檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴制度的實(shí)踐把握

高飛 劉奇

摘 要：民事支持起訴是檢察機(jī)關(guān)的重要法律監(jiān)督職權(quán)，對(duì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等，保護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人民事權(quán)益意義重大。由于頂層設(shè)計(jì)“制度供給”不足，實(shí)踐中還存在檢察機(jī)關(guān)在民事支持起訴中的職責(zé)定位不夠清晰、操作規(guī)則不夠明確等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益為重點(diǎn)，既依法能動(dòng)履職，保障訴權(quán)平等，又遵循權(quán)利處分原則，保持謙抑審慎，注重矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解，避免不當(dāng)介入造成新的訴權(quán)失衡。

關(guān)鍵詞：民事支持起訴 訴權(quán)平等 弱勢(shì)群體 謙抑審慎

一、檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的制度價(jià)值

民事支持起訴是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)民事訴訟法第15條的規(guī)定，支持民事權(quán)益受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴，從而維護(hù)國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益。民事支持起訴既是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，也是檢察機(jī)關(guān)“為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)”的具體實(shí)踐［1］，具有以下價(jià)值功能。

（一）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等，保護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益

平等原則是民法的重要原則。在民事訴訟中，平等原則首先表現(xiàn)為訴權(quán)在形式上和實(shí)質(zhì)上的平等。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，引導(dǎo)幫助當(dāng)事人依法理性主張權(quán)利，依法充分行使訴權(quán)，對(duì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等意義重大［2］。老年人、未成年人、殘疾人、農(nóng)民工等特殊群體，因文化水平、經(jīng)濟(jì)條件、年齡特點(diǎn)等諸多因素，在民事訴訟中一般處于弱勢(shì)地位，行使訴訟權(quán)利可能存在障礙，如存在不敢起訴、不懂起訴、無(wú)力起訴等情況。民事支持起訴制度的設(shè)立，明確檢察機(jī)關(guān)通過(guò)支持和保障權(quán)益受損的當(dāng)事人，特別是不敢或不懂通過(guò)起訴維權(quán)的弱勢(shì)群體維護(hù)自身合法權(quán)益，保障法律正確實(shí)施，彰顯了檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴在維護(hù)司法公正和社會(huì)公平正義方面的制度優(yōu)勢(shì)［3］。

（二）維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益

對(duì)損害國(guó)家、集體民事權(quán)益的行為，檢察機(jī)關(guān)支持相關(guān)單位向法院提起民事訴訟，有助于推動(dòng)包含原告在內(nèi)的相關(guān)部門依法履職，及時(shí)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)支持民事權(quán)利受損害的個(gè)人提起民事訴訟，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)。如支持農(nóng)民工通過(guò)訴訟途徑討薪，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)拖欠農(nóng)民工工資這一社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注和防范，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本質(zhì)上是維護(hù)社會(huì)公共利益的體現(xiàn)。

（三）推動(dòng)社會(huì)治理水平提升

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)開展支持起訴工作，能夠及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域存在的監(jiān)管漏洞、風(fēng)險(xiǎn)隱患，以及其他社會(huì)治理中的普遍性、傾向性問(wèn)題，從而通過(guò)制發(fā)檢察建議等方式，推進(jìn)防范和化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定，提升社會(huì)治理水平。如貴州省貞豐縣人民檢察院在辦理一起農(nóng)民工討薪支持起訴案中，發(fā)現(xiàn)建筑公司未足額繳納務(wù)工人員工資保證金，無(wú)法及時(shí)支付工資，導(dǎo)致20余名農(nóng)民工上訪討薪。檢察機(jī)關(guān)以此個(gè)案為切入點(diǎn)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面調(diào)查了解，針對(duì)普遍存在的建設(shè)單位未及時(shí)足額繳納工資保證金的情況，向有關(guān)部門制發(fā)檢察建議，推動(dòng)完善了工資保證金制度機(jī)制，從源頭上防范了拖欠勞動(dòng)報(bào)酬問(wèn)題反復(fù)發(fā)生。

（四）對(duì)法律援助制度的有益補(bǔ)充

根據(jù)法律援助法的規(guī)定，當(dāng)事人在民事案件中申請(qǐng)法律援助的基本條件是“經(jīng)濟(jì)困難”，只有幾種情形不受經(jīng)濟(jì)困難條件的限制，包括維護(hù)英烈人格權(quán)益、維護(hù)見(jiàn)義勇為者民事權(quán)益、再審改判無(wú)罪請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)龋秶^為狹窄，且法律援助法還設(shè)置了“經(jīng)濟(jì)困難”的核查程序。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)支持起訴，為民事訴訟中處于弱勢(shì)地位或迫于外部壓制不敢主張自己權(quán)利的當(dāng)事人提供法律幫助，維護(hù)其合法權(quán)益，是對(duì)我國(guó)法律援助制度的有益補(bǔ)充。

