淺談世界主要國家獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作及借鑒

陸霓 周漢林

作者簡介：陸霓，中國社會(huì)科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所博士后研究員，從事民族社會(huì)、民族政策研究；周漢林，廣西壯族自治區(qū)原人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、預(yù)工委副主任。

內(nèi)容摘要：近年來，隨著世界各國對公共財(cái)政管理的不斷加強(qiáng)，議會(huì)對財(cái)政預(yù)算監(jiān)督力度也逐步加強(qiáng)，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。不同國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，此類財(cái)政政策顧問機(jī)構(gòu)的核心功能凸顯為多元化的服務(wù)與監(jiān)管，包括但不限于精準(zhǔn)開展宏觀經(jīng)濟(jì)及財(cái)政趨勢預(yù)測，嚴(yán)謹(jǐn)實(shí)施對中期財(cái)政戰(zhàn)略規(guī)劃的監(jiān)督審查，系統(tǒng)化評(píng)估各類財(cái)政政策的實(shí)際效果，以及積極參與制定和強(qiáng)化預(yù)算紀(jì)律規(guī)則等。這些機(jī)構(gòu)在優(yōu)化財(cái)政政策設(shè)計(jì)與實(shí)施、增強(qiáng)財(cái)政支出效率與透明度、保障財(cái)政體系長期穩(wěn)健發(fā)展等方面持續(xù)發(fā)揮積極作用。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的做法，為我國深化預(yù)算治理改革和強(qiáng)化人大財(cái)政監(jiān)督提供了寶貴的啟示與參考。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)；人大監(jiān)督；預(yù)算治理

一、世界主要國家獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)綜述

（一）獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的定義與發(fā)展趨勢

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)（Independent Fiscal Institutions，IFI）通常是指獨(dú)立于政府財(cái)政部門的財(cái)政政策咨詢機(jī)構(gòu)。它作為一種特殊類型的公共治理實(shí)體，肩負(fù)著對財(cái)政政策及其執(zhí)行效果進(jìn)行深度審視和公正評(píng)判的職責(zé)，在必要時(shí)還應(yīng)提供超越黨派立場的專業(yè)咨詢意見[1]。誠然，財(cái)政決策的根本責(zé)任在于經(jīng)民主程序選舉產(chǎn)生的各級(jí)政府，然而，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的功能與作用不容忽視，尤其當(dāng)其與權(quán)威的財(cái)政法規(guī)體系相互配合時(shí)，可有力地促進(jìn)財(cái)政政策的科學(xué)合理與公共財(cái)政的長期穩(wěn)健。

在公共財(cái)政管理和預(yù)算治理工作中，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的核心職能涵蓋了一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括嚴(yán)謹(jǐn)評(píng)估宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢與財(cái)政預(yù)測，嚴(yán)密監(jiān)測與詳盡評(píng)估財(cái)政規(guī)劃及其實(shí)際成效，從而有效應(yīng)對可能出現(xiàn)的過度開支和赤字傾向。此外，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)通過公開展示其研究成果，提升了財(cái)政政策領(lǐng)域的透明度和責(zé)任感，有力地深化了公共討論的質(zhì)量。因此，此類機(jī)構(gòu)能夠在提升公眾對政府行為的認(rèn)知評(píng)價(jià)的同時(shí)，使那些選擇采取魯莽財(cái)政措施或違反關(guān)鍵承諾的政府承擔(dān)更高的聲譽(yù)損失和政治選舉代價(jià)，從而促使政府更為審慎地履行財(cái)政管理職能。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）高度重視獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代財(cái)政管理體系中的關(guān)鍵角色，積極倡導(dǎo)并推行相關(guān)措施以促進(jìn)這類機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大。按照OECD所給出的標(biāo)準(zhǔn)定義，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)被界定為一種依托公共資金支持而運(yùn)作的獨(dú)立實(shí)體，通常設(shè)立在議會(huì)或行政架構(gòu)內(nèi)，扮演著一個(gè)超越黨派立場的角色，專職對財(cái)政政策及其執(zhí)行成效展開客觀公正的監(jiān)督與深入分析，并且在必要時(shí)提供專業(yè)的政策建議。這些機(jī)構(gòu)往往表現(xiàn)為獨(dú)立的議會(huì)預(yù)算辦公室或是預(yù)算委員會(huì)等形式，致力于提升國家預(yù)算治理的科學(xué)性、透明度和效力。2014年2月，OECD頒布《關(guān)于獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)原則的建議》（Recommendation on Principles for Independent Fiscal Institutions），進(jìn)一步肯定了獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)在促進(jìn)財(cái)政紀(jì)律、提升預(yù)算透明度和公共財(cái)政問責(zé)制方面的積極作用。各國在設(shè)立和運(yùn)營獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)時(shí)，開始系統(tǒng)地參考和采納OECD提出的最佳實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，以確保這些機(jī)構(gòu)能在不同時(shí)期和不同國情下切實(shí)發(fā)揮其監(jiān)督、分析與咨詢職能。

