè)技能提供專業(yè)服務(wù)的慈善力量。已有注冊(cè)志愿者面對(duì)巨量的服務(wù)需求，可提供的服務(wù)非常有限。如疫情期間核酸檢測(cè)志愿者、值守志愿者得不到足夠的防護(hù)服、手套、面屏等防護(hù)裝備，缺少培訓(xùn)、激勵(lì)，未完整記錄服務(wù)時(shí)長(zhǎng)，更缺乏人身保險(xiǎn)等必要支持，其貢獻(xiàn)得不到認(rèn)可，權(quán)益得不到保障。

（四）社會(huì)組織發(fā)展存在缺陷

1.社工機(jī)構(gòu)本身質(zhì)量不高，運(yùn)行存在很大困難。內(nèi)蒙古鼓勵(lì)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，支持社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)社工站。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古社工服務(wù)市場(chǎng)規(guī)模小，很多社工機(jī)構(gòu)僅靠政府購(gòu)買(mǎi)資金維持自身運(yùn)作，人員素質(zhì)參差不齊且服務(wù)能力不強(qiáng)。

2.居民不認(rèn)可社工機(jī)構(gòu)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的年度項(xiàng)目制往往導(dǎo)致社工流動(dòng)性大，不能與居民建立穩(wěn)定的熟悉和信任關(guān)系，無(wú)法深入社區(qū)關(guān)注居民需求、多向鏈接資源開(kāi)展服務(wù)，信任成本大大增加。一些社工機(jī)構(gòu)為了盈利，在未經(jīng)許可的情況下，向居民開(kāi)展有償代買(mǎi)藥品等服務(wù)，加劇了居民對(duì)其不信任。作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接機(jī)構(gòu)，社工機(jī)構(gòu)本身帶有市場(chǎng)色彩，在群眾中威信不夠，居民更認(rèn)可具有官方背書(shū)的社區(qū)。

（五）缺乏社會(huì)慈善資源的挖掘

專業(yè)社工承擔(dān)鏈接慈善資源、建立資源供需對(duì)接機(jī)制、實(shí)施慈善救助等任務(wù)。但是大部分城市社區(qū)因各種原因，對(duì)慈善資源的挖掘很不充分。

1.現(xiàn)有社區(qū)工作者沒(méi)有挖掘社區(qū)慈善資源的意識(shí)。不懂得主動(dòng)發(fā)掘、鏈接慈善資源，發(fā)揮慈善組織募集功能和慈善超市的專項(xiàng)服務(wù)優(yōu)勢(shì)，沒(méi)能建立社區(qū)慈善救助基金和社區(qū)服務(wù)專項(xiàng)基金，未形成慈善資源共募共用共享機(jī)制，社區(qū)治理缺乏資金支持。

2.社會(huì)慈善資源捐贈(zèng)意愿強(qiáng)烈，但缺乏捐贈(zèng)渠道。很多中小企業(yè)主、個(gè)體工商戶都有大量捐贈(zèng)行為，且捐贈(zèng)意愿強(qiáng)烈，但因武漢疫情期間民眾對(duì)紅十字會(huì)產(chǎn)生信任危機(jī)，人們更愿意將小批量的物資、善款直接捐贈(zèng)給個(gè)人。因缺乏正式捐贈(zèng)渠道且捐贈(zèng)頻率不穩(wěn)定，這些資源不能聚攏為社區(qū)層面穩(wěn)定的慈善資源。

（六）“五社聯(lián)動(dòng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢

1.社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)矛盾多，社區(qū)不接納社工機(jī)構(gòu)。社工機(jī)構(gòu)進(jìn)駐社區(qū)后，與民政部門(mén)對(duì)接多，與社區(qū)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)接少，溝通不暢，互相不理解不配合。部分社區(qū)工作人員因擔(dān)心社工機(jī)構(gòu)和居民熟悉后有事不找自己而被架空，不愿接納社工機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)運(yùn)行效果大打折扣。

2.缺乏“社工+志愿者”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。“五社聯(lián)動(dòng)”五要素中，最核心的是社工和志愿者，社工和志愿者聯(lián)動(dòng)不起來(lái)，“五社聯(lián)動(dòng)”很難發(fā)揮效應(yīng)。社工機(jī)構(gòu)拿到項(xiàng)目資金后，沒(méi)有與志愿者對(duì)接的動(dòng)力，也沒(méi)有相應(yīng)對(duì)接機(jī)制。而大量民間熱心人士發(fā)起的志愿服務(wù)組織，由于沒(méi)有官方認(rèn)可，缺少培訓(xùn)、激勵(lì)等支持，僅依靠成員的一腔熱情維系活動(dòng)，難以持續(xù)發(fā)展。缺少常態(tài)化的制度支持，找不到相應(yīng)的社工組織聯(lián)動(dòng)，也使得這類資源很難整合到社區(qū)層面。

三、推進(jìn)內(nèi)蒙古社區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑

城市社區(qū)治理主要依托“五社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制實(shí)施，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理體系現(xiàn)代化，必須解決存在的短板，構(gòu)建城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑。

（一）建設(shè)“真正的社區(qū)”

