大型商業(yè)綜合體跨部門綜合監(jiān)管優(yōu)化路徑探析

劉雙豐 郭思雨

摘 ? ? ?要：在新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)的按行業(yè)或部門劃分職責(zé)的政府風(fēng)險監(jiān)管模式有待升級。新興業(yè)態(tài)的復(fù)雜性和多樣性給政府風(fēng)險監(jiān)管模式帶來了新的挑戰(zhàn)，物流園區(qū)、大型商業(yè)綜合體等不僅涉及眾多行業(yè)和領(lǐng)域，還帶來了多重風(fēng)險。在此背景下，良好的跨部門綜合監(jiān)管是解決新興風(fēng)險隱患的重要前提，破解風(fēng)險監(jiān)管的碎片化難題是提升應(yīng)急管理效能的重要課題。只有打破部門壁壘，實現(xiàn)信息共享、資源整合和協(xié)同作戰(zhàn)，才能有效應(yīng)對跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的綜合風(fēng)險。結(jié)合整體性治理理論，深入探討跨部門綜合監(jiān)管的實現(xiàn)路徑。研究發(fā)現(xiàn)，跨部門綜合監(jiān)管離不開明確的組織分工，要依靠合適的制度進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，爭取推進(jìn)整體性的風(fēng)險治理，嚴(yán)密排查新興風(fēng)險帶來的隱患，以應(yīng)對新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下的多重風(fēng)險挑戰(zhàn)。

關(guān) ?鍵 ?詞：協(xié)同治理;應(yīng)急管理;風(fēng)險監(jiān)管;大型商業(yè)綜合體

中圖分類號：D630 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? 文章編號：1007-8207（2024）06-0077-10

一、問題的提出

隨著時代的發(fā)展，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用逐漸增強(qiáng)。以物流園區(qū)、大型商業(yè)綜合體、旅游景區(qū)以及大型綜合體育場館等為代表的涵蓋多種業(yè)務(wù)類型的新興業(yè)態(tài)迅速發(fā)展。這些新興業(yè)態(tài)涉及多個領(lǐng)域、多個行業(yè)，如物流園區(qū)包含倉儲、運(yùn)輸、餐飲、住宿等業(yè)務(wù)，大型商業(yè)綜合體包含餐飲、演藝、體育項目、教育培訓(xùn)、娛樂等業(yè)務(wù)，旅游風(fēng)景區(qū)包含客運(yùn)、餐飲、住宿、演藝、體育項目等業(yè)務(wù)。當(dāng)下，傳統(tǒng)的按行業(yè)或部門劃分職責(zé)的政府風(fēng)險監(jiān)管模式已難以適應(yīng)新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，職責(zé)不清、分工不明等問題逐漸凸顯，難以應(yīng)對新興業(yè)態(tài)帶來的多重風(fēng)險，亟須探索出新的跨部門綜合監(jiān)管的制度與機(jī)制。2023年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步加強(qiáng)跨部門綜合監(jiān)管”，解決“監(jiān)管責(zé)任不明確、協(xié)同機(jī)制不完善、風(fēng)險防范能力不強(qiáng)以及重復(fù)檢查、多頭執(zhí)法等問題”。在此背景下，筆者以跨部門綜合監(jiān)管為研究主題，以J省大型商業(yè)綜合體的風(fēng)險監(jiān)管實踐為研究案例，通過實踐案例與經(jīng)典理論的有機(jī)結(jié)合，對以大型商業(yè)綜合體風(fēng)險監(jiān)管為代表的跨部門綜合監(jiān)管難題進(jìn)行深入分析，并通過分析實踐案例的演化過程嘗試勾勒出跨部門綜合監(jiān)管優(yōu)化的可能路徑。

