司法體制綜合配套改革的基層實(shí)踐與思考

連冬玲

摘 要：黨的十八大以來(lái)，隨著司法體制及其綜合配套改革的深入推進(jìn)，基層檢察機(jī)關(guān)在司法規(guī)范化、辦案質(zhì)效等方面均有了明顯提升，但也面臨著員額制動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制尚未形成、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革未達(dá)預(yù)期目標(biāo)、監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全、相關(guān)保障制度尚不完善等問(wèn)題。結(jié)合最高檢《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》及近年來(lái)的基層檢察工作實(shí)踐，基層檢察機(jī)關(guān)可從持續(xù)完善員額職數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、人才激勵(lì)機(jī)制及深化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，健全內(nèi)部及外部監(jiān)督工作機(jī)制，強(qiáng)化檢察官的職業(yè)保障及檢察經(jīng)費(fèi)保障等方面持續(xù)發(fā)力，鞏固和深化司法體制綜合配套改革成效。

關(guān)鍵詞：司法體制綜合配套改革 員額制 檢察權(quán)運(yùn)行

2014年6月，中央政法委選擇上海、湖北、青海、廣東等7個(gè)省市啟動(dòng)以完善司法責(zé)任制為核心的四項(xiàng)改革的首批試點(diǎn)。2015年7月，第二批11個(gè)省份啟動(dòng)試點(diǎn)，2016年年初，改革在全國(guó)全面推開(kāi)。［1］隨著改革的深入推進(jìn)，2017年7月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)司法體制改革作出重要指示：“要全面落實(shí)司法責(zé)任制，深入推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，開(kāi)展綜合配套改革試點(diǎn)，提升改革整體效能”。［2］基層檢察機(jī)關(guān)積極落實(shí)黨中央部署和最高檢具體要求，推動(dòng)司法體制綜合配套改革落地落實(shí)，在司法規(guī)范化、辦案質(zhì)效等方面均有了明顯提升，但同時(shí)也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。本文以廣東省廣州市增城區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“增城區(qū)院”）實(shí)踐探索為例，提煉經(jīng)驗(yàn)做法，總結(jié)存在的問(wèn)題并進(jìn)行相關(guān)思考，以期為更好推進(jìn)司法體制綜合配套改革貢獻(xiàn)力量。

一、司法體制綜合配套改革的增城檢察實(shí)踐

2016年，增城區(qū)院根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制》等文件精神，按照上級(jí)檢察機(jī)關(guān)工作要求，積極推進(jìn)司法責(zé)任制、司法人員分類(lèi)改革、司法人員職業(yè)保障、省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等四項(xiàng)改革試點(diǎn)工作，并隨著改革的推進(jìn)，深入開(kāi)展綜合配套改革工作。

（一）落實(shí)員額制，完善三類(lèi)人員分類(lèi)管理

一是有序推進(jìn)員額制改革落實(shí)。2016年以來(lái)，增城區(qū)院進(jìn)行了七次員額檢察官選任，確保業(yè)務(wù)水平高、司法經(jīng)驗(yàn)豐富、能獨(dú)立辦案的人員進(jìn)入員額。二是抓好檢察輔助人員的優(yōu)化配置。在合同制檢察輔助人員流動(dòng)性較大的情況下，積極爭(zhēng)取支持，及時(shí)補(bǔ)充招錄，確保業(yè)務(wù)部門(mén)的檢察官、檢察官助理和書(shū)記員至少達(dá)到1：1：0.5配置。加強(qiáng)對(duì)合同制檢察輔助人員的教育培訓(xùn)和分類(lèi)考核，提升其學(xué)習(xí)意愿和綜合素能。三是實(shí)現(xiàn)三類(lèi)人員分類(lèi)管理。做好檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類(lèi)人員的分類(lèi)改革，落實(shí)檢察官單獨(dú)職務(wù)序列管理和檢察官助理、書(shū)記員職務(wù)序列改革試點(diǎn)工作，積極推動(dòng)編制內(nèi)書(shū)記員及時(shí)轉(zhuǎn)任檢察官助理。

