長三角一體化發(fā)展：演變歷程、現狀分析與對策建議

張玉磊

摘 ? ? ?要：作為推進中國式現代化的重要引擎，長三角一體化主要經歷了初步探索、合作深化、持續(xù)拓展、高質量發(fā)展四個發(fā)展階段，并實現了治理模式從分割式治理到一體化協同式治理的轉型，主要體現在區(qū)域治理組織、區(qū)域治理內容、區(qū)域治理形態(tài)三個方面。近年來，長三角一體化建設不斷取得實質性發(fā)展，區(qū)域協同治理績效日益顯現，但仍存在“行政區(qū)行政”產生區(qū)域分割和地方主義、一體化的體制機制障礙、一體化的領域發(fā)展不夠均衡等現實問題。為推進長三角一體化發(fā)展，應圍繞建構跨域治理模式、優(yōu)化區(qū)域一體化體制機制、有序推進各領域一體化建設等方面綜合施策。

關 ?鍵 ?詞：長三角一體化;高質量發(fā)展;中國式現代化;跨域治理;“行政區(qū)行政”

中圖分類號：D927 ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? 文章編號：1007-8207（2024）06-0015-11

一、問題提出：長三角一體化是推進中國式現代化的重要引擎

從經濟學視角來看，區(qū)域一體化是區(qū)域協調發(fā)展的高級形態(tài)，其能夠推動資源要素在更大空間范圍內的集聚與整合，形成彼此互為溢出的空間正外部性。[1]從區(qū)域發(fā)展實踐來看，實現國家現代化需要在部分區(qū)域作為承載空間或試點區(qū)域，即在部分地區(qū)尤其是發(fā)達地區(qū)率先實現區(qū)域現代化向其他地區(qū)提供可復制和推廣的經驗，而區(qū)域現代化又要求空間上大跨度、功能上高能級的城市群打破領域、區(qū)域甚至是國別界限，推進區(qū)域一體化，進而為區(qū)域內生產要素的資源配置和經濟社會發(fā)展提供戰(zhàn)略空間和制度建構空間。因此，區(qū)域一體化已成為當前世界各國區(qū)域經濟社會發(fā)展的基本趨勢和重要引擎，并通過采取強化區(qū)域內部功能整合、擴大區(qū)域間開放合作、提升區(qū)域整體競爭力等措施釋放經濟增長新動能。然而，隨著跨域公共事務的大量涌現，區(qū)域一體化的各種制度性障礙日益彰顯，導致傳統的區(qū)域治理模式無法有效應對。如何重構區(qū)域治理理念、結構、機制，從制度安排上推動區(qū)域協調發(fā)展和區(qū)域一體化，已經成為實現我國高質量發(fā)展的內生動力。[2]

黨的十八大以來，我國始終堅持新發(fā)展理念，根據經濟社會發(fā)展形勢要求，從頂層設計的高度制定和實施了一系列區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略，型塑了當前中國改革開放的空間布局。因此，在我國這樣一個超級規(guī)模國家中推進區(qū)域一體化發(fā)展，已經成為推動中國式現代化建設的新型戰(zhàn)略平臺與動力機制，也構成了習近平經濟思想的重要組成部分，彰顯了區(qū)域一體化在推進中國式現代化進程中的重要作用。作為我國一體化發(fā)展起步最早、程度最高的地區(qū)，長三角在各領域具有較高的一體化水平，具有率先實現一體化的基礎和條件，并具有帶動更大范圍區(qū)域增長和轉型、發(fā)揮外溢效應的能力。因此，2018年11月長三角一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。作為新時代的國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，長三角一體化發(fā)展有利于長三角地區(qū)實現從區(qū)域分散治理向合作治理的轉型，是推進中國式現代化的重要引擎，承擔著引領全面建設社會主義現代化國家的戰(zhàn)略使命，是必須緊緊抓好的“國之大者”。目前，長三角地區(qū)從基礎設施、產業(yè)創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境到基本公共服務、政策體系，區(qū)域一體化進程邁入快車道、進入加速期。然而，長三角一體化進程中仍存在許多需要破解的深層次問題，如區(qū)域內產業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新能力、公共服務、社會治理水平等差距較大，區(qū)域內分工協同不足、產業(yè)無序競爭與同質化發(fā)展、一體化體制機制亟需完善等?；诖?，筆者系統梳理長三角一體化發(fā)展的演變歷程和一般規(guī)律，分析歸納當前長三角一體化的發(fā)展成效和存在問題，在此基礎上提出優(yōu)化的對策建議。