國內(nèi)外關(guān)于公共危機(jī)的協(xié)同治理研究各自呈現(xiàn)出鮮明的特征。通過梳理相關(guān)領(lǐng)域的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國外公共危機(jī)的協(xié)同治理研究更多地關(guān)注政府及其外部組織間的協(xié)同關(guān)系，對政府、社區(qū)、公民及第三方組織等主體間在公共危機(jī)管理中的協(xié)作關(guān)系有著豐富的研究成果，而國內(nèi)的相關(guān)研究更多地關(guān)注政府內(nèi)部各職能部門間的跨部門合作。[1]如王洛忠和秦穎對我國危機(jī)治理跨部門協(xié)同機(jī)制的路徑選擇進(jìn)行了分析研究;[2]孫迎春對澳大利亞整體政府改革與跨部門協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了分析，從多角度較為系統(tǒng)地闡釋了政府跨部門協(xié)同機(jī)制的國外發(fā)展情況。[3]我國公共危機(jī)管理的跨部門協(xié)同研究大體上呈現(xiàn)出兩種研究傾向：一是對跨部門協(xié)同機(jī)制優(yōu)化的研究，二是對跨部門協(xié)同技術(shù)支持的研究。對跨部門協(xié)同機(jī)制優(yōu)化的研究聚焦于公共危機(jī)管理中政府各職能部門間協(xié)同合作的有效機(jī)制，嘗試從組織運(yùn)行與制度調(diào)節(jié)角度入手，找尋有效的跨部門協(xié)同路徑。如潘瀟和樊博以食品藥品安全聯(lián)合監(jiān)管為例對應(yīng)急管理中跨部門協(xié)同能力的影響因素進(jìn)行了研究;[4]劉紀(jì)達(dá)和麥強(qiáng)以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為切入點分析了自然災(zāi)害中應(yīng)急管理職能機(jī)構(gòu)之間的有效協(xié)同與配合。[5]對跨部門協(xié)同技術(shù)支持的研究則聚焦于各類硬件、軟件的優(yōu)化與應(yīng)急跨部門協(xié)同能力的關(guān)系，關(guān)注各類應(yīng)急信息平臺建設(shè)、應(yīng)急指揮與聯(lián)動應(yīng)用的開發(fā)、智慧城市建設(shè)對應(yīng)急管理的賦能及應(yīng)急管理系統(tǒng)的設(shè)計與優(yōu)化。如陶振對我國智慧應(yīng)急實踐的發(fā)展進(jìn)行了梳理，并對智慧應(yīng)急平臺的建設(shè)與優(yōu)化路徑展開了分析;[6]錢曉軍和范冬萍分析了GIS技術(shù)及物聯(lián)網(wǎng)在城市物聯(lián)應(yīng)急平臺構(gòu)建中的應(yīng)用。[7]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集娛樂、商業(yè)、教育等多種功能于一體的大型商業(yè)綜合體蓬勃發(fā)展，其經(jīng)營主體類別多樣，隨之而來的便是多種風(fēng)險的匯集，亟須有效監(jiān)管來控制其中的安全隱患，避免突發(fā)事件爆發(fā)造成人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失。然而，此類多功能的大型商業(yè)綜合體涉及的監(jiān)管部門數(shù)量眾多，協(xié)調(diào)困難，難以形成監(jiān)管風(fēng)險的合力。因此，應(yīng)急管理領(lǐng)域也亟須探索出跨部門綜合監(jiān)管與治理的有效協(xié)同機(jī)制。

二、大型商業(yè)綜合體跨部門綜合監(jiān)管的現(xiàn)實樣態(tài)

為了能夠深入地分析跨部門協(xié)同中的協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，筆者選擇公共管理領(lǐng)域解決“碎片化”問題的經(jīng)典理論，即整體性治理理論。整體性治理的相關(guān)研究認(rèn)為如果不同類型的職能部門在面對公共管理問題時“各自為政”，彼此之間缺乏溝通、聯(lián)動，那么“碎片化政府”便由此形成，政府的整體性政策目標(biāo)在“碎片化政府”的背景下也很難實現(xiàn)。[8]對于傳統(tǒng)的行政體制而言，分工、各司其職以及層級節(jié)制是最基本也是非常顯著的特征。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及其帶來的社會特征的迭代、演化，在當(dāng)今社會中許多不同于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式的新業(yè)態(tài)逐漸發(fā)展起來。這些新業(yè)態(tài)不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的單一性，往往融合多個領(lǐng)域、多個行業(yè)，隨之而來的便是融合多領(lǐng)域、多行業(yè)風(fēng)險特征的新型多重風(fēng)險。[9]20世紀(jì)70年代末，新公共管理運(yùn)動興起。新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)以“政府再造”來應(yīng)對傳統(tǒng)行政體制的機(jī)構(gòu)臃腫和效率低下等問題，其基本思路就是借鑒企業(yè)管理的方法對政府組織進(jìn)行改造，通過競爭等方式來提高行政效率，提高公共服務(wù)質(zhì)量。但新公共管理運(yùn)動在提高行政效率的同時也帶來了“管理分割”等問題，且隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展其弊端日益顯現(xiàn)。整體性治理主張從破碎走向整合，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作。[10]英國政治和公共管理學(xué)家、諾丁漢特倫特大學(xué)教授佩里·?？怂乖?002年將整體性治理分為協(xié)調(diào)和整合兩個階段。[11]“協(xié)調(diào)”即政府機(jī)構(gòu)間為發(fā)展聯(lián)合性和整體性工作，聯(lián)合信息系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)間對話、共同規(guī)劃和決策的過程，而“整合”則傾向于執(zhí)行過程和實際行動。[12]因此，筆者構(gòu)建圖1所示的研究框架，以J省大型商業(yè)綜合體監(jiān)管的跨部門優(yōu)化實踐為案例，從組織和制度兩個層面探尋協(xié)調(diào)、整合兩階段的實現(xiàn)。