（二）深化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，完善組織管理體系

一是開(kāi)展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重組。按照廣東省人民檢察院指導(dǎo)意見(jiàn)，增城區(qū)院統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，設(shè)置“6個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)+2個(gè)司法行政部門(mén)（即政治部和辦公室）”，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)近三分之一；綜合業(yè)務(wù)部門(mén)、司法行政部門(mén)專(zhuān)司業(yè)務(wù)管理和行政管理工作，推動(dòng)業(yè)務(wù)管理和行政管理體系扁平化。二是組建并優(yōu)化辦案團(tuán)隊(duì)。為應(yīng)對(duì)案多人少的突出矛盾，該院以?xún)?yōu)化辦案組為突破口，堅(jiān)持固定與臨時(shí)團(tuán)隊(duì)相結(jié)合，加強(qiáng)檢察官專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，提高辦案效率。如業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)辦案需要成立專(zhuān)業(yè)的辦案組，由相對(duì)固定人員辦理不同領(lǐng)域（類(lèi)型）案件；在辦理涉黑惡等重大案件時(shí)，組成臨時(shí)的檢察官辦案組。

（三）明確權(quán)責(zé)配置，規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行

一是科學(xué)配置辦案權(quán)限。增城區(qū)院制定檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官司法辦案權(quán)力清單、檢察官司法辦案親歷清單，清晰界定檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)和辦案組、檢察官負(fù)責(zé)、決定的事項(xiàng)。2017年6月開(kāi)始探索檢察委員會(huì)上會(huì)案件審查過(guò)濾機(jī)制，進(jìn)一步明確檢察委員會(huì)審議案件的原則和范圍，減少上會(huì)案件數(shù)量，突出檢察官的辦案主體和責(zé)任。2018年-2020年上會(huì)案件數(shù)逐年下降，此后上會(huì)案件量趨向穩(wěn)定。二是推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部辦案規(guī)范化、常態(tài)化。增城區(qū)院制定檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)專(zhuān)職委員和部門(mén)負(fù)責(zé)人直接辦理案件的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確辦案的正面清單和負(fù)面清單，優(yōu)先分配重大疑難復(fù)雜案件、新類(lèi)型案件和在法律適用上具有普遍指導(dǎo)意義的案件由領(lǐng)導(dǎo)干部辦理，充分體現(xiàn)示范、引領(lǐng)作用。三是不斷完善案件管理和監(jiān)督機(jī)制。推進(jìn)案件質(zhì)量評(píng)查工作常態(tài)化，成立評(píng)查工作領(lǐng)導(dǎo)小組和評(píng)查人員庫(kù)，同步開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查、法律文書(shū)抽檢、聽(tīng)庭評(píng)議等措施，不斷加強(qiáng)對(duì)辦案質(zhì)量、檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督管理。加大案件流程監(jiān)控力度，將流程監(jiān)控要點(diǎn)與日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)審查、案件質(zhì)量評(píng)查、收送案審核相結(jié)合，增強(qiáng)流程監(jiān)控對(duì)司法辦案的規(guī)范促進(jìn)作用。針對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)排查各崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約。

（四）強(qiáng)化省級(jí)以下財(cái)物統(tǒng)一管理，推動(dòng)完善職業(yè)保障

增城區(qū)院認(rèn)真落實(shí)“三類(lèi)人員兩種待遇”工資政策，主動(dòng)與人社、財(cái)政等部門(mén)對(duì)接，確保檢察官工資待遇按標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)，及時(shí)釋放改革紅利。積極落實(shí)財(cái)物市一級(jí)統(tǒng)管工作，不斷強(qiáng)化與當(dāng)?shù)刎?cái)政、人社等單位協(xié)調(diào)，完成部門(mén)預(yù)算編制、政府采購(gòu)平臺(tái)轉(zhuǎn)換等省、市財(cái)物管理基礎(chǔ)性對(duì)接工作。財(cái)物統(tǒng)管以來(lái)制定并完善相關(guān)管理工作制度22個(gè)，明確預(yù)算、收支、采購(gòu)、合同、資產(chǎn)管理工作細(xì)則，有效堵塞財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)漏洞。

