我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策量化評(píng)價(jià)

李憶華 陳正榮

摘 ? ? ?要：基于PMC（Policy Modeling Consistency）指數(shù)模型構(gòu)建和政策文本內(nèi)容分析（ROST CM6）對(duì)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果顯示：我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策整體發(fā)布較為合理，但仍存在一些亟待解決的問題，如國(guó)家層面的政策性質(zhì)監(jiān)管不足，多數(shù)政策的依據(jù)、時(shí)效以及工具選取較為單一，應(yīng)急文化普及不夠，省、市兩級(jí)層面政策文本對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建內(nèi)容關(guān)注不足。完善城市社區(qū)應(yīng)急管理政策，要在未來的政策設(shè)計(jì)中，合理選取政策工具，加強(qiáng)應(yīng)急管理監(jiān)管內(nèi)容建設(shè);實(shí)現(xiàn)政策短期時(shí)效性與中長(zhǎng)期連續(xù)性的有機(jī)結(jié)合，以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的不穩(wěn)定性和不確定性;完善災(zāi)后恢復(fù)重建的政策框架，構(gòu)建長(zhǎng)效、靈活的政策機(jī)制;普及應(yīng)急文化，增強(qiáng)社區(qū)居民的安全素養(yǎng)和自救互救能力。

關(guān) ?鍵 ?詞：城市社區(qū);應(yīng)急管理;政策量化;PMC指數(shù)模型

中圖分類號(hào)：D669.3 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2024）06-0062-15

一、引言

在城市應(yīng)急管理體系中，社區(qū)處于基礎(chǔ)性地位，是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、開展災(zāi)害救助、恢復(fù)重建等應(yīng)急活動(dòng)的最前沿陣地。在自然災(zāi)害等危機(jī)事件中，社區(qū)應(yīng)急管理能力的高低，直接反映了社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)能否及時(shí)做出有效的回應(yīng)。[1]科學(xué)的城市社區(qū)應(yīng)急管理需要完善有效的政策指導(dǎo)。在2003年“非典”疫情之后，我國(guó)頒布了一系列政策法規(guī)，例如《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》），建立了以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制）為框架的應(yīng)急管理體系，在一定程度上推動(dòng)了應(yīng)急管理政策制度創(chuàng)新。[2]但是，現(xiàn)行的城市社區(qū)應(yīng)急管理還存在政策缺位、執(zhí)行低效等問題。[3]為此，筆者采用PMC指數(shù)模型，對(duì)國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)三個(gè)層次的城市社區(qū)應(yīng)急管理政策文本進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，分析城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的制定效果和不足，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為完善城市社區(qū)應(yīng)急管理政策、提升城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提供決策參考。

二、文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

（一）城市社區(qū)應(yīng)急管理政策回顧

城市社區(qū)應(yīng)急管理政策是指為了維護(hù)社區(qū)的公共安全，政府與其他社會(huì)主體力量運(yùn)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃和管理等手段對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)的突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)防、響應(yīng)、處置以及恢復(fù)的一系列規(guī)范性文件。[4]筑牢城市社區(qū)這一基層應(yīng)急管理防線的“前沿陣地”，著力提升基層社區(qū)有效化解危機(jī)的能力，為國(guó)家發(fā)展提供穩(wěn)定的基層環(huán)境，是社會(huì)各界關(guān)注的重要議題。[5]我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策發(fā)展最早可追溯至本世紀(jì)初，經(jīng)歷了以下幾個(gè)重要階段。

⒈基于“非典”疫情的政策初步探索期（2000—2006年）。2000年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，首次系統(tǒng)地論述了在我國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的重要性和基本路徑。[6]傳統(tǒng)的單位制逐漸消解，社區(qū)成為黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的重要橋梁。在這一時(shí)期，城市社區(qū)建設(shè)的重心在社區(qū)治理上，社區(qū)應(yīng)急管理沒有得到應(yīng)有的重視。2003年“非典”疫情突如其來，暴露出我國(guó)城市社區(qū)突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)對(duì)的短板。2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省（區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》，強(qiáng)調(diào)突出政府職能，圍繞應(yīng)急工作體制、運(yùn)行機(jī)制和法制建設(shè)等方面制定、修訂應(yīng)急預(yù)案，堅(jiān)持分級(jí)管理、分級(jí)響應(yīng)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的原則，發(fā)揮社區(qū)等基層組織的作用。[7]