（一）大型商業(yè)綜合體跨部門綜合監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)國務(wù)院安委會辦公室印發(fā)的《大型商業(yè)綜合體消防安全專項整治工作方案》（安委辦〔2018〕21號）規(guī)定，大型商業(yè)綜合體被定義為：已建成投入使用的建筑面積5萬平方米（含）以上的集購物、住宿、展覽、餐飲、文娛、交通樞紐等兩種或兩種以上功能于一體的城市商業(yè)綜合體（不包括住宅和寫字樓部分的建筑面積）。由于大型商業(yè)綜合體集購物、住宿、餐飲、娛樂、展覽、交通樞紐等功能于一體，建筑體量龐大、空間設(shè)計復(fù)雜、功能業(yè)態(tài)多樣、人員活動密集且無序流動、火災(zāi)載荷密度較大，各種安全風(fēng)險交織疊加，一旦發(fā)生事故災(zāi)難，將造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡。因此，我國大型商業(yè)綜合體的生產(chǎn)安全問題備受關(guān)注。這些大型商業(yè)綜合體不僅是公眾的購物、娛樂場所，也是人員密集場所，一旦發(fā)生安全事故，往往會帶來嚴(yán)重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。近年來，我國大型商業(yè)綜合體生產(chǎn)安全事故時有發(fā)生。2021年，C市李氏婚紗夢想城“7·24”重大火災(zāi)事故造成15人死亡、25人受傷。[13]2022年6月9日，H市臨平區(qū)杭州灣建材裝飾城18幢二層的H市冰雪大世界發(fā)生火災(zāi)，事故造成4人死亡，2名消防員犧牲，建筑物過火面積600平方米。[14]這些事故的發(fā)生暴露了部分大型商業(yè)綜合體在安全監(jiān)管方面存在較大的缺陷和漏洞。從火災(zāi)防控到人員疏散，從安全設(shè)施到應(yīng)急預(yù)案，稍有疏忽都可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。因此，對于大型商業(yè)綜合體來說，加強(qiáng)安全管理、完善安全制度、提升應(yīng)急能力刻不容緩。同時，政府和社會各界也應(yīng)加強(qiáng)對商業(yè)綜合體的監(jiān)管和指導(dǎo)，共同維護(hù)人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

影響大型商業(yè)綜合體監(jiān)管效果的關(guān)鍵因素是大型商業(yè)綜合體的運(yùn)營管理主體和各經(jīng)營主體的監(jiān)管涉及多個政府部門，協(xié)調(diào)管理難度較大。根據(jù)《國家統(tǒng)計局關(guān)于執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類第1號修改單的通知》（國統(tǒng)字〔2019〕66號）中《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T4754—2017）規(guī)定，大型商業(yè)綜合體運(yùn)營管理單位的主營業(yè)務(wù)為物業(yè)管理（行業(yè)代碼7020）及房地產(chǎn)租賃經(jīng)營（行業(yè)代碼7040），均屬于房地產(chǎn)業(yè)（行業(yè)代碼70）范疇。商業(yè)綜合體內(nèi)部的主要經(jīng)營單位所涉及的行業(yè)更是種類繁多，如商場和超市屬于零售業(yè)（行業(yè)代碼52），賓館和客棧屬于住宿業(yè)（行業(yè)代碼61），飯店和檔口屬于餐飲業(yè)（行業(yè)代碼62）等。[15]此外還包括消防、燃?xì)狻⑾?、特種設(shè)備等。因此，大型商業(yè)綜合體為單一經(jīng)營單位運(yùn)營管理、多種行業(yè)經(jīng)營單位從事經(jīng)營活動的復(fù)雜業(yè)態(tài)。這種新興業(yè)態(tài)涉及監(jiān)管部門多、管理難度大，風(fēng)險隱患極為突出，亟須各職能部門進(jìn)行橫向的資源整合，理順協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)管合力以應(yīng)對多重風(fēng)險背景下的新業(yè)態(tài)風(fēng)險監(jiān)管難題。以大型商業(yè)綜合體為代表的新興業(yè)態(tài)，其風(fēng)險多樣且融合，單一部門已經(jīng)無法應(yīng)對此類隱患，若不理順跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建更為流暢、高效的跨部門協(xié)作模式，則難以對此類風(fēng)險隱患進(jìn)行高效的預(yù)防與管理。