二、基層院在推進(jìn)綜合配套改革中面臨的困境

基層院在深入推進(jìn)司法責(zé)任制綜合配套改革進(jìn)程中取得了一些成效，同時(shí)也面臨著一些問(wèn)題和困難。

（一）員額制動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制尚未形成

隨著地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，部分基層檢察院的總體辦案量持續(xù)上升，因政法編制數(shù)和員額數(shù)由省級(jí)相關(guān)部門(mén)確定，且未能實(shí)現(xiàn)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口、辦案等情況相結(jié)合予以動(dòng)態(tài)化調(diào)整，員額數(shù)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足辦案需求，導(dǎo)致案多人少矛盾較為突出。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革未達(dá)預(yù)期目標(biāo)

機(jī)構(gòu)改革本意是通過(guò)精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的方式以達(dá)到科學(xué)設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和有效整合非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)司法資源重點(diǎn)向業(yè)務(wù)部門(mén)配置的目標(biāo)，有效解決司法資源與司法案件緊張的矛盾。從實(shí)踐來(lái)看，“大部制”管理困難、資源分配不均及上下級(jí)業(yè)務(wù)條線(xiàn)銜接不暢等問(wèn)題較為突出。如增城區(qū)院因政法編制數(shù)未達(dá)100人未能設(shè)立10個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)［3］，職能合并調(diào)整后的第一檢察部涵括未成年人檢察、重罪檢察及部分普通刑事檢察業(yè)務(wù)，成為全院最大的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，綜合管理難度增大。第四檢察部包括民事、行政、公益訴訟等檢察業(yè)務(wù)，但人員總體較少。此外，因檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出“倒金字塔”形特點(diǎn)，越往上，職能劃分越細(xì)，機(jī)構(gòu)設(shè)置越多。越往下，職能劃分越粗，機(jī)構(gòu)設(shè)置越少。上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)數(shù)量不一致，下級(jí)院幾個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)上級(jí)一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的情況較為普遍，一個(gè)部門(mén)對(duì)接多個(gè)業(yè)務(wù)條線(xiàn)，容易造成管理混亂和工作效率低下。

（三）監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全

司法責(zé)任制改革后，檢察官辦案的主體地位有所提升，放權(quán)之后如何進(jìn)一步規(guī)范辦案的自由裁量權(quán)，仍是實(shí)踐中的難題。增城區(qū)院曾對(duì)放權(quán)之后的辦案紀(jì)律、辦案質(zhì)量、文書(shū)質(zhì)量等開(kāi)展調(diào)研分析，特別是針對(duì)撤回起訴案件進(jìn)行全面分析，反映出權(quán)力下放后，對(duì)于檢察官辦案程序是否嚴(yán)格規(guī)范、有無(wú)怠于行使或不正確行使權(quán)力等情況的監(jiān)督不夠全面有效。內(nèi)部監(jiān)督方面，為規(guī)范員額檢察官的司法權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)制定了司法辦案權(quán)限規(guī)定和責(zé)任追究等相關(guān)文件，但大多仍停留在制度層面，實(shí)際被追責(zé)問(wèn)責(zé)的情形較少。外部監(jiān)督方面，人大監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督制約機(jī)制以及檢律互動(dòng)協(xié)作機(jī)制等仍有待加強(qiáng)和完善。