⒉基于自然災(zāi)害的政策逐步完善期（2007—2012年）。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式頒布并開始施行，有效提高了社會(huì)各方面依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。[8]但是，2008年爆發(fā)的雪災(zāi)和汶川地震給基層社區(qū)應(yīng)急管理體系帶來了挑戰(zhàn)，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系為應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急救援提供了制度支持和法律保障，但存在應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性較弱、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制不強(qiáng)、災(zāi)后重建政策依據(jù)不足等缺陷，為此，2009年國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室頒布了《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》，提出要通過開展應(yīng)急演練，找出應(yīng)急預(yù)案存在的問題，完善應(yīng)急機(jī)制。[9]2010年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》，提出要進(jìn)一步健全城市基層管理和服務(wù)體制，完善城市社區(qū)組織體系，壯大城市社區(qū)工作隊(duì)伍，標(biāo)志著我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策制度體系逐步完善。[10]

⒊基于總體國(guó)家安全觀的政策優(yōu)化期（2013年至今）。自黨的十八大以來，我國(guó)應(yīng)急管理體系經(jīng)受住了來自各方面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)考驗(yàn)，應(yīng)急管理效能顯著提升。黨和國(guó)家對(duì)安全作為價(jià)值目標(biāo)的理解，由改革開放之后重視社會(huì)安全、2003年“非典”之后重視公共安全，進(jìn)一步擴(kuò)展至重視國(guó)家安全。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)安全發(fā)展，將安全作為發(fā)展的前提，置于優(yōu)先位置。[11]2013年，黨的十八屆三中全會(huì)決定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)。2014年，習(xí)近平總書記主持召開中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議，首次提出總體國(guó)家安全觀，標(biāo)志著我國(guó)開始基于國(guó)家安全戰(zhàn)略高度決策和部署應(yīng)急管理工作。[12]2015年頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，為一些亟待立法的應(yīng)急管理問題提供了法律支撐。[13]同年民政部頒布《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，闡釋了支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的重要意義、基本原則和主要任務(wù)等。[14]隨后，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，明確提出要建立覆蓋應(yīng)急管理全過程、全社會(huì)共同參與的突發(fā)事件應(yīng)急體系。[15]2020年黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》首次將統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入了“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想，城市社區(qū)應(yīng)急管理政策進(jìn)入優(yōu)化階段。黨的二十大提出，提高公共安全治理水平。堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。這為推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了基本遵循。

（二）政策量化評(píng)價(jià)研究

對(duì)政策文本進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的量化評(píng)價(jià)分析需要從三個(gè)角度出發(fā)。首先是公共政策的內(nèi)涵。公共政策是一個(gè)國(guó)家或政黨為某一個(gè)時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)制定出來的，并以此來約束指導(dǎo)人們行為的綱領(lǐng)性、計(jì)劃性的行為準(zhǔn)則和規(guī)范。[16]其本質(zhì)是政府部門制定規(guī)章制度來管理公共事務(wù)以及解決公共問題。[17]城市社區(qū)應(yīng)急管理政策是我國(guó)城市基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的綱領(lǐng)性文件，國(guó)家及地方行政部門依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況和需求，通過制定多樣化的明細(xì)政策，旨在提升我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理能力，優(yōu)化城市社區(qū)應(yīng)急管理體系，促進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。其次是政策文本（政策內(nèi)容載體）的功能。政策文本已經(jīng)成為政策研究的基礎(chǔ)，可以反映出政策體系中各個(gè)因素之間的聯(lián)系和某一階段的社會(huì)歷史現(xiàn)實(shí)。[18]城市社區(qū)應(yīng)急管理政策文本記錄了我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理的發(fā)展歷程和歷史變遷，通過對(duì)其進(jìn)行文本挖掘，可以掌握我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理發(fā)展的趨勢(shì)和方向。最后是政策評(píng)價(jià)的依據(jù)?！罢咴u(píng)價(jià)的關(guān)鍵是建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”[19]，運(yùn)用系統(tǒng)的分析范式，構(gòu)建反映城市社區(qū)應(yīng)急管理的評(píng)價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)探究政策是否缺位、低效的目的。