（二）跨部門綜合監(jiān)管面臨的實踐問題

⒈安全生產(chǎn)責(zé)任劃分問題?？绮块T綜合監(jiān)管中部門安全生產(chǎn)責(zé)任劃分問題是制約監(jiān)管效果提升的重要因素，安全生產(chǎn)責(zé)任劃分問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是權(quán)責(zé)不一致，存在“一刀切”“為了分工而分工”的現(xiàn)象，使一些部門的安全責(zé)任超出部門職責(zé)權(quán)限，導(dǎo)致其監(jiān)管“有心無力”，無法有效通過監(jiān)管督促隱患排除。實踐中這些部門在執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)時往往處于一種尷尬的境地，既需要履行好自己的職責(zé)，確保生產(chǎn)安全，但又因為本部門職責(zé)權(quán)限有限而感到力不從心，無法有效地通過監(jiān)管手段督促隱患的排除。這亦使得這些部門在監(jiān)管過程中既無法有效地行使權(quán)力，也無法完全承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，一定程度上降低了監(jiān)管的效果。另一方面是權(quán)責(zé)劃分不清晰，尤其是基層部門對主管行業(yè)領(lǐng)域事中事后監(jiān)管事權(quán)界定不清，導(dǎo)致基層部門在實際工作中有時難以準(zhǔn)確界定自身的權(quán)力和責(zé)任范圍，如市縣級部門在明確本部門權(quán)力和責(zé)任清單方面往往是滯后甚至缺失的。

⒉商貿(mào)領(lǐng)域安全生產(chǎn)聯(lián)動機(jī)制問題。商貿(mào)領(lǐng)域經(jīng)營單位安全生產(chǎn)涉及政府多個職能部門，協(xié)同聯(lián)動成為有效監(jiān)管以大型商業(yè)綜合體為代表的新業(yè)態(tài)的必由之路。然而正如前文所述，安全生產(chǎn)責(zé)任劃分存在不清晰、不一致的問題，這對商貿(mào)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的聯(lián)動機(jī)制也產(chǎn)生了影響。部分責(zé)任商貿(mào)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的相關(guān)部門對于“模糊地帶”的監(jiān)管工作持回避態(tài)度，坐等其他部門的部署安排和牽頭組織，使得安全責(zé)任鏈條出現(xiàn)“斷點”。此外，在安全生產(chǎn)責(zé)任劃分問題之外，各職能部門之間也缺乏溝通協(xié)商，尤其是在以大型商業(yè)綜合體為代表的商貿(mào)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管中，基層各部門之間缺乏常態(tài)化、制度化的協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，商務(wù)、應(yīng)急、消防、市場、住建等部門信息不對稱、難共享，與屬地街道和社區(qū)的融合對接也相對滯后。

⒊安全生產(chǎn)監(jiān)管力度問題。大型商業(yè)綜合體的安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及多個職能部門，并非單一部門的職責(zé)可以覆蓋的。商貿(mào)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管存在責(zé)任劃分不清晰、不一致的問題，使得該領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)管難以流暢聯(lián)動。而且單一部門面對復(fù)雜的大型商業(yè)綜合體的安全監(jiān)管普遍會感到吃力，多重風(fēng)險疊加下的安全隱患早已并非單一部門的職責(zé)權(quán)限可以覆蓋，這使得以大型商業(yè)綜合體為代表的商貿(mào)領(lǐng)域綜合監(jiān)管存在監(jiān)管力度不足的問題，一些風(fēng)險隱患長期存在。實踐中，由于商貿(mào)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)劃分不清晰、聯(lián)動不順暢，一些風(fēng)險隱患的整改效率難以提高，整改不徹底或虛假整改等現(xiàn)象時有發(fā)生，使得商貿(mào)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管的效率難以大幅提升。

三、大型商業(yè)綜合體跨部門綜合監(jiān)管的優(yōu)化進(jìn)路

在跨部門綜合監(jiān)管的實踐中，碎片化狀態(tài)使得各職能部門的風(fēng)險監(jiān)管行動如同散落的拼圖，各自為政，難以窺見全貌。從監(jiān)管碎片化狀態(tài)到整體性治理的過程中，組織賦能和制度賦能成為兩大關(guān)鍵支柱。組織賦能可明確跨部門綜合監(jiān)管的職責(zé)歸屬，打破部門間壁壘森嚴(yán)、權(quán)責(zé)不清的局面。通過設(shè)立專門的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)或賦予現(xiàn)有部門新的職能，實現(xiàn)監(jiān)管資源的優(yōu)化配置和高效利用。制度賦能從協(xié)調(diào)與整合兩大視角構(gòu)建跨部門綜合監(jiān)管的制度規(guī)制，確保各項監(jiān)管措施能夠有法可依、有章可循。要形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合、齊抓共管的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，必須完善與跨部門綜合監(jiān)管相適應(yīng)的常態(tài)化監(jiān)管制度規(guī)制?？绮块T綜合監(jiān)管的制度規(guī)制主要可分為協(xié)調(diào)與整合兩類，即以協(xié)調(diào)為目的的專人負(fù)責(zé)制度和調(diào)度通報制度，以整合為目的的督導(dǎo)檢查制度、齊抓共管制度和考核評比制度。這些制度不僅規(guī)范了各部門的監(jiān)管行為，還促進(jìn)了信息共享、協(xié)同聯(lián)動，有效避免了監(jiān)管空白和重復(fù)勞動。組織賦能和制度賦能兩者相輔相成，從而共同推動碎片化的監(jiān)管活動逐步實現(xiàn)協(xié)調(diào)與整合。由此，大型商業(yè)綜合體跨部門風(fēng)險監(jiān)管的優(yōu)化可分解為三條路徑，即組織賦能監(jiān)管、制度賦能協(xié)調(diào)和制度賦能整合。