（五）強(qiáng)化法治宣傳教育，引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)支持起訴，引導(dǎo)更多民事主體特別是弱勢(shì)群體通過(guò)法治手段和法治方式維護(hù)自身合法權(quán)益，同時(shí)在辦案過(guò)程中通過(guò)公開聽證、釋法說(shuō)理等方式開展法治宣傳教育，是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)普法責(zé)任制，在民事訴訟中弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要實(shí)踐［4］，對(duì)引領(lǐng)良好社會(huì)風(fēng)尚，推動(dòng)人民群眾提升法治意識(shí)、樹牢法治信仰具有重要作用。

二、檢察機(jī)關(guān)在履行民事支持起訴職責(zé)中面臨的問(wèn)題

從具體司法實(shí)踐中的實(shí)然狀態(tài)看，當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在履行民事支持起訴職責(zé)中面臨以下主要問(wèn)題，民事支持起訴的應(yīng)然功能價(jià)值并沒(méi)有充分發(fā)揮。

（一）檢察機(jī)關(guān)在民事支持起訴中的職責(zé)定位還不夠清晰

基于民事訴訟權(quán)利的私法權(quán)屬性，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人意思自治和處分權(quán)。因此實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，在民事支持起訴中，檢察機(jī)關(guān)作為憲法明確的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在支持起訴中扮演的是幫助者、支持者的角色，不是具體的訴訟參與人，其履職目標(biāo)是為了幫助弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)訴權(quán)平等，從而推動(dòng)民法典平等原則真正落實(shí)。但由于尚無(wú)明確的規(guī)范性文件對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事支持起訴中的職責(zé)進(jìn)行明確定位，導(dǎo)致在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)履職邊界不夠清晰。

（二）檢察機(jī)關(guān)在民事支持起訴中的介入限度難以把握

檢察機(jī)關(guān)支持民事糾紛中處于弱勢(shì)的一方通過(guò)訴訟方式維護(hù)自身合法權(quán)益，目的是為了補(bǔ)強(qiáng)處于弱勢(shì)一方當(dāng)事人的訴權(quán)，防止因訴訟雙方訴權(quán)失衡而難以實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。但檢察權(quán)作為公權(quán)，如果介入私權(quán)領(lǐng)域不當(dāng)，可能造成新的訴權(quán)失衡。因此，檢察機(jī)關(guān)如何把握介入的程度，是有限介入還是全面介入、是否能夠依職權(quán)開展調(diào)查取證工作等需要進(jìn)一步廓清。

（三）檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的操作規(guī)則不夠明確

檢察機(jī)關(guān)支持起訴的主要法律依據(jù)是民事訴訟法第15條的規(guī)定，但由于該條文表述較為籠統(tǒng)，沒(méi)有配套的司法解釋或者指導(dǎo)性文件對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的程序作出具體規(guī)定，不同檢察機(jī)關(guān)在民事支持起訴中的履職程序和具體方式等存在差異。如法律文書的名稱、派員出席法庭的條件等都不同程度存在差異。

（四）與人民法院尚未達(dá)成廣泛共識(shí)

由于檢察機(jī)關(guān)在民事支持起訴中的職責(zé)定位和訴訟地位尚無(wú)明確的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)，介入到需要遵循意思自治和處分原則的私權(quán)利中，一些法院認(rèn)為這對(duì)審判機(jī)關(guān)履行審判職能施加了影響，可能會(huì)打破原有的民事訴訟構(gòu)造［5］。具體實(shí)踐中存在的人民法院和檢察院對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問(wèn)題，對(duì)提升檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作質(zhì)效造成了一定影響。

三、檢察機(jī)關(guān)履行民事支持起訴職責(zé)的貴州實(shí)踐

2023年1月至12月，貴州省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益為重點(diǎn)，共辦理支持起訴案件5170件，幫助農(nóng)民工追回勞動(dòng)報(bào)酬7500萬(wàn)余元，幫助未成年人、老年人追索扶養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)等1140萬(wàn)余元，幫助殘障人士追索賠償350萬(wàn)余元。［6］從貴州省檢察機(jī)關(guān)的辦案實(shí)踐看，在支持起訴中綜合運(yùn)用了提供法律咨詢、協(xié)助收集證據(jù)、協(xié)助申請(qǐng)法律援助、引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解、開展公開聽證、向人民法院提出支持起訴意見(jiàn)書等措施。