近年來，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)在全球，特別是在OECD成員國中的應(yīng)用呈現(xiàn)出顯著的增長趨勢。根據(jù)2021年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在OECD所涵蓋的38個(gè)成員國中，除土耳其、波蘭、新西蘭、挪威、日本、以色列、哥斯達(dá)黎加、哥倫比亞、瑞士等9個(gè)國家外，已有29國分別設(shè)立了國家級(jí)別的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)，累計(jì)數(shù)目達(dá)到35個(gè)。尤其值得關(guān)注的是，這其中有6個(gè)國家在本國范圍內(nèi)設(shè)立了不止一個(gè)此類獨(dú)立財(cái)政監(jiān)管與咨詢機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年至2012年間，OECD國家中設(shè)立的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)數(shù)量大量增長，這反映出各國政府對獨(dú)立、公正財(cái)政監(jiān)督和咨詢需求的普遍認(rèn)同。這種快速發(fā)展的勢頭印證了獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)在新興公共財(cái)政管理架構(gòu)中占據(jù)的中心地位，它不僅能夠協(xié)助政府在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)環(huán)境中制定和實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策，還能通過評(píng)估宏觀經(jīng)濟(jì)及財(cái)政預(yù)測、監(jiān)控和評(píng)估財(cái)政計(jì)劃與實(shí)施結(jié)果，降低偏向過度支出和財(cái)政赤字的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)作為一項(xiàng)重要的公共財(cái)政治理工具，在全球范圍內(nèi)正經(jīng)歷著蓬勃的發(fā)展階段，其設(shè)立與運(yùn)行的成功極大影響著國家財(cái)政政策的合理性和長遠(yuǎn)穩(wěn)定性。在未來的發(fā)展中，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)將繼續(xù)順應(yīng)全球趨勢，不斷完善其角色定位和職能履行，助力各國政府提高公共財(cái)政管理水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）世界主要國家獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的成立時(shí)間與工作實(shí)踐

各國獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)立與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)展現(xiàn)了一段漸進(jìn)式制度創(chuàng)新的歷史，從而得以應(yīng)對公共財(cái)政管理現(xiàn)代化和透明度提升的需求。早在20世紀(jì)中葉，幾個(gè)OECD成員國便開始了對獨(dú)立財(cái)政監(jiān)管機(jī)制的探索與實(shí)踐。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)最早可以追溯到1936年比利時(shí)成立的高級(jí)財(cái)務(wù)委員會(huì)，而1974年美國國會(huì)預(yù)算辦公室的建立，成為西方發(fā)達(dá)國家建立現(xiàn)代獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)體系的標(biāo)志性事件（見表1）。

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加深，公共財(cái)政管理的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性日益顯現(xiàn)。繼20世紀(jì)90年代中期的經(jīng)濟(jì)學(xué)者與學(xué)術(shù)界提出的借鑒獨(dú)立央行模式管理財(cái)政領(lǐng)域的理念，尤其是2008年金融危機(jī)、歐債危機(jī)爆發(fā)等使歐美國家相繼陷入經(jīng)濟(jì)衰退的嚴(yán)重金融危機(jī)之后，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、救助金融體系，人們對財(cái)政可持續(xù)性的強(qiáng)烈關(guān)注持續(xù)上升，各國對獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的需求也不斷增長，于是紛紛效仿和創(chuàng)新上述先驅(qū)國家的經(jīng)驗(yàn)，迅速擴(kuò)展了獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的數(shù)量和職能范圍。以歐盟方面最為突出，為進(jìn)一步強(qiáng)化成員國的財(cái)政紀(jì)律并提升其財(cái)政體系的長期可持續(xù)性，歐盟積極地推行并鼓勵(lì)各成員國設(shè)立獨(dú)立的財(cái)政政策咨詢機(jī)制，以此作為促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與財(cái)政整合的核心舉措之一。2012年3月，25位歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人正式簽署《經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟治理、穩(wěn)定與協(xié)調(diào)公約》（Treaty Establishing the European Stability Mechanism，又稱“財(cái)政契約”），在財(cái)政一體化的傾向下，建議歐盟各國設(shè)立“獨(dú)立主體”來監(jiān)督該國遵守財(cái)政規(guī)則的情況，隨后要求歐元區(qū)各國設(shè)立獨(dú)立財(cái)政主體[2]。2016年9月，歐盟理事會(huì)發(fā)布了《關(guān)于設(shè)立國家生產(chǎn)力委員會(huì)的建議》（Recommendation on the establishment of National Productivity Boards），在年度政策監(jiān)測機(jī)制框架下，政府部門和歐盟委員會(huì)均能充分利用國家生產(chǎn)力委員會(huì)提供的獨(dú)立專家見解及其年度總結(jié)報(bào)告作為決策參考依據(jù)，為預(yù)算過程提供獨(dú)立的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測支持[3]。