（一）組織賦能監(jiān)管：明確跨部門綜合監(jiān)管的職責(zé)歸屬

在當(dāng)今快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會中，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，給監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。在整體政府中，各部門的職責(zé)具有明確的邊界，而非傳統(tǒng)公共行政中不同部門的職責(zé)存在著交叉和重疊。[16]在大型商業(yè)綜合體這樣的復(fù)雜場景中，監(jiān)管對象涉及眾多行業(yè)和領(lǐng)域，需要多個職能部門共同參與監(jiān)管。為了確保監(jiān)管工作的高效有序，明晰跨部門綜合監(jiān)管中的各項職能部門分工成為一項重要任務(wù)。在大型商業(yè)綜合體跨部門綜合監(jiān)管的優(yōu)化中，組織路徑的措施重點在于推進(jìn)權(quán)責(zé)劃分，明確跨部門綜合監(jiān)管中各部門的職責(zé)歸屬，推進(jìn)權(quán)責(zé)劃分，構(gòu)建高效有序的監(jiān)管體系。這不僅有助于消除監(jiān)管盲區(qū)，還能有效提高監(jiān)管效能，為大型商業(yè)綜合體的安全穩(wěn)定運(yùn)營提供有力保障。

具體而言，跨部門綜合監(jiān)管的優(yōu)化需要對現(xiàn)有的監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行全面梳理，找出權(quán)責(zé)不清、職能交叉等問題，并針對性地制定解決方案。在跨部門綜合監(jiān)管優(yōu)化的過程中，行業(yè)主管部門要會同相關(guān)監(jiān)管部門依照法律法規(guī)和權(quán)責(zé)清單，逐項明確跨部門綜合監(jiān)管事項責(zé)任分工。對行業(yè)主管部門不明確、監(jiān)管邊界模糊、監(jiān)管責(zé)任存在爭議的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，與之相關(guān)的各部門都要主動履職、密切配合，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白;同時，要按照領(lǐng)域歸口、業(yè)務(wù)相近原則和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式的主要行為特征，會同有關(guān)方面及時對其研判定性、明確監(jiān)管職責(zé)。

以J省C市為例，2023年5月，C市人民政府開展十二個專項的安全生產(chǎn)百日攻堅行動，明確了安全生產(chǎn)跨部門監(jiān)管的任務(wù)分工。堅決防止為了分工而分工，糾正個別地方把國民經(jīng)濟(jì)分類“商貿(mào)行業(yè)”與商務(wù)部門主管“商貿(mào)行業(yè)”混淆的做法，科學(xué)界定安全監(jiān)管與安全管理責(zé)任，有效解決基層商務(wù)主管部門安全責(zé)任分工混亂，對重點行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ椪涡袆悠Ｓ趹?yīng)對、應(yīng)付對付，安全生產(chǎn)責(zé)任壓不實、工作不落實等現(xiàn)象。建立商貿(mào)領(lǐng)域安全生產(chǎn)和消防安全部門協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，協(xié)調(diào)應(yīng)急管理、市場監(jiān)管、住建、交通、公安和消防救援等部門的協(xié)作聯(lián)動和與街道（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合對接，主動協(xié)調(diào)配合，互通情況信息，開展聯(lián)合檢查，移送處理問題，推動形成安全生產(chǎn)協(xié)作聯(lián)動、齊抓共管合力。

優(yōu)化跨部門綜合監(jiān)管是一項長期而艱巨的任務(wù)。在面對日益復(fù)雜多變的監(jiān)管環(huán)境時，任何單一部門都難以應(yīng)對所有挑戰(zhàn)。因此，強(qiáng)化協(xié)作是優(yōu)化跨部門綜合監(jiān)管的重要保障，各部門必須摒棄單打獨斗的思想，積極加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成合力。在這一過程中，各部門的職責(zé)劃分便成了重中之重。在通過組織賦能跨部門監(jiān)管的過程中，必須堅持依法依規(guī)、明確責(zé)任、強(qiáng)化協(xié)作，不斷完善監(jiān)管體系，提高監(jiān)管能力，確保各項工作落到實處。對于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，各部門更應(yīng)主動作為。這些新興領(lǐng)域往往具有跨界性、創(chuàng)新性和快速發(fā)展的特點，給監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)，因此需要各部門加強(qiáng)對組織賦能的前瞻性思考和創(chuàng)新性探索，促進(jìn)溝通協(xié)調(diào)，確保不出現(xiàn)監(jiān)管空白，切實保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