二、從初步探索到高質量發(fā)展：長三角一體化的發(fā)展歷程

經過改革開放40多年的發(fā)展，我國區(qū)域發(fā)展逐漸從單打獨斗的分割模式，走向發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、實現更大范圍“帕累托改進”的區(qū)域協作模式，長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的提出就是這種轉變的直接體現。然而，長三角一體化發(fā)展成為國家戰(zhàn)略不是一蹴而就的，其發(fā)展大體經歷了以下四個階段：

（一）上海經濟區(qū)：長三角一體化的初步探索階段（20世紀80年代到90年代）

為打破計劃經濟體制下條塊與地區(qū)分割現狀，促進跨域經濟合作，1982年12月國務院設立“上海經濟區(qū)”①，次年3月作為其規(guī)劃協調機構的“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”掛牌成立。隨后上海經濟區(qū)的作用和影響日益擴大，其區(qū)域范圍逐漸擴展，主要經歷3次比較大的擴容：

1984年10月，由原來10個市調整為滬蘇浙皖三省一市;1984年12月，由滬蘇浙皖三省一市調整為滬蘇浙皖贛四省一市;1986年8月，福建省正式加入，形成了五省一市的格局。另外，雖然山東省未被正式列入上海經濟區(qū)的區(qū)域范圍，但山東省一直積極參與上海經濟區(qū)活動，可以說上海經濟區(qū)的區(qū)域范圍基本涵蓋了原華東六省一市。

作為改革開放后國內首個跨區(qū)域的綜合性經濟區(qū)，上海經濟區(qū)的主要任務是減輕條塊矛盾和發(fā)揮上海中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用，其成立后致力于構建跨區(qū)域治理框架體系，主張打破計劃經濟體制的僵化模式、加強區(qū)域間橫向經濟合作，通過簽署經濟合作協議、舉行區(qū)域合作會議、建立省市長會議制度等措施，開展并完成了多項促進區(qū)域合作的基礎性工作，不僅為其他區(qū)域開展跨域經濟合作提供了實踐經驗，更為以后長三角開展更深度的區(qū)域合作奠定了基礎，其可以看作是長三角一體化的最早雛形。然而，由于“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”權威性不高、調控力不強等，其并未有效解決分割式“行政區(qū)”與一體化“經濟區(qū)”間的矛盾，加之計劃經濟體制壁壘依然森嚴、財政包干制改革后地方保護主義抬頭等原因，1988年6月國家計委撤銷了“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”，上海經濟區(qū)停止運行，意味著以行政手段為主推動的長三角一體化進程告一段落。

（二）長江三角洲城市經濟協調會：長三角一體化的合作深化階段（20世紀90年代到21世紀初）

20世紀90年代，隨著沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展和浦東開發(fā)等戰(zhàn)略決策實施，長三角一體化被重新提上國家議事日程。1992年6月，國務院召開長江三角洲及長江沿江地區(qū)經濟規(guī)劃座談會，建立了長江三角洲協作辦（委）主任聯席會議制度。伴隨長三角地區(qū)對區(qū)域合作的越來越重視，1997年長江三角洲城市經濟協調會取代長三角協作辦（委）主任聯席會議，成為長三角最權威的跨區(qū)域經濟協調組織。2004年11月，長江三角洲城市經濟協調會的常設機構由聯絡處升格為常設辦公室，并將加強區(qū)域規(guī)劃協調、優(yōu)化區(qū)域產業(yè)分布、構建統一區(qū)域市場環(huán)境、完善區(qū)域信用體系等確立為四項重點合作內容。隨著長江三角洲城市經濟協調會影響力的日益擴大，參加會議的領導級別不斷提升，特別是2007年5月召開的長三角經濟社會發(fā)展專題座談會，標志著中國開始從國家層面推動長三角一體化發(fā)展。2008年12月，長江三角洲地區(qū)主要領導座談會首次邀請了安徽省委、省政府主要領導參加。