二、OECD成員國獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)介紹

基于經(jīng)合組織制定的《獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)原則》建議，各國在設(shè)立獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)時(shí)，不僅參考了國際最佳實(shí)踐，還結(jié)合自身國情進(jìn)行了本土化設(shè)計(jì)。依據(jù)各國國情不同，可分為立法預(yù)算辦公室（Legislative Budget Office）、財(cái)政委員會(huì)（Fiscal Council）、審計(jì)機(jī)構(gòu)（Audit Institution）三種模式[4]（見表2）。

OECD成員國中的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出豐富的組織模式和多樣化的功能定位。按照OECD關(guān)于獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)原則的建議，成員國已經(jīng)認(rèn)識(shí)到獨(dú)立議會(huì)預(yù)算辦公室（如澳大利亞、加拿大、意大利、韓國、墨西哥和美國）和財(cái)政委員會(huì)（如奧地利、丹麥、愛爾蘭等）的價(jià)值，它們分別側(cè)重于協(xié)助議會(huì)監(jiān)督預(yù)算過程和提供全面的宏觀經(jīng)濟(jì)分析。另外，法國和芬蘭等地的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)則依托國家審計(jì)機(jī)構(gòu)，借助其公認(rèn)的獨(dú)立性和權(quán)威性，加強(qiáng)了財(cái)政政策評(píng)估的客觀性和公正性。

在運(yùn)行機(jī)制上，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)展現(xiàn)出相當(dāng)程度的獨(dú)立性，如荷蘭經(jīng)濟(jì)政策分析局雖然隸屬于行政部門，但仍享有充足的自主權(quán)和與政府部委相對隔離的辦公條件。同時(shí)，部分獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)與中央銀行系統(tǒng)存在一定的聯(lián)動(dòng)，如奧地利的財(cái)政咨詢委員會(huì)得到國家銀行的人員支持，斯洛伐克預(yù)算責(zé)任委員會(huì)的部分資金來源于國家銀行。

當(dāng)前，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)面臨的共同挑戰(zhàn)是如何在短期內(nèi)獲得政界的廣泛接納和支持，尤其是在成立初期可能會(huì)受到政治利益的束縛。然而，長期來看，如比利時(shí)、荷蘭等歷史悠久的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)展示了其作為財(cái)政部門和立法預(yù)算委員會(huì)的重要合作伙伴，有助于推行可靠財(cái)政政策的重要性。

總的來說，世界各地的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量有限但發(fā)展迅速，且具有鮮明的地域特色。反映了各國在適應(yīng)本國制度文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求的基礎(chǔ)上，尋求最優(yōu)財(cái)政治理結(jié)構(gòu)的努力。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行必須兼顧其獨(dú)立性、專業(yè)性和公信力，以期在全球化背景下優(yōu)化公共財(cái)政管理，提高政府財(cái)政決策的科學(xué)性和合理性，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

下面，以美國、英國和法國為例，進(jìn)一步對三種不同機(jī)構(gòu)模式的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入介紹。

（一）美國國會(huì)預(yù)算辦公室

美國國會(huì)預(yù)算辦公室（Congressional Budget Office， CBO）于1974年依據(jù)《國會(huì)預(yù)算與截留控制法案》（Budget and Impoundment Control Act of 1974）設(shè)立[5]。CBO的組織架構(gòu)由一名主任領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)多個(gè)專業(yè)部門，如預(yù)算分析部、健康政策部、微觀經(jīng)濟(jì)部、稅收政策部等，并始終保持與學(xué)術(shù)界、私營部門和政府其他部門的緊密合作，以確保對各項(xiàng)政策進(jìn)行全方位、跨學(xué)科，具備前沿性與準(zhǔn)確性的研究與評(píng)估。其研究成果通過詳盡的報(bào)告和數(shù)據(jù)分析公開發(fā)布，為國會(huì)和公眾提供了對聯(lián)邦政府預(yù)算和經(jīng)濟(jì)政策的重要見解和獨(dú)立評(píng)估。國會(huì)依賴CBO的分析來評(píng)估立法提案的財(cái)政影響，確保政策決策的透明度和合理性。

作為美國聯(lián)邦政府內(nèi)的獨(dú)立、非黨派機(jī)構(gòu)，直接向美國國會(huì)尤其是預(yù)算委員會(huì)負(fù)責(zé)，其首要任務(wù)是為立法者提供精確的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)分析，確保國會(huì)能夠基于全面、客觀的數(shù)據(jù)作出財(cái)政決策。CBO的核心職能集中體現(xiàn)在對聯(lián)邦政府年度預(yù)算和經(jīng)濟(jì)展望的編制，對政府提案的立法成本進(jìn)行精細(xì)估算，預(yù)測其對聯(lián)邦預(yù)算赤字、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)福祉的潛在影響。此外，CBO還積極投身于長期財(cái)政趨勢和政策選擇的深度研究，力求為國會(huì)及公眾提供前瞻性指引。CBO的工作職能非常廣泛，包括但不限于以下五個(gè)方面。