（二）制度賦能協(xié)調(diào)：打通跨部門信息流動路徑

在大型商業(yè)綜合體跨部門綜合監(jiān)管的優(yōu)化中，制度賦能體現(xiàn)在對跨部門工作協(xié)調(diào)的優(yōu)化上。傳統(tǒng)的跨部門協(xié)作往往存在著信息不暢、溝通不及時等問題，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，甚至可能出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。為了解決這些問題，需要打通跨部門信息流動渠道，消除信息壁壘。通過制度設(shè)計理順跨部門信息流動路徑，搭建跨部門信息共享平臺，實現(xiàn)更加及時的信息更新和共享，提高決策效率和準(zhǔn)確性。在大型商業(yè)綜合體跨部門綜合監(jiān)管優(yōu)化的實踐中，專人負(fù)責(zé)制度和調(diào)度通報制度體現(xiàn)了制度賦能協(xié)調(diào)這一優(yōu)化路徑。

專人負(fù)責(zé)制度即各相關(guān)部門確定1名副職領(lǐng)導(dǎo)、1名業(yè)務(wù)處（科）長專司此項工作，確定1名工作人員為本單位聯(lián)絡(luò)員，確保工作有效運(yùn)行。專人負(fù)責(zé)制度作為一種管理方式，具有顯著的優(yōu)點。一是專人負(fù)責(zé)制度有利于提高工作效率。在這種制度下，每個人都有明確的職責(zé)范圍，知道自己需要負(fù)責(zé)的任務(wù)。這使得工作中減少了不必要的溝通成本，提高了信息傳遞的效率。當(dāng)遇到問題時，可以直接找到負(fù)責(zé)該事項的工作人員，避免了層層上報、多方協(xié)調(diào)的繁瑣過程。從而提高了整體工作效率，使各相關(guān)部門能夠更快地應(yīng)對實踐中的問題，提高行政效率。二是專人負(fù)責(zé)制度有助于提高工作質(zhì)量。工作人員對自己負(fù)責(zé)的工作有著更深入的了解，可以充分發(fā)揮自己的專業(yè)能力和特長。專人負(fù)責(zé)制度要求工作人員對所負(fù)責(zé)的工作環(huán)節(jié)精益求精，這有利于提升工作質(zhì)量。同時，專人負(fù)責(zé)制度使得每個工作人員都能充分發(fā)揮自己的潛能，從而提高整個監(jiān)管隊伍的工作效率。三是專人負(fù)責(zé)制度還可以有效地防止推諉、敷衍塞責(zé)等不良現(xiàn)象的發(fā)生，提升相關(guān)部門的行政水平。四是專人負(fù)責(zé)制度有助于提高決策效率。當(dāng)遇到重大風(fēng)險隱患時，可以迅速召集相關(guān)人員進(jìn)行研討，提出專業(yè)性建議。這有助于提高風(fēng)險管理的決策效率，使相關(guān)部門能夠更加迅速地應(yīng)對新興風(fēng)險的演化，提高風(fēng)險監(jiān)管效率。

調(diào)度通報制度即采取每日一調(diào)度、每周一匯總等措施，定期通報各成員單位工作開展情況，推動大型商業(yè)綜合體安全源頭治理各項任務(wù)落實。調(diào)度通報制度作為一種重要的管理工具，在我國的各個領(lǐng)域中得到了廣泛應(yīng)用。將調(diào)度通報制度引入我國政府部門的風(fēng)險監(jiān)管工作是推動跨部門綜合監(jiān)管的有效舉措。一是有助于提高信息傳遞的效率。信息的發(fā)布、接收和處理都有明確的規(guī)定和流程，使得各類信息能夠迅速、準(zhǔn)確地傳遞到相關(guān)人員手中。這對于風(fēng)險監(jiān)管的相關(guān)部門來說，意味著能夠及時掌握一線的情況，從而更好地進(jìn)行決策，提高風(fēng)險管理與隱患排查的有效性。二是有助于提高工作的透明度。各項工作進(jìn)展、問題和成果都會被及時通報，使得各相關(guān)部門的工作狀態(tài)和工作進(jìn)度都處于公開透明的狀態(tài)。這不僅有助于消除信息不對稱帶來的風(fēng)險監(jiān)管難題，還能夠提高各部門間的協(xié)調(diào)能力與凝聚力。此外，調(diào)度通報制度還能夠促進(jìn)各相關(guān)職能部門間的信任關(guān)系，使得各職能部門間的溝通與協(xié)調(diào)展現(xiàn)出更高的透明度和信任度。三是有助于提高各部門面對風(fēng)險隱患的解決能力。當(dāng)問題出現(xiàn)時，可以迅速找到相關(guān)人員進(jìn)行處理。四是有助于組織能夠及時了解到風(fēng)險監(jiān)管工作的最新動態(tài)，從而調(diào)整自身的工作策略，提高風(fēng)險監(jiān)管能力。