（四）相關(guān)保障制度尚不完善

完善的職業(yè)保障機(jī)制是確保檢察官依法履職、保障司法責(zé)任制全面準(zhǔn)確落實(shí)的有力手段，從實(shí)踐來(lái)看，雖然員額制改革后檢察官的薪酬福利確有一定幅度上漲，但關(guān)于檢察官的職業(yè)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)防范、容錯(cuò)免責(zé)等保障機(jī)制尚未建立或完善，尚未形成專(zhuān)門(mén)的檢察官職業(yè)保障機(jī)制。面對(duì)日益繁重的辦案壓力和越來(lái)越高的工作要求，基層干警難以通過(guò)培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)自我提升、自我增值。此外，目前省級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于人財(cái)物統(tǒng)一管理只能“有限統(tǒng)管”，如廣州地區(qū)基層院的合同制檢察輔助人員的工資仍由當(dāng)?shù)刎?cái)政支出，各區(qū)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)相差較大，對(duì)薪酬較低、工作量大的基層院而言，合同制檢察輔助人員流動(dòng)性大。

三、基層院持續(xù)深化司法體制綜合配套改革的思考

2023年8月7日，最高檢發(fā)布《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作規(guī)劃》），提出要“深化司法體制綜合配套改革，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，全面強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法司法活動(dòng)的制約監(jiān)督，著力實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督理念、體系、機(jī)制、能力現(xiàn)代化”。結(jié)合《工作規(guī)劃》中的主要任務(wù)，基層檢察機(jī)關(guān)可從以下幾個(gè)方面持續(xù)深化司法體制綜合配套改革：

（一）加強(qiáng)檢察人員分類(lèi)管理

一是持續(xù)完善員額職數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌，基層院定期更新分析檢察辦案情況和編制人員流動(dòng)情況，對(duì)員額編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)于辦案量大的基層院，在政法干警編制數(shù)和員額數(shù)的比例上適當(dāng)傾斜，推動(dòng)編制跨域統(tǒng)籌適用、動(dòng)態(tài)調(diào)整，緩解基層院案多人少的突出矛盾。如增城區(qū)院在上級(jí)院支持下，員額比例突破39%，且在院內(nèi)符合遴選條件對(duì)象較少的情況下，積極爭(zhēng)取其他院?jiǎn)T額的調(diào)入，填補(bǔ)員額空缺。此外，不斷健全員額增補(bǔ)、退出機(jī)制，定期開(kāi)展檢察官遴選、檢察官考核工作，對(duì)符合條件的檢察人員，及時(shí)選拔任命為檢察官；對(duì)考核不合格的檢察官，嚴(yán)格落實(shí)員額退出機(jī)制，確保優(yōu)秀的檢察官留在辦案隊(duì)伍。二是持續(xù)完善人才激勵(lì)機(jī)制。深化檢察人員分類(lèi)管理改革，既要關(guān)注檢察官的職業(yè)發(fā)展，也要關(guān)注檢察輔助人員、司法行政人員職業(yè)發(fā)展，形成三類(lèi)人員安心履職、有序成長(zhǎng)、充分發(fā)展的管理格局。［4］適當(dāng)提高檢察輔助人員、司法行政人員的薪酬待遇，并在行政職級(jí)晉升時(shí)多向綜合管理部門(mén)傾斜，探索有條件、有流向的跨序列及系統(tǒng)外交流機(jī)制，促進(jìn)不同層級(jí)和不同區(qū)域之間司法人員的交流，保持穩(wěn)定與激發(fā)活力相結(jié)合，整體推動(dòng)檢察隊(duì)伍建設(shè)。

（二）深化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革

建議賦予基層院一定的自由度，適當(dāng)突破內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量的限制，因地制宜，綜合人員數(shù)量、業(yè)務(wù)量和管理幅度等情況合理調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，切實(shí)讓內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理和專(zhuān)業(yè)化建設(shè)相結(jié)合。對(duì)于上下級(jí)機(jī)構(gòu)未能一一對(duì)應(yīng)的問(wèn)題，由下級(jí)院設(shè)置相應(yīng)的檢察官辦案組與上級(jí)院對(duì)應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行銜接，確保檢察工作上下統(tǒng)一、有效銜接。