1.預(yù)算分析與預(yù)測。編制年度聯(lián)邦預(yù)算和經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告，提供未來數(shù)年的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)預(yù)測，包括政府收入、支出、赤字和債務(wù)水平等關(guān)鍵指標(biāo)。

2.立法成本估算。對國會(huì)審議的所有法案進(jìn)行成本估算，即所謂的“得分”（scoring），衡量立法提案在實(shí)施后的財(cái)政影響，包括對預(yù)算赤字和政府債務(wù)的影響。

3.經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估。評(píng)估各種經(jīng)濟(jì)政策對宏觀經(jīng)濟(jì)變量（如GDP、就業(yè)和通脹率）以及政府財(cái)政狀況的潛在影響。

4.衛(wèi)生保健、社會(huì)保障及其他專項(xiàng)分析。對美國龐大的社會(huì)保障系統(tǒng)、醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃以及其他重要項(xiàng)目的財(cái)政狀況進(jìn)行深入分析，并為改善其長期可持續(xù)性提供建議。

5.技術(shù)支持與教育。為國會(huì)成員和工作人員提供預(yù)算和經(jīng)濟(jì)政策方面的技術(shù)援助和培訓(xùn)，提高國會(huì)預(yù)算決策的透明度和科學(xué)性。

CBO的代表性工作成果為其定期發(fā)布的《預(yù)算和經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告，報(bào)告詳盡剖析了美國經(jīng)濟(jì)走向、財(cái)政狀況及政策變動(dòng)的潛在影響，為國會(huì)預(yù)算審議及政策制定提供理論基礎(chǔ)。而在歷史進(jìn)程中，CBO曾對諸如奧巴馬醫(yī)改法案（Affordable Care Act）等重大立法進(jìn)行深度成本效益分析，其報(bào)告結(jié)論對法案能否順利通過起了關(guān)鍵的決定作用。同樣，在特朗普政府時(shí)期推出的多項(xiàng)減稅和擴(kuò)大開支政策上，CBO的分析報(bào)告也引起了各方密切關(guān)注，揭示了政策對財(cái)政赤字和債務(wù)累積的影響，從而對政策調(diào)整和公眾討論起到了引導(dǎo)作用，這些都充分彰顯了CBO在公共財(cái)政決策中的重要地位和影響力。

（二）英國預(yù)算責(zé)任辦公室

2010年，英國依據(jù)《預(yù)算責(zé)任和國家審計(jì)法》（Budget Responsibility and National Audit Act 2011）設(shè)立了預(yù)算責(zé)任委員會(huì)。預(yù)算責(zé)任委員會(huì)由3名委員組成，下設(shè)預(yù)算責(zé)任辦公室（Office for Budget Responsibility， OBR）[6]。截至2024年5月，其官方網(wǎng)站介紹顯示，目前的3名委員分別來自國庫部、預(yù)算責(zé)任辦公室和英國央行貨幣政策委員會(huì)，現(xiàn)有35位專職工作人員。作為獨(dú)立于政府的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是對英國政府的經(jīng)濟(jì)預(yù)測和財(cái)政策略進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，并對公共債務(wù)和赤字進(jìn)行監(jiān)測，確保政府遵循財(cái)政規(guī)則。OBR向英國政府和議會(huì)負(fù)責(zé)，其組織架構(gòu)由主席領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)有經(jīng)濟(jì)預(yù)測、財(cái)政建模、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等多個(gè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)。其核心工作職能包括但不限于以下幾方面。

1.經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)測編制。OBR每年兩次編制詳盡的五年期經(jīng)濟(jì)與財(cái)政展望報(bào)告，與政府的預(yù)算聲明同步發(fā)布，內(nèi)容涵蓋對英國宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（如GDP增長率、通貨膨脹率、失業(yè)率等）以及公共財(cái)政收支（包括稅收、支出、赤字和債務(wù)水平）的預(yù)測分析。同時(shí)，OBR還會(huì)通過年度的《經(jīng)濟(jì)與財(cái)政展望》（Economic and Fiscal Outlook， EFO）報(bào)告，對其預(yù)測結(jié)果與實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，從中汲取教訓(xùn)以完善未來預(yù)測。

2.政策成本評(píng)估與挑戰(zhàn)。在每次預(yù)算公布前，OBR對政府提出的各項(xiàng)稅收和福利支出政策的成本進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)莫?dú)立評(píng)估，并在預(yù)算公布后，通過《經(jīng)濟(jì)與財(cái)政展望》報(bào)告，明確表示是否認(rèn)同政府公布的成本估算，并將其用于自身預(yù)測之中。此外，OBR還會(huì)為每項(xiàng)政策制定不確定性評(píng)級(jí)，綜合考量其數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、模型復(fù)雜性以及可能引發(fā)的行為反應(yīng)等。