該階段伴隨高速鐵路、信息技術快速發(fā)展，以都市圈、經濟區(qū)建設為主要內容的省際合作進程加快，并成為長三角區(qū)域合作新的發(fā)展趨勢。特別是長三角城市經濟協調會的成立，推進了長三角一體化發(fā)展的層次、領域和深度不斷深化。雖然這一時期長三角一體化發(fā)展仍然以區(qū)域經濟合作為重點，但重心已經轉移到合作雙方較易接受的主題合作方面，且主題合作內容不斷拓展，呈現訂立章程、制定協議、召開專題會議等多種形式，長三角進入經濟合作的制度性締結階段。[3]然而，該時期長三角區(qū)域內各地政府依然片面強調地方經濟優(yōu)先發(fā)展，各級政府的政績考評指標仍以經濟發(fā)展速度和總量為主，因而長三角區(qū)域合作動力主要來自于經濟合作帶來的各項收益，仍然沒有打破“行政區(qū)經濟”而將長三角作為整體通盤考慮。

（三）長江三角洲城市經濟協調會市長聯席會議：長三角一體化的持續(xù)拓展階段（21世紀初到2018年）

2010年6月，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》中強調建立健全泛長江三角洲地區(qū)合作機制。同年，長江三角洲城市經濟協調會更名為“長江三角洲城市經濟協調會市長聯席會議”。2016年6月，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》的規(guī)劃范圍包括滬蘇浙皖的26個城市①，正式在國家層面將安徽省納入規(guī)劃范圍，長三角區(qū)域范圍擴展為滬蘇浙皖三省一市的泛長三角區(qū)域，并強調協同推進重點任務落實，提升區(qū)域整體競爭力。2018年1月，長三角區(qū)域合作辦公室正式成立，其主要職能是統籌長三角一體化的發(fā)展規(guī)劃、重大決策建議、重大機制創(chuàng)新等。2018年7月，《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》發(fā)布，其內容涉及12個合作專題②、7個重點領域③，形成了一批項目化的工作任務。

該階段長三角區(qū)域的治理空間完成了從長三角地區(qū)向泛長三角區(qū)域的輻射與擴容，區(qū)域合作內容由單純的經濟合作走向制度性締結階段，為長三角區(qū)域整體協調發(fā)展、深化區(qū)域協同治理提供了常規(guī)性和功能性的制度保障。其主要表現為：一是建立了推動長三角區(qū)域合作的制度體系，如設立長三角區(qū)域合作辦公室、形成了制度化的市長聯席會議制度等，區(qū)域合作改變了過去由中央政府主導的模式，地方政府之間開始越來越自發(fā)地開展合作;二是長三角區(qū)域合作更加注重實效，如促進要素自由流動、建立區(qū)域信用體系、完善區(qū)域產業(yè)布局、提高區(qū)域整體開放水平等;三是長三角區(qū)域合作層次、領域和深度都有較大程度提高，合作內容開始超越傳統經濟領域拓展到公共服務、社會治理等領域，朝著多層次立體化的區(qū)域一體化發(fā)展格局邁進;四是越來越多的市場和社會主體參與到長三角區(qū)域合作中并發(fā)揮著越來越大的作用，初步形成了政府主導、市場運作、社會參與的多元共治的區(qū)域治理格局。

（四）正式成為國家戰(zhàn)略：長三角一體化的高質量發(fā)展階段（2018年之后）

當前中國區(qū)域治理邁入了謀求更高層次、更大范圍治理空間的一體化時代，順應這一時代發(fā)展要求，長三角一體化發(fā)展的目標定位就是“更高質量一體化發(fā)展”，這為新時代長三角一體化發(fā)展提供了根本遵循，其內蘊著區(qū)域內生產要素的資源配置和跨域公共事務治理水平要提升到新的高度。2018年11月，長三角一體化正式成為國家戰(zhàn)略后，在地方層面，長三角三省一市紛紛出臺政策法規(guī)以支持保障長三角一體化發(fā)展，并在綜合交通一體化、教育一體化、文化交流交融等領域達成多項協議。在國家層面，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》相繼發(fā)布，從經濟和政策意義上對長三角地區(qū)做了權威確認，并將長三角一體化建設從理念落實到了操作層面。

將長三角一體化發(fā)展的目標定位為實現高質量一體化發(fā)展，既是中央對長三角一體化長期探索的肯定，也是在當前復雜嚴峻的國際國內形勢下，國家借助于區(qū)域協調機制發(fā)揮中國經濟韌性的具體行動。[4]在高質量一體化發(fā)展目標指引下，長三角一體化開始強調通過制定整體性規(guī)劃推動區(qū)域的系統性、整體性發(fā)展，更加重視從頂層設計層面創(chuàng)新體制機制以消除各種阻礙一體化的制度壁壘，為長三角一體化發(fā)展提供穩(wěn)定、持續(xù)的制度化發(fā)展動力。同時，持續(xù)擴展長三角一體化發(fā)展的領域和內容，推動長三角一體化深度發(fā)展。