（一）提供法律政策咨詢

2023年，貴州省檢察機(jī)關(guān)通過(guò)開展法律政策宣傳、釋法說(shuō)理、心理疏導(dǎo)、幫助擬寫起訴狀等方式，向民事權(quán)利受到侵害但基于各種原因不懂、不敢、不能通過(guò)民事起訴方式維權(quán)的“弱勢(shì)群體”提供法律咨詢2616件。如在85歲的失獨(dú)寡居老人陳某某與陳某甲等3人贍養(yǎng)協(xié)議糾紛支持起訴案中，陳某某癱瘓后，陳某甲等3人拒不履行與陳某某簽訂的贍養(yǎng)協(xié)議，陳某某不知道如何主張自己的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)該案線索后，主動(dòng)為陳某某提供法律咨詢服務(wù)，并通過(guò)支持起訴維護(hù)了陳某某合法權(quán)益。

（二）協(xié)助收集固定證據(jù)

貴州省檢察機(jī)關(guān)在辦理支持起訴案件中，對(duì)民事權(quán)利遭受侵害的一方當(dāng)事人，因受文化程度、身體狀況等原因不能或不便自行收集證據(jù)的，協(xié)助、引導(dǎo)其收集固定證據(jù)，確保合理訴求得到法院支持。如在李某等5名老年人與用工單位勞資糾紛支持起訴案中，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)李某等人均系留守老年人，文化程度低，被拖欠勞務(wù)報(bào)酬時(shí)間較長(zhǎng)等情況，幫助其收集固定證據(jù)，支持其向法院起訴，成功討回了欠薪。

（三）提出支持起訴意見(jiàn)

貴州省檢察機(jī)關(guān)在開展民事支持起訴工作中，在全面查明案件事實(shí)、充分了解被支持起訴人意愿和訴求的基礎(chǔ)上，制作支持起訴意見(jiàn)書送達(dá)法院和被支持起訴人，為當(dāng)事人充分行使訴權(quán)、法院作出公正裁判提供參考。對(duì)于引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值、社會(huì)風(fēng)尚，對(duì)法律適用具有普遍指導(dǎo)意義的案件，貴州省檢察機(jī)關(guān)還通過(guò)出庭宣讀支持起訴意見(jiàn)書的方式，參與矛盾糾紛調(diào)解工作。

（四）協(xié)調(diào)提供法律援助

貴州省檢察機(jī)關(guān)在支持起訴中，根據(jù)被支持起訴人的情況，積極與司法行政機(jī)關(guān)或相關(guān)部門協(xié)調(diào)，為其提供法律援助或?qū)I(yè)協(xié)助，幫助其行使訴權(quán)，平等參與訴訟。2023年共協(xié)助被支持起訴人申請(qǐng)法律援助423件。如在吳某成等57戶農(nóng)戶與某工程公司侵權(quán)責(zé)任糾紛支持起訴案中，因某工程公司在施工中堵塞河道，導(dǎo)致吳某成等57戶農(nóng)戶房屋被淹。檢察機(jī)關(guān)受理該案后，為吳某成等農(nóng)戶申請(qǐng)了法律援助律師，并幫助聯(lián)系具有資質(zhì)的評(píng)估公司，對(duì)財(cái)產(chǎn)受損情況進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，協(xié)調(diào)相關(guān)行政主管部門，委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證，明確某工程公司侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系，為 57 戶農(nóng)戶爭(zhēng)取賠償金190余萬(wàn)元。

（五）引導(dǎo)雙方自愿達(dá)成和解

貴州省檢察機(jī)關(guān)在深入調(diào)查核實(shí)、全面了解案件情況的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開聽證、釋法說(shuō)理、法治宣傳教育等方式，搭建交流對(duì)話平臺(tái)，共舉行公開聽證563件，引導(dǎo)當(dāng)事人和解735件，有效推動(dòng)了訴源治理。如在耄耋老人守某某與其子女贍養(yǎng)糾紛支持起訴案中，針對(duì)守某某的4名婚生子女以其母親已經(jīng)改嫁為由拒絕履行贍養(yǎng)義務(wù)的情況，及時(shí)協(xié)調(diào)法院、公安、民政、婦聯(lián)等單位和部門，聯(lián)合開展釋法說(shuō)理、主持調(diào)解等工作，幫助雙方解除思想“疙瘩”，促成家庭關(guān)系破鏡重圓，既維護(hù)了守某某的合法權(quán)益，也修復(fù)了家庭和親情關(guān)系，實(shí)現(xiàn)家庭和睦，取得了較好的辦案效果。

四、檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴制度在司法實(shí)踐中的具體把握

訴訟權(quán)利平等原則和處分原則是民事訴訟法的基本原則。檢察機(jī)關(guān)在民事支持起訴中，既要能動(dòng)司法，保障訴訟當(dāng)事人實(shí)質(zhì)上的訴權(quán)平等，又要遵循民事權(quán)利的意思自治原則和處分原則，保持謙抑審慎，把握合理限度，避免不當(dāng)介入對(duì)民事主體的處分權(quán)造成干擾，從而造成新的訴權(quán)失衡。