3.政府績效評(píng)估與財(cái)政規(guī)則遵守情況。OBR依據(jù)其預(yù)測結(jié)果，評(píng)判政府在實(shí)現(xiàn)設(shè)定的財(cái)政目標(biāo)方面的表現(xiàn)，如在滾動(dòng)預(yù)測期內(nèi)降低公共部門凈債務(wù)占GDP的比例、確保公共部門凈借款低于特定閾值以及管控一定范圍內(nèi)的福利支出等。同時(shí)，OBR通過定期發(fā)布的《福利趨勢報(bào)告》（Welfare Trends Report），對福利支出驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行全面深入的分析，無論這些支出是否在預(yù)先設(shè)定的限額之內(nèi)。

4.長期財(cái)政可持續(xù)性分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。OBR通過《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與可持續(xù)性報(bào)告》（Fiscal Risks and Sustainability Report），從長遠(yuǎn)角度審視公共財(cái)政的可持續(xù)性，涵蓋不同類別支出、收入及金融交易的長期預(yù)測，并評(píng)估這些預(yù)測是否指向公共部門債務(wù)的可持續(xù)路徑。此外，OBR還對經(jīng)濟(jì)和金融體系中識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，并在EFO和FRS報(bào)告中討論這些風(fēng)險(xiǎn)對財(cái)政預(yù)測的上下行影響。

5.稅收與福利政策成本審查。OBR在每一次預(yù)算過程中，都會(huì)對政府提出的每一項(xiàng)稅收和福利支出措施的成本進(jìn)行詳盡審查和挑戰(zhàn)，確保政策成本估算的合理性，并在EFO報(bào)告及相關(guān)文件中公開表明其立場。

縱觀OBR的發(fā)展史可見，OBR的存在顯著提高了英國財(cái)政政策的透明度和可信度，對確保國家公共財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行和長期可持續(xù)性發(fā)揮了重要作用。2008年全球金融危機(jī)之后，英國政府認(rèn)識(shí)到有必要設(shè)立獨(dú)立的財(cái)政機(jī)構(gòu)以提高財(cái)政預(yù)測的可靠性并增強(qiáng)市場信心，OBR的建立正是對此需求的響應(yīng)。2010年OBR首次發(fā)布預(yù)算預(yù)測，為英國政府制定財(cái)政緊縮政策提供了強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持，此舉被認(rèn)為是英國邁向更健全財(cái)政管理制度的重要里程碑。此外，OBR還對諸如脫歐等重大事件對英國經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的長期影響進(jìn)行了深度研究和預(yù)測。通過獨(dú)立評(píng)估和透明發(fā)布預(yù)測結(jié)果，OBR成功增強(qiáng)了市場和公眾對英國公共財(cái)政的信任，有利于政策制定者和投資者作出更為理智的決策，從而對英國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和公共財(cái)政的長期可持續(xù)性產(chǎn)生了積極影響。

（三）法國高級(jí)公共財(cái)政委員會(huì)

法國高級(jí)公共財(cái)政委員會(huì)（High Council of Public Finance，HCFP）于2013年依據(jù)2012年12月17日頒布的《關(guān)于公共財(cái)政規(guī)劃與治理的組織法》（Loi Organiquedu17Décembre 2012 relative à la Programmation et à la Gouvernance des Finances Publiques）設(shè)立[7]。HCFP的核心職能集中于對政府所提出的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測進(jìn)行專業(yè)的分析和評(píng)判，這些預(yù)測構(gòu)成了財(cái)政法律草案、社會(huì)保障資金籌措方案以及穩(wěn)定性計(jì)劃等多領(lǐng)域立法的基礎(chǔ)內(nèi)容。該機(jī)構(gòu)進(jìn)一步肩負(fù)起對上述草案中涉及的財(cái)政文本進(jìn)行預(yù)先審視，判斷其是否符合預(yù)定的多年期結(jié)構(gòu)性平衡發(fā)展路徑要求，并在事后繼續(xù)監(jiān)督實(shí)際執(zhí)行過程中是否堅(jiān)持了這一平衡導(dǎo)向。HCFP的職能履行直接關(guān)聯(lián)到法國對歐盟穩(wěn)財(cái)政契約所設(shè)定的國家財(cái)政規(guī)范的遵從狀況。

HCFP組織結(jié)構(gòu)精煉，由10名委員構(gòu)成決策主體，并配有4～5名兼職秘書處人員。盡管HCFP與審計(jì)法院同屬國家財(cái)政監(jiān)管的重要機(jī)構(gòu)，并在獨(dú)立性和公信力方面受惠于審計(jì)法院的良好聲譽(yù)，但HCFP仍需持續(xù)努力樹立自身在宏觀經(jīng)濟(jì)評(píng)估領(lǐng)域的權(quán)威性。HCFP的有效運(yùn)轉(zhuǎn)在很大程度上依賴于政府提供的公共財(cái)政信息的質(zhì)量與可利用性，同時(shí)，與行政部門間的合作關(guān)系也需要通過長期互動(dòng)與相互信任的積累加以鞏固。