三、成效與問題并存：長三角一體化發(fā)展的現狀分析

（一）長三角一體化發(fā)展的主要成效

從長三角一體化發(fā)展歷程可以看出，20世紀80年代以來，中央政府為打破計劃經濟體制的弊端開始在長三角地區(qū)探索跨域合作，長三角區(qū)域治理模式經歷了從分割式到經濟協作式再到一體化協同式的轉型。[5]這種轉型不是順其自然的形式變化而是治理模式質的變化，主要體現在區(qū)域治理的組織、內容、形態(tài)三個方面：一是區(qū)域治理組織從行政化向非政府組織傾向轉變，即從中央政府通過行政手段自上而下建立跨區(qū)域行政組織，到區(qū)域內政府自發(fā)建立府際間合作組織，再到構建從政府到民間等不同層次的非政府組織形式;二是區(qū)域治理內容從重主題合作選擇到重合作機制構建的轉變，即從起初的經濟產業(yè)領域，深入到區(qū)域治理的空間布局、理念結構、體制機制等深層次領域，形成了多層次立體化的一體化格局;三是區(qū)域治理形態(tài)從有選擇性合作到整體性治理轉變，即從探索跨域合作試點到促進區(qū)域協同發(fā)展、制定相應的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃再到制定整體性發(fā)展規(guī)劃和一體化體制機制。

經過30多年的實踐探索，長三角一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略并成為中央及長三角三省一市的基本共識和自覺行動。隨著與長三角一體化相關的各級發(fā)展規(guī)劃的制定和實施，長三角一體化在實踐中不斷取得實質性發(fā)展，區(qū)域一體化范圍不斷擴大，合作內容不斷深化，跨行政區(qū)域體制機制逐步打通，區(qū)域一體化水平不斷提升。其具體表現為：基礎設施基本實現互聯互通，區(qū)域能源安全供應互保共濟，要素資源流動更加順暢，產業(yè)創(chuàng)新協同體系更加健全，區(qū)域生態(tài)環(huán)境顯著改善，財稅分享機制不斷完善，公共服務功能不斷拓展，共同富裕政策有效落實，醫(yī)療資源跨域服務、食品安全信息追溯、社會保障轉移接續(xù)、生態(tài)環(huán)境聯合執(zhí)法、市場監(jiān)督聯合檢查、區(qū)域警務合作、數據互通共享等專題性區(qū)域合作機制迅速發(fā)展，包括設施聯通、產業(yè)融合、科技創(chuàng)新、生態(tài)共保、民生服務、基層治理、協同開放等領域在內的一體化指數逐年上升。[6]總之，長三角在越來越多的領域取得一體化發(fā)展的創(chuàng)新成果，區(qū)域協同治理績效日益顯現，其作為全國發(fā)展強勁活躍的增長極基本形成。

（二）長三角一體化發(fā)展面臨的主要問題

對于區(qū)域內部經濟社會發(fā)展水平不一的長三角來說，實現一體化并非一蹴而就，阻礙一體化發(fā)展的各種制度籓籬仍未根本消除，存在要素流動不暢、產業(yè)結構雷同、生態(tài)保護以鄰為壑、公共服務制度不統一等現象。因此，長三角高質量一體化發(fā)展要取得實質性突破，更好支撐和服務中國式現代化，必須正視一系列問題和挑戰(zhàn)。

⒈“行政區(qū)行政”產生區(qū)域分割問題。當前長三角一體化有形的行政壁壘（如基礎設施狀況）明顯改善，但受制于既有的行政管理體制，無形的行政壁壘依然存在，這與“行政區(qū)行政”存在很大關聯。與世界大多數國家一樣，當前中國區(qū)域管理實行“行政區(qū)行政”，即地方政府嚴格依照行政區(qū)劃行使管轄權。“行政區(qū)行政”對區(qū)域合作具有很強的剛性約束作用，尤其是在區(qū)域合作沒有統一的制度安排和政策支持的條件下，其產生的區(qū)域分割、地方主義等問題也是當前長三角一體化發(fā)展面臨的主要困境，“行政區(qū)行政”也成為實現長三角一體化最大的制度約束。當前，長三角地區(qū)的發(fā)展模式是與“行政區(qū)行政”模式相適應的，行政區(qū)劃仍然是區(qū)域競爭的基本單元，這顯然與區(qū)域一體化的衍生、擴散機理不匹配。雖然當前長三角地區(qū)已經逐步形成了從宏觀到微觀、分工合理、層次明晰的“會商-決策-協調-執(zhí)行”四級區(qū)域協調機制①，各地通過簽訂合作協議、召開聯席會議、成立區(qū)域合作辦公室等方式建立區(qū)域合作機制，但尚沒有常態(tài)化、制度化，也沒有覆蓋所有區(qū)域，且主要發(fā)生在基礎設施、公共衛(wèi)生等領域。因此，當前長三角地區(qū)囿于“行政區(qū)行政”而產生了區(qū)域分割，導致跨越合作機制不暢，產生了諸如多頭規(guī)劃、地方保護、惡性競爭等問題。