筆者在文本挖掘的基礎(chǔ)上，選取Estrada創(chuàng)立的PMC指數(shù)模型[20]作為政策量化評(píng)價(jià)分析方法，“PMC指數(shù)模型能夠量化評(píng)估政策建模的一致性水平，PMC曲面能夠從多維度精確反映政策各維度的優(yōu)劣勢(shì)”[21]，并且“由于其原始數(shù)據(jù)源對(duì)政策文本的挖掘，能夠在很大程度上避免作者主觀性”[22]，目前已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于我國(guó)教育政策[23]、數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策[24]、大數(shù)據(jù)發(fā)展政策[25]等多個(gè)領(lǐng)域的政策評(píng)價(jià)。目前，這一分析方法已經(jīng)趨于成熟，具有合理性。使用PMC指數(shù)模型進(jìn)行政策量化評(píng)價(jià)一般由三個(gè)部分組成，如圖1所示。

三、城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的PMC指數(shù)模型構(gòu)建

（一）數(shù)據(jù)來源

為確保城市社區(qū)應(yīng)急管理政策研究樣本選取完整①，在收集城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的過程中，運(yùn)用以下檢索方式：首先，在中國(guó)政府網(wǎng)中的國(guó)務(wù)院政策文件庫(kù)中以“安全社區(qū)”“社區(qū)應(yīng)急”“社區(qū)綜合減災(zāi)”“基層應(yīng)急管理”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索;其次，通過中國(guó)知網(wǎng)中的政府文件檢索功能按照以上關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索;最后，按照同樣的關(guān)鍵詞在“北大法律信息網(wǎng)（北大法寶）”中進(jìn)行補(bǔ)充檢索。得到政策文本480份，由于不僅要考慮政策文本的完整性，還要考慮政策文本的針對(duì)性和規(guī)范性，因此刪除行政批復(fù)、政府工作報(bào)告和通報(bào)等文本效力差的非正式政策文本237份，最終得到政策文本243份。

（二）變量選取及參數(shù)設(shè)定

在構(gòu)建城市社區(qū)應(yīng)急管理政策評(píng)價(jià)PMC指數(shù)模型之前，需要考慮與社區(qū)應(yīng)急管理政策有關(guān)聯(lián)的所有可實(shí)現(xiàn)變量。因此，要對(duì)所選取的政策文本進(jìn)行挖掘，將243份政策文本導(dǎo)入到ROST CM6.0軟件進(jìn)行功能性分析，對(duì)政策文本數(shù)據(jù)匯總和分詞處理，然后，提取政策文本中的高頻詞，刪除“完成”“日?！薄爱?dāng)?shù)亍薄鞍凑铡钡葲]有參考價(jià)值的無意義詞匯后，建立能夠反映城市社區(qū)應(yīng)急管理政策重點(diǎn)的高頻詞匯表，限于篇幅，按照關(guān)鍵詞詞頻排名，整理了前45個(gè)有效詞匯，如表1所示。

在分析城市社區(qū)應(yīng)急管理政策高頻關(guān)鍵詞的基礎(chǔ)上，參考Estrada、張永安、王增文、周瑛等相關(guān)學(xué)者的文獻(xiàn)[26][27]，建立了我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，最終形成9個(gè)一級(jí)變量和32個(gè)二級(jí)變量，如表2所示。

（三）建立多投入-產(chǎn)出表

根據(jù)變量設(shè)置中的9個(gè)一級(jí)變量和32個(gè)二級(jí)變量建立多投入-產(chǎn)出表，進(jìn)而對(duì)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的評(píng)價(jià)進(jìn)行全方位系統(tǒng)科學(xué)的分析，如表3所示。