在制度設(shè)計(jì)上，HCFP與審計(jì)法院間的緊密協(xié)作有利于任務(wù)的統(tǒng)一與銜接，但為了確保HCFP成員的絕對獨(dú)立性，相關(guān)法律作出了多重保障安排。例如，HCFP的委員由來自包括反對派在內(nèi)的六個(gè)不同權(quán)力機(jī)關(guān)提名產(chǎn)生，以此體現(xiàn)廣泛的代表性。盡管HCFP主席職務(wù)由審計(jì)法院的第一任主官擔(dān)綱，且首席秘書官也同時(shí)是審計(jì)法院的法官，但此種組織設(shè)置并未妨礙HCFP作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)正常履行其法定職能。

在實(shí)踐中，面對復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，HCFP面臨著重大挑戰(zhàn)，尤其是在對政府提出的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測進(jìn)行精確把關(guān)時(shí)，必須采取極為審慎的態(tài)度。值得一提的是，社會(huì)保障支出通常嵌入社會(huì)保障籌資法律的審議環(huán)節(jié)，其中包括了全國醫(yī)療保險(xiǎn)支出基準(zhǔn)（ONDAM），這一重要參數(shù)對醫(yī)保開支的有效調(diào)控起到關(guān)鍵作用。HCFP主動(dòng)融入一項(xiàng)糾偏機(jī)制，一旦醫(yī)保支出趨勢顯示出可能偏離國會(huì)批準(zhǔn)的國家目標(biāo)跡象，便會(huì)迅速激活“預(yù)警小組”，向政府發(fā)送警告信號(hào)。

自成立以來，HCFP在監(jiān)督法國遵守公共財(cái)政法規(guī)方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，尤其在增進(jìn)預(yù)算透明度、提升宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測精準(zhǔn)度以及協(xié)助政府制定更加穩(wěn)健和可行的財(cái)政策略等方面取得了積極成效。然而，對其實(shí)際效果的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)立足于法國長期未能成功恢復(fù)公共財(cái)政可持續(xù)性這一現(xiàn)實(shí)背景。盡管各屆政府屢次許諾要重回財(cái)政平衡狀態(tài)，但至今未能如愿，原因之一在于過于樂觀的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)期導(dǎo)致法國難以嚴(yán)格按照提交給歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性計(jì)劃執(zhí)行。隨著HCFP堅(jiān)持不懈地履行法定職責(zé)，逐步增強(qiáng)了財(cái)政決策的科學(xué)性和公正性，有力助推了法國公共財(cái)政管理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程，并在響應(yīng)和滿足歐盟財(cái)政紀(jì)律要求方面發(fā)揮了不可忽視的輔助決策與監(jiān)督職能。

三、獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的核心作用和潛在挑戰(zhàn)

（一）獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的核心作用

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)在全球經(jīng)濟(jì)治理與預(yù)算制度改革中扮演著舉足輕重的角色，其核心作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.獨(dú)立公正的政策分析與評(píng)估。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)作為第三方專家組織，獨(dú)立于行政部門和立法部門，借助海量客觀數(shù)據(jù)和嚴(yán)密經(jīng)濟(jì)模型，能夠?qū)φ岢龅呢?cái)政預(yù)算、稅收政策以及公共投資項(xiàng)目進(jìn)行全面、深入的成本效益分析和財(cái)政影響評(píng)估。這種獨(dú)立性有效地消除了政治因素對預(yù)算決策過程的潛在干擾，確保了政策制定的科學(xué)性和公正性。

2.提升預(yù)算透明度與公眾信任度。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)通過定期公開詳盡的政策成本估算報(bào)告和預(yù)算分析結(jié)果，極大地提高了公眾對國家預(yù)算編制和執(zhí)行過程的了解程度，從而提升了政策決策的透明度。這種透明度不僅能增強(qiáng)公眾對政府合理使用公共資源的信心，也能倒逼政府更加負(fù)責(zé)任地對待財(cái)政管理工作，自覺接受公眾監(jiān)督。

3.促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)性與風(fēng)險(xiǎn)防控。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)對政府的長期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行深入評(píng)估，特別關(guān)注公共債務(wù)、財(cái)政赤字、社會(huì)保障支出等對財(cái)政可持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)的關(guān)鍵領(lǐng)域，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，并提出富有針對性的政策建議，為預(yù)防和妥善解決潛在財(cái)政危機(jī)提供了關(guān)鍵性的智識(shí)支持。

4.強(qiáng)化預(yù)算法制化與規(guī)范化。在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)通過對預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格的審查與獨(dú)立評(píng)估，有力地促進(jìn)了政府嚴(yán)格遵守財(cái)政規(guī)則和預(yù)算約束，強(qiáng)化了預(yù)算管理的法制化和規(guī)范化，從而保證公共財(cái)政活動(dòng)的有序高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

