跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革實(shí)踐探索與深化

賀衛(wèi)

摘 要：跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革以來(lái)，各地積極探索形成了線狀模式、塊狀模式、專門模式和雙城模式等多種模式。但是同時(shí)也面臨著相關(guān)模式存在局限性、改革的法律依據(jù)缺失、改革的功能價(jià)值有待進(jìn)一步彰顯等問(wèn)題。下一步，可將雙城模式作為改革深化的主要方向，從特定區(qū)域內(nèi)案件集中管轄，專業(yè)類案件集中管轄與綜合履職，專門法院司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查專門化等路徑出發(fā)，積極將這項(xiàng)改革任務(wù)向縱深推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：跨行政區(qū)劃 高質(zhì)效辦案 檢察一體化 檢察偵查

2014年，全國(guó)首批跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在上海、北京先后掛牌成立，跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革試點(diǎn)正式拉開(kāi)序幕。此后，作為非試點(diǎn)地區(qū)的湖北、河南、重慶等地也因地制宜，在省域范圍內(nèi)開(kāi)展了積極的探索。2021年2月，最高檢出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)通知》），將原本由行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的跨區(qū)域和特定類型案件，統(tǒng)一調(diào)整為省級(jí)檢察院派出機(jī)構(gòu)辦理，有效避免了司法活動(dòng)受到相關(guān)案外復(fù)雜因素影響，更好體現(xiàn)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分遵循了司法規(guī)律，努力確保檢察辦案實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效果”的有機(jī)統(tǒng)一。［1］

跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革作為關(guān)涉新時(shí)代司法體制、檢察事業(yè)發(fā)展的重大課題，必須緊隨中國(guó)式現(xiàn)代化的步伐，不斷深化和完善。

一、跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革實(shí)踐探索

跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革開(kāi)展以來(lái)，各地在最高檢和所在地方支持下，圍繞跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄范圍、案件類型等進(jìn)行了積極探索，因地制宜出臺(tái)了系列改革措施，形成了不同改革模式?？傮w而言，包括“省內(nèi)跨”和“跨省跨”兩種主要模式。其中，“省內(nèi)跨”又可以分為線狀模式、塊狀模式和專門模式，“跨省跨”主要是指雙城模式。

（一）線狀模式

線狀模式主要是指以流域范圍作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察管轄劃分依據(jù)，典型的如長(zhǎng)江、黃河流域省市依托鐵路檢察系統(tǒng)開(kāi)展的跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革探索。如，湖北省人民檢察院武漢鐵路運(yùn)輸分院自2015年起對(duì)湖北省境內(nèi)長(zhǎng)江、長(zhǎng)江支流水域污染環(huán)境損害社會(huì)公共利益的民事公益訴訟案件實(shí)行集中管轄［2］；2018年12月起，黃河干流（河南段）環(huán)境資源公益訴訟案件和刑事案件集中由鄭州鐵檢機(jī)關(guān)管轄［3］。

（二）塊狀模式

塊狀模式主要是指以地域區(qū)塊作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察管轄劃分依據(jù)，陜西、湖南等地按照最高檢《試點(diǎn)通知》要求，結(jié)合所在省市國(guó)家戰(zhàn)略承接、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地理位置等特點(diǎn)，按照分塊管轄的模式，依托鐵路、監(jiān)所等檢察資源開(kāi)展了跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革探索。如，秦嶺南麓、北麓、關(guān)中平原、陜北高原地區(qū)人民檢察院，在保留原有職能基礎(chǔ)上，新增了生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件、環(huán)境資源刑事案件、行政訴訟監(jiān)督案件等跨行政區(qū)劃?rùn)z察案件，并統(tǒng)一由陜西省人民檢察院西安鐵路運(yùn)輸分院作為上級(jí)院負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能［4］。

（三）專門模式

專門模式主要是指由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院對(duì)應(yīng)監(jiān)督專門法院，或者通過(guò)一段時(shí)間的集中管轄實(shí)踐為打造成為專門檢察院作準(zhǔn)備的模式。前者如廣東省人民檢察院廣州鐵路運(yùn)輸分院對(duì)鐵路中院管轄的行政訴訟案件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和海事法院審理的相關(guān)案件進(jìn)行監(jiān)督［5］；后者如南京鐵路運(yùn)輸檢察院自2013年10月起跨區(qū)劃辦理南京市知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件，至2021年7月，實(shí)現(xiàn)南京市全域知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件集中管轄［6］。