四、PMC指數(shù)計(jì)算

（一）樣本選取

從243份關(guān)于城市社區(qū)應(yīng)急管理的政策文本中，根據(jù)發(fā)布時(shí)間以及效力等級(jí)選出10份政策文本作為本文的政策樣本進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，如表4所示，其中國(guó)家層面4項(xiàng)，省級(jí)層面3項(xiàng)，市級(jí)層面3項(xiàng)。選取這10份政策文本的緣由在于：樣本體現(xiàn)國(guó)家、省、市的縱向?qū)蛹?jí)性，分別代表不同的效力位階;基于橫向地理位置考量，樣本選取盡量覆蓋我國(guó)東、中、西部地區(qū)，以保障樣本選取的科學(xué)性和合理性;基于政策文本的可比性考量，選取的樣本要具有一定的可對(duì)比基礎(chǔ)。

（二）PMC指數(shù)計(jì)算

選取出樣本后進(jìn)行PMC指數(shù)的計(jì)算，參考Estrada的研究成果，PMC指數(shù)模型的計(jì)算包括以下幾個(gè)步驟：

⒈按照公式⑴和表1的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算各二級(jí)變量值。由于本文進(jìn)行的是政策一致性評(píng)價(jià)，因此所有二級(jí)變量具有相等的重要性，采取二進(jìn)制的計(jì)分模式，即二級(jí)變量服從[0，1]分布，選取的城市社區(qū)應(yīng)急管理政策樣本符合二級(jí)變量中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)為1，否則計(jì)為0，以此建立政策樣本的多投入-產(chǎn)出表，其中，設(shè)a為一級(jí)變量序號(hào)，b為二級(jí)變量序號(hào)。

a=1，2，3，4，5，6，7，8，9，…，∞ ?b=1，2，3，4，5，6，7，8，…，∞ ?公式⑴

⒉按照公式（2）和公式（3）計(jì)算各一級(jí)變量值。n=T代表各一級(jí)變量下對(duì)應(yīng)的二級(jí)變量個(gè)數(shù)。公式⑵

公式⑶

⒊按照公式⑷計(jì)算各政策樣本的PMC指數(shù)值。

PMC= ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?公式⑷

通過對(duì)選取的政策樣本各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)研讀，按照上述步驟計(jì)算得到城市社區(qū)應(yīng)急管理政策樣本的多投入-產(chǎn)出表，如表5所示，以及PMC指數(shù)匯總表，如表6所示。

五、城市社區(qū)應(yīng)急管理政策量化評(píng)價(jià)分析

對(duì)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)分析，首先要確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)Estrada M確定的評(píng)分等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，由于本文選取了9個(gè)一級(jí)變量，因此設(shè)置城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的PMC指數(shù)值為0～9，再將計(jì)算出的各政策樣本具體PMC指數(shù)值劃分為四個(gè)等級(jí)，如表7所示。當(dāng)PMC指數(shù)值在0～3.99之間時(shí)，該政策低于一致性政策，屬于“不良”政策;當(dāng)PMC指數(shù)值在4～5.99之間時(shí)，該政策屬于“可接受”的一致性政策;當(dāng)PMC指數(shù)值在6～7.99之間時(shí)，該政策屬于“優(yōu)秀”的一致性政策;當(dāng)PMC指數(shù)值在8～9.0之間時(shí)，該政策則屬于“完美”的一致性政策。按照這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)10份城市社區(qū)應(yīng)急管理政策樣本進(jìn)行評(píng)級(jí)，最終的評(píng)級(jí)結(jié)果并入到表5中。

（一）PMC曲面構(gòu)建

PMC曲面圖要根據(jù)PMC指數(shù)具體數(shù)值構(gòu)建，它能從多角度視域分析城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的優(yōu)劣性，是PMC指數(shù)計(jì)算結(jié)果的生動(dòng)展現(xiàn)。PMC曲面計(jì)算公式如公式⑸所示，它是一個(gè)具有平衡性和對(duì)稱性的三階矩陣。

PMC曲面=公式⑸

（二）PMC曲面繪制

根據(jù)選取的政策樣本層級(jí)，將10份政策樣本進(jìn)行聚類，分為國(guó)家層面、省級(jí)層面、市級(jí)層面三級(jí)政策，因此PMC曲面的繪制也從這三個(gè)層級(jí)出發(fā)，將國(guó)家層面、省級(jí)層面、市級(jí)層面的政策PMC指數(shù)值分別取平均值繪制PMC曲面，如圖2、圖3、圖4所示。