（一）在啟動(dòng)方式上，應(yīng)堅(jiān)持當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)瓌t，并充分尊重當(dāng)事人訴權(quán)

檢察機(jī)關(guān)支持民事權(quán)利遭受侵害的一方當(dāng)事人提起民事訴訟，是公權(quán)力對(duì)民事法律關(guān)系的介入，應(yīng)以遵循民法和民事訴訟法的意思自治原則和權(quán)利處分原則為前提和基礎(chǔ)，在負(fù)有維護(hù)特殊群體合法權(quán)益職責(zé)的有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等依法履職后仍不能有效維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的情況下，依當(dāng)事人申請(qǐng)履行民事支持起訴職責(zé)。在履職過(guò)程中，如當(dāng)事人并未受到外部壓制，不存在不敢起訴、不能起訴等情況，檢察應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人意愿。當(dāng)事人有和解意愿的，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其自行和解。對(duì)當(dāng)事人因遭受外部壓制不敢起訴的，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)宣傳法律政策、進(jìn)行釋法說(shuō)理、開展心理疏導(dǎo)等方式加以引導(dǎo)，但不能依職權(quán)啟動(dòng)訴訟程序，且應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)事人訴求行使民事支持起訴職權(quán)，不能超出當(dāng)事人權(quán)利主張范圍。

（二）在履職方式上，應(yīng)堅(jiān)持審前支持、有限介入原則

民事支持起訴并不是檢察機(jī)關(guān)代表或代替當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)支持訴訟能力處于弱勢(shì)的一方當(dāng)事人通過(guò)民事訴訟的方式維權(quán)，是對(duì)訴權(quán)的平衡，確保雙方當(dāng)事人能夠?qū)嵸|(zhì)上平等地參加民事訴訟活動(dòng)的重要舉措，但不是保證當(dāng)事人勝訴的手段，受支持的當(dāng)事人一方是否勝訴由法院審理后依法獨(dú)立作出裁決。因此，應(yīng)當(dāng)保持謙抑審慎，以有限介入、訴前支持為基本遵循和履職要求。除社會(huì)關(guān)注度高、社會(huì)反響強(qiáng)烈、對(duì)法律適用或社會(huì)價(jià)值、社會(huì)風(fēng)尚具有重大引導(dǎo)意義的案件外，檢察機(jī)關(guān)一般不應(yīng)派員出席法庭。檢察機(jī)關(guān)派員出席法庭的，也僅限宣讀支持起訴意見(jiàn)書或參與矛盾糾紛化解，不應(yīng)參與舉證、質(zhì)證等庭審活動(dòng)，以保障當(dāng)事人充分行使訴權(quán)，尊重法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

（三）在履職重點(diǎn)上，應(yīng)以維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益為主

如前文所述，檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴是為了補(bǔ)強(qiáng)弱勢(shì)當(dāng)事人一方訴訟能力，幫助其消除行使訴權(quán)的障礙，防止因訴訟雙方訴權(quán)失衡而難以實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。因此，檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)以民事權(quán)利受侵害的未成年人、老年人、家暴受害人、殘疾人、農(nóng)民工等特殊群體為主，既要體現(xiàn)能動(dòng)履職要求，以“我管”促“都管”，起到兜底保護(hù)作用，又要防止大包大攬、越位錯(cuò)位，造成新的權(quán)利關(guān)系失衡。

（四）在履職效果上，應(yīng)更加注重矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在民事支持起訴中堅(jiān)持有限介入和謙抑審慎原則的同時(shí)，也要落實(shí)好“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的要求，持續(xù)跟蹤了解案件裁判過(guò)程及執(zhí)行等情況，對(duì)審判活動(dòng)中的違法行為，應(yīng)及時(shí)監(jiān)督糾正，對(duì)生效判決執(zhí)行違法或執(zhí)行不到位的，及時(shí)啟動(dòng)民事執(zhí)行監(jiān)督，保障當(dāng)事人勝訴權(quán)。同時(shí)，更要重點(diǎn)關(guān)注案件背后反映出來(lái)的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患，推進(jìn)溯源治理。一方面，要通過(guò)檢察建議等方式推動(dòng)完善矛盾糾紛排查化解、社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)隱患防范的制度機(jī)制，防止社會(huì)矛盾激化，影響社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，要積極搭建多方溝通對(duì)話、合力解決矛盾糾紛的平臺(tái)，推動(dòng)消除對(duì)立、化解矛盾、修復(fù)社會(huì)關(guān)系。