（四）雙城模式

雙城模式目前特指管轄范圍涵蓋成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的重慶市人民檢察院第五分院（以下簡(jiǎn)稱“重慶五分院”）管轄模式。2022年2月28日，全國(guó)人大常委會(huì)決定設(shè)立成渝金融法院，明確成渝金融法院管轄重慶市以及四川省屬于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)的應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄的相關(guān)金融民商事、金融行政案件。［7］2022年7月，最高檢決定由重慶五分院對(duì)成渝金融法院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，其監(jiān)督范圍涉及重慶市和四川省屬于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)的15個(gè)地市、113個(gè)縣（市、區(qū)）［8］，形成了跨行政區(qū)劃?rùn)z察院集中管轄的“雙城”模式。重慶五分院成為全國(guó)首個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)劃履行法律監(jiān)督職能的檢察院。

二、當(dāng)前跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革面臨的問(wèn)題與思考

（一）改革模式存在局限性

改革模式多樣化，一方面表明各地在最高檢《試點(diǎn)通知》指引下因地制宜、積極作為，開(kāi)展了一系列的改革創(chuàng)新，但另一方面也表明，當(dāng)前跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革并沒(méi)有形成較為統(tǒng)一的模式，管轄范圍、案件類型、辦案機(jī)制等方面尚未形成規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)。前述各類改革模式，雖充分考量當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，但仍有一定的局限性，具體而言：

1.線狀模式、塊狀模式案件類型受到限制。此兩種模式主要依托大規(guī)模山川河流而確定其管轄地域范圍，雖以省界為限，但也具備了跨行政區(qū)劃的屬性。然而，與山川河流相關(guān)的案件主要涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，案件類型較少，管轄范圍較為單一。

2.專門模式受到法院改革和地理區(qū)位的影響較大。專門模式以監(jiān)督專門法院為依托，這就使得專門模式下的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院很大程度上受制于專門法院的設(shè)置，但是當(dāng)前知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融等專門法院數(shù)量有限，且大多位于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。由此，專門模式對(duì)于全國(guó)其他地方的借鑒作用較為有限。

3.雙城模式有賴突破省域管轄限制。雙城模式中，重慶五分院依托對(duì)應(yīng)監(jiān)督成渝金融法院而實(shí)現(xiàn)了跨省管轄，雖然主要以金融類案件為主，但由于其在重慶市內(nèi)還有9個(gè)行政區(qū)、2個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的地域管轄范圍，且對(duì)重慶破產(chǎn)法庭集中辦理的破產(chǎn)案件進(jìn)行法律監(jiān)督，其管轄案件類型較為豐富，已超出了專門檢察院的范圍。雙城模式的特色來(lái)源于其對(duì)金融類案件的跨省域管轄，目前僅金融這一單一領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了突破，就跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革發(fā)展而言，還需將跨省管轄案件類型拓展至其他領(lǐng)域方能顯其價(jià)值。并且，“雙城”這一特殊的區(qū)域一體化范圍，在全國(guó)并不普遍，如何依托區(qū)域一體化建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)跨行政區(qū)劃?rùn)z察管轄上的突破，是當(dāng)前需要認(rèn)真思考的重大問(wèn)題。