（三）政策量化評(píng)價(jià)

政策曲面的整體位置越高說明政策質(zhì)量水平越高，政策曲面凹陷程度越小代表政策內(nèi)部指標(biāo)一致性水平越高。[28]對(duì)國(guó)家、省、市三級(jí)層次的PMC曲面圖進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家層面和省級(jí)層面的整體位置相較于市級(jí)層面的整體位置偏高，凹陷程度偏小，因此，國(guó)家層面和省級(jí)層面的政策質(zhì)量水平和政策內(nèi)部指標(biāo)一致性水平比市級(jí)層面的更高。

⒈我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策文本的整體分析。根據(jù)表5中城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的PMC指數(shù)計(jì)算結(jié)果，10項(xiàng)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策PMC均值為5.97，總體處于可接受等級(jí)，其中3項(xiàng)政策達(dá)到優(yōu)秀等級(jí)，其余7項(xiàng)政策皆為可接受等級(jí)，沒有出現(xiàn)完美和不良等級(jí)的政策樣本。說明我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的制定從國(guó)家層面到地方政府層面均考慮較為周全，政策擴(kuò)散都得到了積極貫徹落實(shí)，具有一定的有效性、可沿用性以及科學(xué)性。

對(duì)各級(jí)指標(biāo)PMC指數(shù)進(jìn)行分析，政策性質(zhì)X1的PMC均值為0.74，說明城市社區(qū)應(yīng)急管理政策性質(zhì)從整體上看較為全面，但對(duì)各項(xiàng)政策性質(zhì)中內(nèi)容按級(jí)別進(jìn)行觀察可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家政策層面和省市政策層面在監(jiān)管和建議上存在一定差別。在監(jiān)管方面，國(guó)家層面較少政策具有監(jiān)管性質(zhì)，而多數(shù)省市層面的政策體現(xiàn)了監(jiān)管性，說明尚未形成國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體系;在建議方面，僅有少數(shù)國(guó)家層面政策存在建議性，表明大多數(shù)政策只規(guī)定了目標(biāo)、要求、任務(wù)以及程序上的做法，沒有給出具體的政策建議。政策評(píng)價(jià)X2的PMC均值為1，說明城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的制定都遵從了目標(biāo)明確、方案科學(xué)以及可操作性的原則。政策時(shí)效X3的PMC均值為0.4，反映了多數(shù)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策沒有實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)、中、短期目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。發(fā)文級(jí)別X4的PMC均值為0.33，說明城市社區(qū)應(yīng)急管理政策多為各層級(jí)按照要求單獨(dú)發(fā)布，缺乏縱向聯(lián)動(dòng)。政策工具X5的PMC均值為0.4，通過觀察政策樣本的二級(jí)指標(biāo)賦值情況，發(fā)現(xiàn)國(guó)家、省、市三級(jí)層次政策體系在選取政策工具時(shí)具有相同的偏好，傾向于使用強(qiáng)制性政策工具，而缺乏使用混合型和自愿性政策工具，這是因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)行行政體制下，強(qiáng)制型政策工具的運(yùn)用既能夠突出政府在城市社區(qū)應(yīng)急管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，又可以減少政策推行的阻力，確保政策及時(shí)有效落地，但是，過度依賴這一政策工具會(huì)導(dǎo)致政策效率遞減、政策效果偏離預(yù)期的情況出現(xiàn)。政策領(lǐng)域X6的PMC均值為0.74，說明城市社區(qū)應(yīng)急管理政策制定中對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)以及文化等方面均有涉及，體現(xiàn)了城市社區(qū)應(yīng)急管理具有復(fù)雜的特性，需要從各個(gè)方面做出有效應(yīng)對(duì)。政策視角X7的PMC均值為0.5，分析二級(jí)指標(biāo)賦值情況，國(guó)家、省、地市三個(gè)層級(jí)的政策視角得分均落到微觀視角，說明城市社區(qū)應(yīng)急管理政策在制定的過程中突出重點(diǎn)，根據(jù)具體情況做出了工作部署，加強(qiáng)了政策的可操作性。政策內(nèi)容X8的PMC均值為0.86，說明城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的制定基本都包括了應(yīng)急預(yù)防、組織機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建、應(yīng)急人才培訓(xùn)、宣傳培訓(xùn)和應(yīng)急保障8個(gè)方面的內(nèi)容，政策方案較為詳實(shí)。政策公開X9的PMC均值為1，說明城市社區(qū)應(yīng)急管理政策在制定后都完成了對(duì)外公開。