5.賦能立法機(jī)構(gòu)與強(qiáng)化監(jiān)督能力。獨(dú)立財(cái)政政策咨詢機(jī)構(gòu)為立法機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的財(cái)政分析報(bào)告和政策成本信息，為議員們在審議和修改預(yù)算時(shí)提供了科學(xué)決策的基礎(chǔ)。這樣既增強(qiáng)了立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算行為的監(jiān)督力度，又提高了其在預(yù)算決策過程中的制衡作用，確保了預(yù)算決策真正反映民意，符合公共利益。

6.推動(dòng)預(yù)算制度改革與創(chuàng)新。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)通過深入研究和引進(jìn)世界上的最佳預(yù)算實(shí)踐，積極推動(dòng)本國預(yù)算制度的改革和完善，倡導(dǎo)采用更為高效、靈活且適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷的財(cái)政管理模式和工具。例如，新西蘭的財(cái)政責(zé)任法案及其配套的獨(dú)立財(cái)政顧問機(jī)構(gòu)，便在國際上被譽(yù)為預(yù)算改革的成功范例。

（二）獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的潛在挑戰(zhàn)

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)在具體實(shí)踐中，可能會(huì)存在以下潛在挑戰(zhàn)。

1.本地化需求與多樣性。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)必須考慮當(dāng)?shù)氐男枨蠛椭贫拳h(huán)境，這意味著不存在適用于所有國家的統(tǒng)一模板。各國在治理結(jié)構(gòu)、任務(wù)范圍、功能設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)層及員工安排以及預(yù)算等方面存在顯著差異，這表明設(shè)計(jì)有效的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)需要適應(yīng)不同國情，包括有時(shí)存在的能力限制。因此，如何結(jié)合國情創(chuàng)建并賦予獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)穆毮苁敲媾R的一大挑戰(zhàn)。

2.法律基礎(chǔ)與政治獨(dú)立性。盡管大多數(shù)OECD成員國的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)基于初級(jí)立法建立，以確保其使命、領(lǐng)導(dǎo)任命過程和信息獲取權(quán)等方面的清晰性和保護(hù)機(jī)制，但在其他國家或地區(qū)可能需要憲法層面的立法或者行政命令來設(shè)立IFI，而這要求克服法律制定和技術(shù)細(xì)節(jié)上的難題，并確保IFI免受政治干預(yù)。

3.資源配置與預(yù)算保障。IFI的有效運(yùn)作需要足夠的資金和人力資源支持，而實(shí)際情況顯示許多獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的預(yù)算規(guī)模較小且人員配置有限，尤其是在那些只關(guān)注特定活動(dòng)如評(píng)估政府預(yù)測或監(jiān)控財(cái)政規(guī)則遵守情況的小型獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)中。為獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)提供長期、穩(wěn)定的預(yù)算承諾以增強(qiáng)其獨(dú)立性并防止政治壓力是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，只有部分國家采取了通過立法確定預(yù)算水平或提供多年度資金承諾的做法。

4.改革配套與制度整合。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)往往作為更廣泛改革措施的一部分被設(shè)立，比如預(yù)算管理改革，特別是在歐盟成員國中。然而，將獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)成功融入既有財(cái)政體系和政策流程中，并確保它能夠有效發(fā)揮監(jiān)督和咨詢作用，需要協(xié)調(diào)多個(gè)政府部門之間復(fù)雜的利益關(guān)系和工作銜接。

5.議會(huì)關(guān)系與權(quán)力分配。IFI與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系處理也是一大難點(diǎn)，既要保證向立法機(jī)關(guān)報(bào)告關(guān)鍵信息并在聽證會(huì)上提供證據(jù)，又要避免過分干涉或削弱立法機(jī)關(guān)在預(yù)算決策中的角色。例如，某些國家設(shè)立獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)是為了強(qiáng)化議會(huì)預(yù)算審查和透明度，這就涉及權(quán)力劃分和協(xié)作機(jī)制的設(shè)計(jì)。

已建立獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，即便在起步階段也面臨諸多潛在挑戰(zhàn)，但從長遠(yuǎn)看，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)仍被認(rèn)為是財(cái)政部門和立法預(yù)算委員會(huì)在推進(jìn)可信財(cái)政政策方面的重要合作伙伴。通過不斷的改革與適應(yīng)，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)在全球各地不斷展現(xiàn)出其在維護(hù)公共財(cái)政秩序與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長中的關(guān)鍵價(jià)值。總之，獨(dú)立財(cái)政政策咨詢機(jī)構(gòu)通過其獨(dú)立、專業(yè)和公正的財(cái)政分析工作，有力地促進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)治理和預(yù)算治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，提升了財(cái)政政策的科學(xué)性和可持續(xù)性，同時(shí)亦大大增強(qiáng)了公眾對政府預(yù)算決策的信任度和滿意度。這些寶貴經(jīng)驗(yàn)值得我國在探索和完善預(yù)算治理機(jī)制的過程中予以深入借鑒和實(shí)踐應(yīng)用。