⒉一體化體制機制障礙依然存在。盡管中國不存在像西方國家“關稅”這樣顯性的制度壁壘，但受計劃經濟體制的慣性影響，中國尚存在很多區(qū)域一體化的體制機制障礙。具體到長三角語境下，主要存在以下體制機制障礙：一是區(qū)域規(guī)劃協同度不高。區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域經濟社會發(fā)展的行動指南，因而從中央到長三角各級政府為促進一體化發(fā)展制定了從全局到某一領域的一系列規(guī)劃并在實踐中發(fā)揮了重要作用。然而，長三角各級政府在制定這些規(guī)劃時存在各自為政、缺乏協同的現象，導致部分規(guī)劃內容不夠科學，多側重于宏觀描述和格局構建而缺乏合理規(guī)范、操作性強的具體規(guī)定，并且存在規(guī)劃之間缺乏有效鏈接的碎片化甚至重復化現象，規(guī)劃執(zhí)行缺乏制度保障。二是行政層級過多增加協同成本。長三角一體化涉及國家、省、市、區(qū)縣層面以及若干個專題組、辦公室等，由于一體化涉及的行政層級較多，加之互不隸屬，導致長三角一體化政策執(zhí)行困難，涉及的重大決策往往需要各地各部門達成共識后方能落地實施。三是區(qū)域間要素流動障礙較多。資源要素能夠在區(qū)域間自由流動是實現區(qū)域一體化的基本要求，但目前長三角地區(qū)的人口、土地、資金、數據等要素流動不暢。如戶籍制度、公共服務資源綁定等因素導致長三角地區(qū)人口跨區(qū)流動受阻，區(qū)域內不同城市的人才分布不均衡;數據跨區(qū)流動存在空間障礙且融合保障機制不完善，各地的數據平臺尚無法實現互聯互通。四是財稅分享機制不健全。長三角三省一市的財政收支能力、居民收入水平存在較大差距，導致區(qū)域間的利益共享存在較大困難。同時，雖然長三角地區(qū)的橫向轉移支付已在鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、扶貧等領域廣泛應用，如跨域環(huán)境問題的補償機制初步建立，生態(tài)環(huán)境的共保聯治已成為自覺行動，但長三角區(qū)域內各地政府出于本地利益考量而缺乏實施橫向轉移支付的內生動力，導致橫向轉移支付只能局限于少數領域。五是多元主體協同聯動機制尚未形成。長三角高質量一體化發(fā)展是一項復雜的系統性工程，其不能單純依靠政府單一主體作用，而是需要政府、市場、社會等多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過協商合作形成多元主體共治格局，這也是區(qū)域一體化的本質要求。然而，當前長三角地區(qū)的多元主體協同聯動機制仍需完善，雖然行政力量的推動作用在逐漸減弱，但政府仍是推動長三角一體化的絕對主體，市場、社會等主體的作用發(fā)揮不夠充分。

⒊一體化領域發(fā)展不夠均衡。當前，長三角一體化的領域雖然不斷拓展，但取得顯著成效的主要是產業(yè)發(fā)展和基礎設施領域，公共服務、應急管理等領域的一體化進程緩慢。即使在一體化程度比較高的產業(yè)發(fā)展領域，也仍然存在諸多問題：長三角各地沒有因地制宜地制訂差異化的發(fā)展規(guī)劃，產業(yè)規(guī)劃雷同，同質競爭問題突出，地區(qū)產業(yè)鏈分工很難形成;長三角各地總體上都以發(fā)展高端產業(yè)為導向并致力于打造完整的產業(yè)鏈，導致落后地區(qū)無法擁有發(fā)達地區(qū)的產業(yè)“交換能力”，即先進地區(qū)擁有產業(yè)鏈所需資源要素的先天優(yōu)勢，而落后地區(qū)獲取產業(yè)發(fā)展所需的各類資源則較為困難。另外，長三角各地財政支出的能力和結構差異較大，特別是在義務教育、醫(yī)療服務和社會保障三大核心公共服務領域差距較大。