（三）持續(xù)健全內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約，對(duì)于落地落實(shí)檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制具有重要意義，建議從健全內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督兩大方面著手。一是健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。堅(jiān)持突出檢察官主體地位與加強(qiáng)制約監(jiān)督相統(tǒng)一，科學(xué)合理界定檢察官職責(zé)權(quán)限，通過(guò)案件管理、績(jī)效考核、檢務(wù)督察等方式強(qiáng)化對(duì)檢察官的制約監(jiān)督，并根據(jù)法律規(guī)定及政策調(diào)整及時(shí)修改完善職權(quán)清單，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制。進(jìn)一步健全案件評(píng)查機(jī)制，細(xì)化評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)和程序，注重對(duì)評(píng)查結(jié)果的深化運(yùn)用，將評(píng)查結(jié)果作為業(yè)績(jī)考核的重要依據(jù)，推動(dòng)以案促改，促進(jìn)文書(shū)質(zhì)量和辦案質(zhì)量的整體提升。完善檢察官懲戒制度，一方面加大對(duì)檢察人員違反檢察職責(zé)的線(xiàn)索摸查，另一方面確保對(duì)當(dāng)事人的追究問(wèn)責(zé)精準(zhǔn)得當(dāng)，激發(fā)檢察人員依法履職和大膽履職的“內(nèi)生動(dòng)力”。二是健全外部監(jiān)督機(jī)制。完善自覺(jué)接受人大監(jiān)督機(jī)制，組織人大代表旁聽(tīng)案件庭審，對(duì)檢察官開(kāi)展履職評(píng)議，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員或其他人士參與檢察聽(tīng)證，形成常態(tài)化的監(jiān)督格局。強(qiáng)化檢律良性互動(dòng)協(xié)作機(jī)制，制定完善檢律聯(lián)席會(huì)議、檢律互督互評(píng)、律師參與矛盾化解等工作機(jī)制，搭建檢律業(yè)務(wù)交流平臺(tái)，開(kāi)展互邀授課、實(shí)案控辯、專(zhuān)題研討、會(huì)商交流等活動(dòng)，常態(tài)化開(kāi)展互相監(jiān)督、互相評(píng)價(jià)工作。持續(xù)深化人民監(jiān)督員、檢察聽(tīng)證等工作制度，積極推行檢察聽(tīng)證和人民監(jiān)督員工作形式多元化，探索簡(jiǎn)易聽(tīng)證、上門(mén)聽(tīng)證、網(wǎng)上聽(tīng)證、特邀聽(tīng)證等工作模式，拓展“人民監(jiān)督員+”監(jiān)督模式，推進(jìn)檢察聽(tīng)證和人民監(jiān)督員工作在“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”“十種監(jiān)督方式”的全覆蓋。

（四）健全檢察官職業(yè)保障及檢察經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

一是強(qiáng)化檢察官的職業(yè)保障。落實(shí)與檢察官職務(wù)相匹配的待遇保障機(jī)制，完善合理的收入增長(zhǎng)機(jī)制和困難救助制度，建立檢察官人身保護(hù)制度，完善意外傷害、因公犧牲等保障制度。強(qiáng)化檢察官職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)檢察官適應(yīng)能力，加強(qiáng)對(duì)法律適用的規(guī)范性，在提升辦案效率的同時(shí)，盡可能避免因程序瑕疵造成的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。二是落實(shí)好檢察經(jīng)費(fèi)保障。將強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障作為工作重點(diǎn)，不斷適應(yīng)省級(jí)以下財(cái)物統(tǒng)一管理的新要求，深入研究改革轉(zhuǎn)型期檢務(wù)保障的新情況，爭(zhēng)取上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、當(dāng)?shù)攸h委政府和財(cái)政有關(guān)部門(mén)對(duì)檢察工作的資金保障支持。加強(qiáng)檢察大數(shù)據(jù)在檢務(wù)保障中的應(yīng)用，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析手段，科學(xué)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)對(duì)工作經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備和硬件需求的精準(zhǔn)化保障。建議由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)牽頭財(cái)政、人社等部門(mén)，統(tǒng)籌轄區(qū)基層檢察機(jī)關(guān)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)檢察輔助人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。