⒉我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策文本的特征分析。首先，城市社區(qū)應(yīng)急管理政策強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，所有的政策樣本在政策性質(zhì)上都體現(xiàn)了預(yù)測(cè)性，在政策內(nèi)容上都包含了應(yīng)急預(yù)案，通過對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件或緊急情況，提前進(jìn)行規(guī)劃和準(zhǔn)備，采取必要的措施以減少潛在的損失和風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)的效率，保障公眾的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全。其次，城市社區(qū)應(yīng)急管理政策主張組織協(xié)同，政策樣本都包含了組織機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制等內(nèi)容，通過加強(qiáng)各部門之間、各級(jí)政府之間、社區(qū)居民之間的溝通和合作，形成強(qiáng)大的應(yīng)急管理合力，及時(shí)解決社區(qū)應(yīng)急管理面臨的困難和問題。再次，城市社區(qū)應(yīng)急管理政策傾向行政權(quán)威的任務(wù)推進(jìn)，僅有P1和P3兩份政策文本在政策工具的選取上實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性政策工具和混合型政策工具相融合。在我國(guó)，公共政策具有政治屬性，而這種政治屬性的關(guān)鍵就在于它落實(shí)了政治權(quán)力應(yīng)有的效能。在現(xiàn)行體制下，嚴(yán)密的科層體系決定了下級(jí)必須對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，完成上級(jí)部門分配的任務(wù)。城市社區(qū)應(yīng)急管理政策作為重要的公共政策，同樣具有政治屬性。因此，高層決策者就能“輕松”地運(yùn)用科層體系中的行政權(quán)力，推進(jìn)各項(xiàng)工作的順利落地，而強(qiáng)制性政策工具正是貫徹其意愿的強(qiáng)有力武器。最后，城市社區(qū)應(yīng)急管理政策突出救援及時(shí)，政策樣本中應(yīng)急處置、應(yīng)急保障和應(yīng)急人才培訓(xùn)基本做到了全覆蓋，僅有P5缺少應(yīng)急處置的得分，在突發(fā)事件發(fā)生后，要立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，調(diào)動(dòng)相關(guān)資源和力量，及時(shí)進(jìn)行救援和處理。社區(qū)應(yīng)急預(yù)案要切實(shí)可行，應(yīng)急資源要得到妥善保障，應(yīng)急隊(duì)伍要得到充分培訓(xùn)和訓(xùn)練，以保證救援及時(shí)、有效。

六、研究結(jié)論與未來展望

（一）研究結(jié)論

依據(jù)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策分析框架，借鑒已有文獻(xiàn)中設(shè)計(jì)的政策指標(biāo)，構(gòu)建了城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的PMC指數(shù)模型。為探析城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的合理性、有效性與可沿用性，進(jìn)一步選取了國(guó)家層面城市社區(qū)應(yīng)急管理政策4項(xiàng)、省級(jí)層面城市社區(qū)應(yīng)急管理政策3項(xiàng)，市級(jí)層面城市社區(qū)應(yīng)急管理政策3項(xiàng)作為研究樣本進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，最終得出以下結(jié)論。