四、綜合施策：長三角一體化發(fā)展的對策建議

長三角一體化發(fā)展沒有現成的國際經驗可以借鑒學習，其與歐盟、美墨邊境保稅區(qū)、新馬印尼成長三角等世界其他地區(qū)的一體化有著本質區(qū)別。因此，在國家賦予長三角一體化發(fā)展“先行探路、示范引領、輻射帶動”作用的新階段，推動長三角一體化發(fā)展要圍繞國家“一極三區(qū)一高地”戰(zhàn)略定位，貫徹落實“四個統籌”“五大任務”，采取系列舉措創(chuàng)新一體化發(fā)展的體制機制，努力為國際國內區(qū)域一體化發(fā)展提供樣本經驗和示范引領。

（一）樹立合作治理理念，建構跨域治理模式

隨著一體化進程的推進，長三角地區(qū)的跨域公共事務越來越多，這些公共事務具有典型的跨界特征，其必然涉及跨界治理，導致建立在以行政區(qū)劃為基礎的傳統治理模式無法有效應對區(qū)域一體化的治理需求。因此，推進長三角高質量一體化發(fā)展要求，必須作出與其相適應的制度安排，建構新的區(qū)域治理模式，而跨界治理模式與其高度契合。為構建長三角一體化的跨界治理模式，長三角區(qū)域內各地政府要樹立合作治理理念，堅持系統思維和“一盤棋”意識，打破“一畝三分地”和以競爭為導向的局部思維，強化“長三角區(qū)域”的整體概念，加強與之相適應的制度建設，實現長三角多主體、多層級、寬領域、深層次的一體化。

需要強調的是，一體化不是一樣化，而是多樣化與專業(yè)化協同發(fā)展。[7]經過長期的經濟社會發(fā)展，長三角各地在資源稟賦、產業(yè)布局等方面形成了各自的特色和比較優(yōu)勢，并在各自的優(yōu)勢領域具有較強的輻射帶動作用。如上海在經濟、金融、貿易、創(chuàng)新發(fā)展等方面相對領先，具有高端人才集聚、科技創(chuàng)新投入強勁、產業(yè)層次較高等優(yōu)勢;浙江省民營經濟、數字經濟、信息服務等領域較為發(fā)達，在科研轉化能力、企業(yè)創(chuàng)新活力等方面具有優(yōu)勢;江蘇省外貿經濟和先進制造業(yè)發(fā)達、高等教育資源豐富，在芯片制造、集成電路、光纖電纜等制造領域領先，具有實體產業(yè)基礎堅實、科技創(chuàng)新產出總量高等優(yōu)勢;安徽省具有腹地廣闊、勞動力資源豐富、先進制造業(yè)要素資源集聚等優(yōu)勢。因此，建議中央政府及其有關部門要根據長三角各地的資源稟賦和比較優(yōu)勢，統籌規(guī)劃長三角一體化發(fā)展。

（二）強化頂層設計，優(yōu)化區(qū)域一體化的體制機制

從世界其他地區(qū)區(qū)域一體化的成功經驗來看，一個重要原因就是通過創(chuàng)新體制機制打破領域、區(qū)域和國別界限。因此，要在現有的行政體制框架下強化頂層設計，破除區(qū)域一體化發(fā)展的體制機制藩籬，不斷提升長三角區(qū)域的協同性和緊密度，實現區(qū)域內各地之間的成本共擔與利益共享，為長三角一體化發(fā)展提供制度保障。

⒈建立區(qū)域一體化規(guī)劃協調機制。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是落實國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的行動綱領和重要手段，因而推進長三角一體化發(fā)展要規(guī)劃先行，并根據需要創(chuàng)新規(guī)劃理念和機制。當前，長三角地區(qū)要以《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》為指引，加強中央政府的統籌規(guī)劃，按照區(qū)域整體規(guī)劃原則統一布局，建立相互統一、協調發(fā)展的規(guī)劃協調機制，加強國家戰(zhàn)略、區(qū)域戰(zhàn)略與地區(qū)戰(zhàn)略以及各級各類區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項規(guī)劃的對接對聯與協同實施，科學編制小尺度、精準化的區(qū)域規(guī)劃，并加強規(guī)劃的執(zhí)行和督查。