城市社區(qū)，一般是指居民委員會(huì)轄區(qū)，即行政意義上的社區(qū)。但隨著轄區(qū)內(nèi)各小區(qū)門(mén)禁越來(lái)越嚴(yán)格，小區(qū)之間人員、信息流動(dòng)極少，也沒(méi)有共同利益，已經(jīng)不是一個(gè)生活共同體，不能稱為“真正的社區(qū)”。同一小區(qū)居民因?yàn)橛形飿I(yè)支出和收益、水電路氣等公共服務(wù)利益、幼小學(xué)位、養(yǎng)老等共同利益，且有小區(qū)群可以自由交流信息，是真正的共同體場(chǎng)域。“真正的社區(qū)”應(yīng)是小區(qū)。應(yīng)通過(guò)社工開(kāi)展社區(qū)融入活動(dòng)，激發(fā)小區(qū)活力和凝聚力，才能建設(shè)“真正的社區(qū)”。

（二）發(fā)揮社會(huì)工作專業(yè)優(yōu)勢(shì)

社區(qū)治理現(xiàn)代化應(yīng)主要發(fā)揮社會(huì)工作者的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

1.“助人自助”的理念是社會(huì)工作的價(jià)值基礎(chǔ)?！爸俗灾薄耙陨绊懮薄巴怼A聽(tīng)、接納”“案主自決”“增權(quán)”等理念，是社會(huì)工作的價(jià)值基礎(chǔ)。這些價(jià)值理念很容易被信奉仁義、樂(lè)善好施等傳統(tǒng)慈善理念的老百姓接受，基層社會(huì)有讓社會(huì)工作發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)的價(jià)值土壤。

2.專業(yè)的助人方法是社會(huì)工作的基本內(nèi)容。社會(huì)工作服務(wù)是專業(yè)性服務(wù)，是在遇到特殊、復(fù)雜問(wèn)題時(shí)采取的細(xì)致的、能夠幫助服務(wù)對(duì)象發(fā)生改變的工作方法，這是一般工作所不具備的；是社會(huì)工作區(qū)別于志愿服務(wù)、群眾工作和其他專業(yè)的明顯特點(diǎn)。

3.情境化理性實(shí)踐是具體的專業(yè)助人過(guò)程。社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)過(guò)程——通過(guò)陪伴、交流、幫助、服務(wù)等行動(dòng)，促使問(wèn)題向好的方面轉(zhuǎn)變。在這一過(guò)程中，社會(huì)工作者要根據(jù)所要處理的問(wèn)題的性質(zhì)、狀態(tài)，而采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，其行為是理性的實(shí)踐。

（三）建立高質(zhì)量志愿服務(wù)隊(duì)伍

1. 培育社區(qū)骨干志愿者和志愿組織。社工要將醫(yī)護(hù)工作者、心理咨詢師等有技能專長(zhǎng)人員分類登記儲(chǔ)備，動(dòng)員他們投身社區(qū)志愿服務(wù)。在社區(qū)層面整合志愿服務(wù)資源，組織熱心居民成立志愿服務(wù)隊(duì)，由社工在社區(qū)登記備案，成為正式的、有組織依靠的志愿服務(wù)隊(duì)伍，并經(jīng)常對(duì)其開(kāi)展工作指導(dǎo)、能力培訓(xùn)、檢查督導(dǎo)等工作。

2.保障志愿者權(quán)益。開(kāi)展志愿服務(wù)時(shí)，社工要做好項(xiàng)目發(fā)起與簽到，志愿者服務(wù)時(shí)長(zhǎng)記錄，活動(dòng)結(jié)束后要頒發(fā)志愿服務(wù)證書(shū)。為志愿者提供交通、飲食、工作裝備、人身保險(xiǎn)等保障，并提供及時(shí)的物質(zhì)與精神激勵(lì)。定期開(kāi)展對(duì)志愿者的技能培訓(xùn)、工作指導(dǎo)。

（四）成立社區(qū)社工組織

內(nèi)蒙古社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化社工服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和質(zhì)量都不能滿足基層治理需求，指望其成為基層治理的中堅(jiān)力量，至少目前是不現(xiàn)實(shí)的。社區(qū)應(yīng)招聘足夠社工成立自己的社工組織，利用已建成的社會(huì)工作站點(diǎn)，在社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)。這樣，既增強(qiáng)了基層社區(qū)治理的專業(yè)化力量，提升治理能力現(xiàn)代化水平，又解決了基層黨組織群眾動(dòng)員能力弱的問(wèn)題。

（五）積極培育、挖掘社會(huì)慈善資源

社工主動(dòng)挖掘社區(qū)資源，與轄區(qū)企事業(yè)單位、政府部門(mén)對(duì)接，爭(zhēng)取人財(cái)物的支持。建立閑置物品交換平臺(tái)。組織居民制作手工藝品、創(chuàng)作書(shū)畫(huà)作品，開(kāi)展慈善拍賣(mài)或捐贈(zèng)。建立運(yùn)營(yíng)社區(qū)基金會(huì)，利用技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明捐贈(zèng)。

（六）健全“五社聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行機(jī)制

社工要積極培育挖掘社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利等領(lǐng)域的志愿組織，將社區(qū)熱心居民、服務(wù)對(duì)象培養(yǎng)成志愿者；組織策劃社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目，動(dòng)員志愿服務(wù)組織和志愿者開(kāi)展助老助殘、助醫(yī)助學(xué)、困難幫扶等志愿活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)融合發(fā)展。挖掘慈善資源，鏈接慈善公益組織，幫扶困難群體，改善困難群眾生活狀況、促進(jìn)共同富裕。

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（作者單位：1.中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)黨校；2.鄂爾多斯市第二人民醫(yī)院）

責(zé)任編輯：康偉