四、對我國提升預(yù)算治理能力建設(shè)和加強(qiáng)人大監(jiān)督的啟示

世界主要國家獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的發(fā)展與運(yùn)行為我國提升預(yù)算治理能力建設(shè)和加強(qiáng)人大監(jiān)督提供了寶貴的參考模板和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。十八屆三中全會(huì)后，中國在建立現(xiàn)代財(cái)政制度過程中，積極推進(jìn)了一系列預(yù)算管理改革措施，如全面實(shí)施預(yù)算績效管理、中期財(cái)政規(guī)劃管理、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、地方政府債務(wù)管控、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度構(gòu)建，以及預(yù)算管理信息系統(tǒng)的搭建和預(yù)算公開透明化改革等。然而，隨著改革的深化，也暴露出一些亟待解決的問題，如中長期財(cái)政規(guī)劃能力薄弱、財(cái)政收支預(yù)測準(zhǔn)確性不足、預(yù)算政策透明度欠缺、預(yù)算約束力不強(qiáng)、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)披露不夠充分、預(yù)算績效改革還需深化等。

在此背景下，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，尤其是獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的做法，有助于我國進(jìn)一步提升預(yù)算治理能力和水平。首先，預(yù)算制度改革需要全局視野和系統(tǒng)性布局，這意味著預(yù)算不僅要精細(xì)管理，更要轉(zhuǎn)向全方位、多層次的治理，需要在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立專門的財(cái)政預(yù)算改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、頂層設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)預(yù)算制度改革，確保各項(xiàng)財(cái)政政策和預(yù)算改革措施形成合力，促進(jìn)預(yù)算的高質(zhì)量發(fā)展和預(yù)算治理能力的整體躍升。

其次，強(qiáng)化財(cái)政政策的跨周期設(shè)計(jì)和逆周期調(diào)節(jié)能力是預(yù)算治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。國外獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)在這方面的作用不可忽視，它們通過提供科學(xué)、客觀、獨(dú)立的財(cái)政經(jīng)濟(jì)預(yù)測和政策評(píng)估，助力決策者作出更加精準(zhǔn)和前瞻性的決策。我國可考慮建立類似的獨(dú)立財(cái)政政策咨詢機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)咨詢機(jī)制，以增強(qiáng)財(cái)政政策的科學(xué)性和預(yù)見性，保障財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)周期變化中的靈活應(yīng)對和持續(xù)調(diào)控。

再次，預(yù)算法治建設(shè)至關(guān)重要。健全預(yù)算法制體系，意味著要在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，強(qiáng)化預(yù)算規(guī)則的剛性和執(zhí)行力。這不僅要求完善預(yù)算法及相關(guān)配套法規(guī)，還需在財(cái)政體制、中期財(cái)政規(guī)劃、政府債務(wù)、部門預(yù)算和財(cái)經(jīng)責(zé)任等領(lǐng)域進(jìn)行精細(xì)化立法，用法治思維和法治方式指導(dǎo)預(yù)算管理工作，確保預(yù)算的高效有序執(zhí)行，進(jìn)而支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

最后，人大審查監(jiān)督作用的充分發(fā)揮是預(yù)算治理現(xiàn)代化的重要保障。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國在推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度改革進(jìn)程中，應(yīng)高度重視并切實(shí)發(fā)揮全國人大及其常委會(huì)的監(jiān)督效能，將其視為深化改革的關(guān)鍵著力點(diǎn)，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督力度，同時(shí)充分激活預(yù)算工作委員會(huì)的制度潛能，尤其在國家層面和地方各級(jí)人大設(shè)立專門的預(yù)算委員會(huì)，賦予權(quán)威的預(yù)算審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保預(yù)算過程的公正透明和公共資金使用的合理合規(guī)。各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工委還可以結(jié)合獨(dú)立財(cái)政政策咨詢機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化自身在經(jīng)濟(jì)財(cái)政預(yù)測、政策績效評(píng)估、財(cái)政可持續(xù)性分析等方面的職能，積極推動(dòng)預(yù)算信息公開，與公眾進(jìn)行廣泛交流互動(dòng)，提高預(yù)算治理的社會(huì)參與度和公信力。

總之，通過對世界主要國家獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的深入研究和借鑒，我國可以在預(yù)算制度改革中更好地把握制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)，注重系統(tǒng)集成與協(xié)調(diào)配合，建立健全財(cái)政政策科學(xué)決策支持體系，強(qiáng)化預(yù)算法治基礎(chǔ)，以及切實(shí)發(fā)揮人大審查監(jiān)督的核心作用，通過提升專業(yè)化水平與強(qiáng)化跨部門協(xié)調(diào)，從國家戰(zhàn)略全局高度出發(fā)，精心擘畫并穩(wěn)步實(shí)施一系列旨在優(yōu)化財(cái)政資源配置、改善公共服務(wù)供給、維護(hù)財(cái)政可持續(xù)性的深層次改革舉措，從而推動(dòng)我國預(yù)算治理能力邁上新臺(tái)階，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)保障。

參考文獻(xiàn)

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