⒉完善區(qū)域一體化組織協調機制。要在統籌中央政府以及相關職能部門的基礎上，充分發(fā)揮長三角一體化發(fā)展領導小組、長三角地區(qū)主要領導座談會、長三角區(qū)域合作辦公室等組織機構的綜合協調、決策議事功能以及各專題組的基礎性支撐作用，完善長三角“上下聯動、統分結合、三級運作、各負其責”的區(qū)域合作機制。[8]在此基礎上，加強區(qū)域內府際間溝通協調，創(chuàng)新跨域重大決策協商機制，逐步形成雙向互動、聯席會議、定期會晤、設立機構等府際協調模式。同時，強化地方立法協同和民主監(jiān)督聯動，清理各地不利于一體化的政策文件，探討設立由國家發(fā)展和改革委員會直屬領導的、跨省域的、專門負責執(zhí)行競爭政策的執(zhí)行監(jiān)管機構，促進公平競爭審查制度的落地實施。

⒊健全區(qū)域一體化激勵問責機制。一方面，建立有效的激勵機制。改革目前以競爭為導向的政績考核制度，在三省一市的政績考核指標中納入一體化指標，如設置向區(qū)域內其他?。ㄊ校M向轉移支付、投資、提供信貸資金、輸出高等教育畢業(yè)生人數等指標。發(fā)揮績效考評在長三角一體化進程中的正向功能，對積極參與一體化建設的組織和人員，在職務晉升、物質獎勵等方面給予優(yōu)先考慮。按照財權事權匹配原則，推進效率與公平兼顧的專項資金轉移支付制度和財政橫向均衡補償制度，形成財稅分享新機制。在長三角地區(qū)探索建立諸如基礎設施互聯互通、生態(tài)環(huán)境聯合共治、產業(yè)協同發(fā)展等跨域公共事務治理的成本共擔和利益共享機制，構建區(qū)域利益共同體。另一方面，建立嚴格的問責機制。通過簽署協議、制定規(guī)章、加強立法等具有剛性約束力的形式，明確長三角區(qū)域內各地方政府的權力責任，按照相關制度規(guī)定對履行規(guī)劃或協議不力的地方政府或職能部門加強問責力度。

⒋建立區(qū)域一體化多元主體協同機制。隨著長三角跨域公共事務的日益增長和多樣化，需要各類治理主體在區(qū)域一體化進程中協同發(fā)揮作用，但市場主體作用發(fā)揮不明顯和社會力量參與不充分等現象依然存在。因此，推進長三角一體化要整合區(qū)域內不同治理主體的資源優(yōu)勢，形成多元共治的格局。為此，應在長三角一體化進程中堅持和加強黨的全面領導，根據區(qū)域事權性質和權責事對稱原則，合理界定中央政府、地方各級政府的職責邊界，充分發(fā)揮市場主體的作用，創(chuàng)新社會組織參與機制，構建多主體、多層次的長三角區(qū)域治理共同體。

⒌完善區(qū)域一體化法治保障機制。推動長三角一體化必須樹立法治思維，即從立法、執(zhí)法和司法層面破除各種障礙。首先，構建區(qū)域立法協同機制。長三角地區(qū)要在中央明確授權下打破立法的地方壁壘，整合地方立法資源，完善立法協同機制的運行程序，提高地方立法主體的立法協同能力。其次，創(chuàng)新區(qū)域執(zhí)法協同機制。當前以行政區(qū)劃為基礎的執(zhí)法體制必然會阻礙執(zhí)法協同機制構建。為此，長三角要在現有法律框架內加強區(qū)域內執(zhí)法協同，推進執(zhí)法協同機制的常態(tài)化和規(guī)范化，完善執(zhí)法協同信息公開網絡平臺，提高執(zhí)法協同效率。再次，完善區(qū)域司法協同保障機制。通過更高層級的立法或者規(guī)則制定，提高區(qū)域司法協同的規(guī)范化水平，并加強跨域重大案事件處置過程中的溝通協調。[9]

（三）加強重點領域建設，有序推進各領域一體化發(fā)展

推進長三角一體化發(fā)展涉及諸多領域，但由于資源稀缺性以及發(fā)展基礎不同，需要有合理順序和重點領域，避免眉毛胡子一把抓。因此，長三角應著力推進緊迫性強、牽涉面廣、共識程度高、與群眾利益密切的重點領域的一體化建設，以重點領域突破帶動整體推進，全面落實各領域一體化建設任務。