（三）制度賦能整合：構(gòu)建跨部門協(xié)同行動網(wǎng)絡(luò)

制度優(yōu)化對跨部門監(jiān)管的推動還體現(xiàn)在對組織間資源整合上，通過制度賦能整合構(gòu)建各職能部門間的協(xié)同行動網(wǎng)絡(luò)。為了實現(xiàn)有效地跨部門監(jiān)管，必須打破傳統(tǒng)的部門壁壘，促進(jìn)各職能部門之間的緊密合作。這就需要通過制度創(chuàng)新來構(gòu)建各部門間的協(xié)同行動網(wǎng)絡(luò)，確保資源的高效利用和監(jiān)管的全面覆蓋。在大型商業(yè)綜合體跨部門綜合監(jiān)管優(yōu)化的實踐中，督導(dǎo)檢查制度、齊抓共管制度和考核評比制度共同推動了跨部門行動網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，從制度層面賦能了跨部門資源整合，形成更為完整的協(xié)同行動網(wǎng)絡(luò)。

督導(dǎo)檢查制度主要采取“四不兩直”、明察暗訪、“干部+專家”等方式，對各成員單位工作落實情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查。一是有助于防止各成員單位工作中出現(xiàn)漏洞和問題，提高跨部門綜合監(jiān)管的工作質(zhì)量，確保風(fēng)險隱患得到有效排查。二是有助于提高各成員單位的風(fēng)險監(jiān)管能力，各成員單位會受到嚴(yán)格的監(jiān)督和指導(dǎo)，對本部門的工作有著更高的要求。這使得各成員單位在風(fēng)險監(jiān)管工作中不斷學(xué)習(xí)和成長，提高自己的專業(yè)能力和素質(zhì)。三是有助于提高跨部門管理水平。在這種制度下，督導(dǎo)人員可以全面了解各成員單位的工作情況，及時發(fā)現(xiàn)并糾正跨部門綜合監(jiān)管中存在的問題。

齊抓共管制度通過建立健全信息共享、情況通報、聯(lián)合查處、隱患移送等機(jī)制，形成大型商業(yè)綜合體安全監(jiān)管合力。信息共享、情況通報以及隱患移送等通道是否順暢對跨部門綜合監(jiān)管的有效與否至關(guān)重要?！褒R抓共管”之下，信息流通順暢，風(fēng)險隱患移送效率大幅提升，顯著促進(jìn)了大型商業(yè)綜合體的跨部門綜合監(jiān)管與隱患管理、排查。各職能部門共同參與風(fēng)險監(jiān)管，可以充分融合各方意見，提高決策的民主性和科學(xué)性，避免單一部門的盲目決策，降低決策風(fēng)險;齊抓共管制度有助于強(qiáng)化責(zé)任落實。在這種制度下，各部門都要承擔(dān)一定的風(fēng)險監(jiān)管責(zé)任，確保風(fēng)險監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)，從而提高風(fēng)險監(jiān)管工作效率，避免跨部門綜合監(jiān)管工作中出現(xiàn)推諉和不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。

考核評比制度以“賽馬”機(jī)制督促重點任務(wù)落實，根據(jù)考核指標(biāo)，以工作量對各地各部門工作進(jìn)行排名。整體性治理理論認(rèn)為，責(zé)任感是實現(xiàn)整體性治理最重要的功能性要素，管理層面的有效考核如績效評估等可確保責(zé)任感，從而使跨部門網(wǎng)絡(luò)關(guān)系得到有效整合。[17]考核評比制度是一種對組織內(nèi)部各項工作進(jìn)行評價、排名和獎懲的管理工具，在提升行政效率上具有優(yōu)勢。一是各成員單位為了獲得更好的績效和排名，會主動提高自身風(fēng)險監(jiān)管能力，從而推動跨部門綜合監(jiān)管整體績效的提升。二是考核評比制度鼓勵各部門之間的良性競爭，促使各部門不斷優(yōu)化風(fēng)險流程、提高風(fēng)險監(jiān)管效率。三是考核評比制度有助于促進(jìn)風(fēng)險監(jiān)管方式、方法的創(chuàng)新，鼓勵各成員單位追求更高的績效與排名，創(chuàng)新管理方法，探索更為有效的風(fēng)險監(jiān)管方式，從而推動跨部門綜合監(jiān)管能力的整體性提升。