（二）改革法律依據(jù)缺失問(wèn)題依然存在

當(dāng)前，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的設(shè)立及其管轄，尚未得到立法上的確認(rèn)，改革仍需繼續(xù)深化。在2018年“兩高”組織法修改過(guò)程中，修訂草案一審稿中均對(duì)跨行政區(qū)劃法院、檢察院組織類型作了規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》修訂草案一審稿第21條規(guī)定，“經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，可以設(shè)立跨行政區(qū)劃人民檢察院，辦理跨區(qū)案件”，但在修訂草案二審稿中相關(guān)條款均被刪除，理由是有委員提出“跨行政區(qū)劃法院、檢察院的定位不夠明確，建議進(jìn)一步研究”。［9］法律草案中有關(guān)條款的刪除以及人大常委會(huì)指出的理由，均表明跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革尚未獲得立法確認(rèn)。當(dāng)然，也應(yīng)看到，在前述雙城模式中，先是由全國(guó)人大常委會(huì)決定設(shè)立成渝金融法院并明確其跨省管轄范圍，再由最高檢明確重慶五分院對(duì)應(yīng)監(jiān)督機(jī)制，這一方案從專門法院管轄及其對(duì)應(yīng)監(jiān)督問(wèn)題出發(fā)，實(shí)質(zhì)上突破了專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)跨行政區(qū)劃?rùn)z察監(jiān)督的管轄問(wèn)題，為深化跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革提供了有益思路。

（三）改革功能價(jià)值有待進(jìn)一步彰顯

除了設(shè)有專門法院的地方以外，有的省份也在試點(diǎn)由跨行政區(qū)劃法院、檢察院集中管轄知識(shí)產(chǎn)權(quán)等專業(yè)類案件，但是案件類型、管轄范圍有限，并未形成統(tǒng)一模式。當(dāng)下很多專業(yè)領(lǐng)域案件如環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全等案件具有很強(qiáng)的跨流域、跨區(qū)域性質(zhì)，很多均為跨省發(fā)生。如最高檢印發(fā)的第四十一批指導(dǎo)性案例“最高檢督促整治萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案”，案件本身便因萬(wàn)峰湖地處廣西、貴州、云南三?。▍^(qū)）結(jié)合部而涉及上述三地。在區(qū)域一體化建設(shè)過(guò)程中，類似該案中涉及多地的情況不在少數(shù)，如果均由最高檢直接立案或臨時(shí)組建辦案單元，既不經(jīng)濟(jì)也不現(xiàn)實(shí)，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院應(yīng)當(dāng)成為首要之選。

此外，在檢察偵查專門化的新形勢(shì)下，如何更好履行司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查職能，是包括跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在內(nèi)所有檢察機(jī)關(guān)的共同課題。司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪主體為司法工作者，其對(duì)于法律政策有著更深的理解和更強(qiáng)的運(yùn)用能力，因此反偵查能力更強(qiáng)，犯罪手段更加隱蔽，只有熟諳專業(yè)法律知識(shí)的人員才能發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡。同樣由于犯罪主體的特殊性，其往往有著復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和利益關(guān)聯(lián)，相關(guān)案件容易受到干擾。以往實(shí)踐中，主要通過(guò)個(gè)案異地指定管轄的方式來(lái)排除干擾，但是由于常態(tài)化的職務(wù)犯罪案件異地管轄突破了刑事訴訟法關(guān)于地區(qū)管轄的原則性規(guī)定，因此受到學(xué)者的批評(píng)。［10］而跨行政區(qū)劃?rùn)z察院則為這一問(wèn)題提供了一種可能的解決方案，即由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院集中行使相關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

三、深化跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的方向

2024年全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)要聚焦法律監(jiān)督，突出“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”，更加有力為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)。［11］作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)，必須將改革推進(jìn)放到服務(wù)保障中心大局工作、檢察事業(yè)發(fā)展、中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中來(lái)整體考慮和謀劃。

（一）以雙城模式服務(wù)保障區(qū)域一體化發(fā)展

從目前各地改革情況來(lái)看，各類改革模式既有各自特色，也有相通之處，如塊狀模式也涉及跨流域管轄，雙城模式則兼具了線狀、塊狀、專業(yè)等模式跨流域、跨區(qū)域、專業(yè)化等特點(diǎn)。下一步，可將雙城模式作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的主要模板，兼采其他模式之長(zhǎng)，推進(jìn)跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革不斷深化。當(dāng)然，長(zhǎng)三角、京津冀等區(qū)域一體化建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略承載區(qū)可優(yōu)先參照。