⒈推進長三角基礎設施一體化建設?；A設施的重要作用決定了其在區(qū)域一體化建設中的基礎地位，且該領域能夠在上級政府的規(guī)劃協調下比較容易形成成本共擔、利益共享的推進機制。為此，要加強軌道、公路、航道等各類交通網絡基礎設施標準跨區(qū)域銜接，建成區(qū)域智能交通示范網絡，推進交通基礎設施一體化;協同推進傳統能源項目合作和新能源基礎設施建設，完善區(qū)域能源基礎設施布局，推進能源基礎設施一體化;強化數字賦能，建設長三角區(qū)域數據共享機制，高標準推進新型數字基礎設施布局和聯合創(chuàng)新應用，不斷推進“數字長三角”建設。

⒉推進長三角產業(yè)一體化建設。產業(yè)是經濟發(fā)展的基礎，產業(yè)一體化是區(qū)域一體化的重要基礎。因此，要充分發(fā)揮三省一市各自優(yōu)勢，以產業(yè)與創(chuàng)新融合發(fā)展為導向，推動創(chuàng)新鏈、價值鏈與產業(yè)鏈深度融合。一是推進區(qū)域內優(yōu)勢產業(yè)和戰(zhàn)略新興產業(yè)協同發(fā)展。大力發(fā)展以先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)為核心的優(yōu)勢產業(yè)集群，并不斷聯合催生新產業(yè)鏈。二是促進資源要素流動更加順暢。通過構建統一大市場、發(fā)揮市場自由配置要素等措施，將長三角打造成為資源要素有序自由流動的高地。三是加強產業(yè)發(fā)展的統籌規(guī)劃和政策協調。突破產業(yè)鏈協調的行政邊界限制，制定長三角統一的產業(yè)扶持標準和產業(yè)鏈分工，聚焦國家戰(zhàn)略亟需的關鍵產業(yè)鏈，明確需要政策扶持的產業(yè)領域，推動跨區(qū)域產業(yè)鏈合作。

⒊推進長三角公共服務一體化建設。具體措施包括：一是實現基本公共服務共建共享。提升政務服務“一網通辦”能級，建立民生檔案異地查詢聯動機制，推動各類電子證照跨區(qū)域互認與核驗共享，構建跨省域醫(yī)聯體，提升跨區(qū)域社會保障服務便利化水平，深化區(qū)域人力資源協作，加強區(qū)域養(yǎng)老服務協同等。二是深化生態(tài)環(huán)境共保聯治。健全長三角環(huán)境污染聯防聯治機制，開展跨界水體、大氣、土壤共保聯治，完善生態(tài)環(huán)境信息共享機制。聯合開展碳達峰碳中和行動，探索建立全域生態(tài)產品價值實現機制，協同打造區(qū)域綠色產業(yè)體系。三是提升安全發(fā)展能力。貫徹落實總體國家安全觀，緊盯關系國家和區(qū)域安全的重大基礎設施和重要領域，加強風險防控體系和能力建設，聯合開展安全生產專項整治行動，建立事前預防型公共安全治理模式。

【參考文獻】

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[9]夏錦文，李炳爍.長三角區(qū)域社會治理現代化及其法治保障[J].法治現代化研究，2021（4）：27-38.

The Integrated Development of the Yangtze River Delta：

Evolution Process， Current Situation Analysis and Countermeasures

Zhang Yulei

Abstract： As an important engine to promote Chinese-style modernization， the integration of the Yangtze River Delta has mainly experienced four stages of development： preliminary exploration， deepening cooperation， continuous expansion and high-quality development， and has realized the transformation of the governance model from segmented governance to integrated collaborative governance， which is mainly reflected in three aspects： regional governance organization， regional governance content and regional governance form. In recent years， the integration of the Yangtze River Delta has continued to achieve substantive development， and the performance of regional collaborative governance has become increasingly apparent. However， there are still practical problems such as regional division and localism caused by“administering administrative divisions”， institutional and institutional obstacles to integration， and unbalanced development in the field of integration. In order to promote the integrated development of the Yangtze River Delta， we should focus on building a cross-domain governance model， optimizing the institutional mechanism of regional integration， and orderly promoting the integration of various fields.

Key words： Yangtze river delta integration; high-quality development; Chinese-style modernization; cross-domain

governance; “administering administrative divisions”

（責任編輯：馬海龍）