四、討論與展望

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)力的提高，一些新業(yè)態(tài)、新材料、新工藝、新技術(shù)的發(fā)展以及一些新的生產(chǎn)組織和管理模式的變化，都給安全生產(chǎn)帶來了一些新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，在新興業(yè)態(tài)飛速發(fā)展的背景下，我國的應(yīng)急管理工作面臨新的戰(zhàn)略機(jī)遇、任務(wù)、階段、要求和環(huán)境，這也對跨部門監(jiān)管能力提出了更高的要求，迫切需要通過調(diào)查研究把握事物的本質(zhì)和規(guī)律，找到破解難題的辦法和路徑?？绮块T綜合監(jiān)管是對傳統(tǒng)的部門職責(zé)和工作機(jī)制的優(yōu)化創(chuàng)新，涉及府際關(guān)系和利益格局的深度調(diào)整，必須統(tǒng)一思想認(rèn)識，牢固樹立整體性治理的理念。黨的二十大報告立足總體國家安全觀，圍繞完善公共安全體系，部署推進(jìn)“建立大安全大應(yīng)急框架”。應(yīng)急管理領(lǐng)域推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管，體現(xiàn)的就是整體性安全觀，與大安全大應(yīng)急理念一脈相承?？绮块T綜合監(jiān)管將倒逼應(yīng)急管理理念和組織模式的革新。

國家安全是民族復(fù)興的根基，社會穩(wěn)定是國家強(qiáng)盛的前提。風(fēng)險監(jiān)管工作首先要切實提高政治站位，堅持“人民至上、生命至上”和安全發(fā)展理念，始終保持“時時放心不下”的政治責(zé)任感。監(jiān)管部門主動上前一步，扛起部門安全生產(chǎn)責(zé)任，防范化解重大安全風(fēng)險隱患，全力以赴做好安全生產(chǎn)風(fēng)險隱患排查整治。要積極研究破解風(fēng)險監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的深層次矛盾問題，理順跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各職能部門在風(fēng)險監(jiān)管中的作用，整合各職能部門的優(yōu)勢能力與資源，確保有效高效地查大問題、除大隱患、防大事故。要始終堅持問題導(dǎo)向，集中精力研究破解風(fēng)險監(jiān)管中部門監(jiān)管職責(zé)邊界不清、行業(yè)安全管理不到位和企業(yè)主體責(zé)任不落實的矛盾問題。通過跨部門協(xié)調(diào)的進(jìn)一步推進(jìn)，推動相關(guān)部門安全監(jiān)管能力的建設(shè)，規(guī)范風(fēng)險隱患監(jiān)督檢查程序，有效解決檢查和治理方面的頑疾，徹底排查整治各領(lǐng)域重大安全風(fēng)險隱患，堅決防范遏制安全生產(chǎn)事故發(fā)生。新興風(fēng)險隱患的應(yīng)對需要整合各職能部門的優(yōu)勢資源與能力，形成風(fēng)險隱患監(jiān)管的合力。應(yīng)急管理工作要在政府的主導(dǎo)下整合各方力量，充分發(fā)揮第三方組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢與積極性，致力于構(gòu)建跨部門綜合監(jiān)管的新格局，助力政府職能加快轉(zhuǎn)變、提高政府監(jiān)管效能。

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Analysis on the Optimization Path of Cross-departmental

Comprehensive Supervision in Large Commercial Complex

Liu Shuangfeng， Guo Siyu

Abstract： In the context of the rapid development of emerging business forms， the traditional government risk supervision model of dividing responsibilities according to industry or department is no longer sustainable. The complexity and diversity of emerging business forms have brought unprecedented challenges to the traditional government risk supervision model. Logistics parks and large commercial complexes not only involve many fields and industries， but also bring multiple risks. In this context， good cross-departmental comprehensive supervision is an important prerequisite for solving emerging risks and hidden dangers， and cracking the fragmented problem of risk supervision is an important issue for improving the efficiency of emergency management. Only by breaking departmental barriers and realizing information sharing， resource integration and collaborative operations， can we effectively deal with cross-field and cross-industry comprehensive risks. In combination with the holistic governance theory， deeply discusses the realization path of cross-departmental comprehensive supervision. By combining classical theories and practical cases， this paper builds an analytical framework from both organizational and institutional levels， and explores how to realize cross-departmental comprehensive supervision represented by large-scale commercial complexes. The study found that cross-departmental comprehensive supervision cannot be separated from a clear division of labor， and secondly， it must rely on appropriate systems for coordination and integration， so as to achieve overall risk management， effectively deal with the hidden dangers brought by emerging risks， and cope with multiple risks and challenges in the context of the development of new business forms.

Key words： collaborative governance; emergency management; risk supervision; large commercial complex

（責(zé)任編輯：劉劍明 ?助理編輯：劉 ?霖）