在長(zhǎng)三角地區(qū)，中央設(shè)立了長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)作為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的先手棋和突破口。近年來(lái)，隨著區(qū)域一體化建設(shè)的不斷深化，相關(guān)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)通過(guò)簽訂協(xié)議、聯(lián)合執(zhí)法、移送線索等方式加強(qiáng)協(xié)作、能動(dòng)履職，為示范區(qū)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)法治保障。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，示范區(qū)建設(shè)對(duì)于跨區(qū)劃執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、司法辦案高效專業(yè)等方面有著更高要求。同時(shí)，示范區(qū)作為一個(gè)跨（省際）區(qū)劃的地域范圍，為跨行政區(qū)劃集中司法履職提供了廣闊的空間。因此，可以參照前述重慶、成都雙城模式，通過(guò)全國(guó)人大授權(quán)試點(diǎn)、最高檢決定管轄的形式，在繼續(xù)發(fā)揮示范區(qū)內(nèi)基層檢察機(jī)關(guān)協(xié)作配合作用的同時(shí)，探索由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院對(duì)示范區(qū)內(nèi)跨行政區(qū)劃?rùn)z察案件集中管轄，上下一體、協(xié)同履職，共同為示范區(qū)建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)法治保障、檢察保障。

（二）以專業(yè)類案件集中管轄和綜合履職推進(jìn)落實(shí)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”

“要不斷健全檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作機(jī)制，促進(jìn)做到依法公正高效行使檢察權(quán)，保障‘高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件常態(tài)長(zhǎng)效?！保?2］對(duì)于專業(yè)類案件來(lái)說(shuō)，由地方司法機(jī)關(guān)辦案人員按照一般案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、辦案思路、程序方式等分散辦理，很難破解該類案件專業(yè)性強(qiáng)、辦理難度大、易受干擾等難題，辦案質(zhì)效難以提高。如前所述，“專業(yè)化辦案”與“專門監(jiān)督”已經(jīng)成為跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革深化發(fā)展的重要方向和趨勢(shì)，上海、北京等地跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融、海事等專業(yè)類案件集中管轄方面形成了頗具成效的改革經(jīng)驗(yàn)。因此，可參照專門模式和雙城模式，由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院集中管轄專業(yè)類案件，集中專業(yè)人才力量、積累專業(yè)案件辦理經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化辦案流程和履職方式，推動(dòng)明確專業(yè)類型案件辦案標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)則，促進(jìn)提高專業(yè)案件辦理質(zhì)效。

與此同時(shí)，實(shí)踐證明，綜合履職能夠全面把握相關(guān)案件專業(yè)特性，準(zhǔn)確適用評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，提高辦案效率，進(jìn)而提升專業(yè)案件辦案質(zhì)效。如在試點(diǎn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事、民事、行政、公益訴訟案件“四合一”綜合履職過(guò)程中，上海三分院知識(shí)產(chǎn)權(quán)辦案質(zhì)效大大提升，辦理的梁永平、王正航等15人侵犯著作權(quán)案入選最高檢第四十八批指導(dǎo)性案例（知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察綜合保護(hù)主題）。因此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融等專業(yè)類檢察案件綜合履職，也應(yīng)成為以“專業(yè)化辦案”與“專門監(jiān)督”為未來(lái)發(fā)展方向的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的“標(biāo)配”。

（三）完善檢察偵查專門化機(jī)制提升跨行政區(qū)劃?rùn)z察院法律監(jiān)督質(zhì)效

司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件已被最高檢《試點(diǎn)通知》納入跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革試點(diǎn)案件范圍之列，深化跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革與檢察偵查工作專門化產(chǎn)生了關(guān)聯(lián)。司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件的偵查有賴于對(duì)相關(guān)司法機(jī)關(guān)辦案規(guī)律、業(yè)務(wù)知識(shí)、程序規(guī)則的熟知和理解，而在對(duì)應(yīng)監(jiān)督專門法院過(guò)程中，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院恰好具有這方面的優(yōu)勢(shì)。基于強(qiáng)化對(duì)專門法院監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要，也應(yīng)明確由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院承擔(dān)專門法院司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)，在強(qiáng)化跨行政區(qū)劃?rùn)z察院對(duì)應(yīng)監(jiān)督剛性的同時(shí)，更為有效地落實(shí)最高檢關(guān)于“檢察偵查要加大力度、務(wù)必搞準(zhǔn)、穩(wěn)步推進(jìn)”［13］的工作要求。