我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策設(shè)計(jì)整體合理，沒有出現(xiàn)完美和不良政策等級(jí)。說明我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的設(shè)計(jì)具有合理性、有效性和可沿用性。在政策質(zhì)量上，省市兩個(gè)層級(jí)的政策質(zhì)量相較國(guó)家層級(jí)而言偏差，這說明我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的落實(shí)與貫徹還存在一定不足。同時(shí)，選取的10項(xiàng)政策樣本具有一些普遍性缺陷和特殊性缺陷。普遍性缺陷主要包括：政策性質(zhì)方面，多數(shù)政策缺少建議，僅規(guī)定了目標(biāo)、要求、任務(wù)以及程序上的做法;政策時(shí)效方面，除P1外，其余9項(xiàng)政策均只包含了單一時(shí)期的政策時(shí)效，對(duì)長(zhǎng)、中、短期目標(biāo)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合的程度不夠;發(fā)文級(jí)別方面，發(fā)文級(jí)別的劃分界限清晰，多為按照各自層級(jí)單一發(fā)布，缺少縱向聯(lián)動(dòng);政策工具方面，國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)三級(jí)層次的政策均偏好于強(qiáng)制性政策工具的使用;政策領(lǐng)域方面，多數(shù)政策缺少對(duì)文化領(lǐng)域的關(guān)注。特殊性缺陷包括：在政策性質(zhì)上，國(guó)家層面的政策缺少監(jiān)管性;政策內(nèi)容上，省、市級(jí)層面政策缺少對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建的重視。

（二）我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的未來展望

⒈豐富政策工具的選取。在城市社區(qū)應(yīng)急管理政策的制定與執(zhí)行中，各個(gè)層面的政策主體都要從現(xiàn)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各方利益關(guān)系，掌握好社會(huì)發(fā)展與城市社區(qū)應(yīng)急管理之間的平衡點(diǎn)。圍繞應(yīng)急預(yù)防、組織機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、恢復(fù)重建、應(yīng)急人才培訓(xùn)、宣傳培訓(xùn)等政策內(nèi)容豐富政策工具的選取，突破傳統(tǒng)的使用單一強(qiáng)制性政策工具的束縛，例如通過市場(chǎng)激勵(lì)、公眾參與等手段和途徑，擴(kuò)大應(yīng)急管理的資金和物資來源、吸引和培養(yǎng)應(yīng)急人才，從而增加混合型、自愿性政策工具的使用頻次，逐步實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)應(yīng)急管理政策由“強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)化為“激勵(lì)驅(qū)動(dòng)”，充分調(diào)動(dòng)政策各方的積極性。

⒉強(qiáng)化政策短期時(shí)效性與中長(zhǎng)期連續(xù)性的有機(jī)結(jié)合。政策設(shè)計(jì)既要統(tǒng)籌推進(jìn)全國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)任務(wù)，為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件提供有效保障，保持宏觀政策連續(xù)性、穩(wěn)定性與可沿用性，又要考慮政策在短期內(nèi)時(shí)效性，對(duì)某一時(shí)期發(fā)生的突發(fā)危機(jī)事件能夠做出及時(shí)的反饋與應(yīng)對(duì)。城市社區(qū)應(yīng)急管理政策應(yīng)立足當(dāng)前，著眼未來，對(duì)短期緊迫性問題強(qiáng)調(diào)政策的精準(zhǔn)性、靈活性，對(duì)中長(zhǎng)期深層次問題突出政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，只有將政策短期時(shí)效性與中長(zhǎng)期連續(xù)性進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，才能更好地應(yīng)對(duì)越來越復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的不穩(wěn)定性和不確定性，為推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理現(xiàn)代化、建設(shè)平安中國(guó)提供政策保障。

⒊完善應(yīng)急管理監(jiān)管的內(nèi)容建設(shè)。有效的監(jiān)管是城市社區(qū)應(yīng)急管理政策文本得以科學(xué)生產(chǎn)的重要保障。城市社區(qū)應(yīng)急管理政策涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域，有效的監(jiān)管是應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，城市社區(qū)應(yīng)急管理是政府部門的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，需要政府的財(cái)政投入。加強(qiáng)資金的使用監(jiān)管，有助于提升財(cái)政資金使用的效益。在社會(huì)領(lǐng)域，城市社區(qū)應(yīng)急管理作為一項(xiàng)綜合性的管理活動(dòng)，需要對(duì)應(yīng)急場(chǎng)所建設(shè)以及應(yīng)急人才培養(yǎng)過程進(jìn)行監(jiān)管，有利于促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理能力提升。在未來的政策設(shè)計(jì)中應(yīng)完善應(yīng)急管理政策內(nèi)容，把政策制度的監(jiān)管納入應(yīng)急管理體系，提高社區(qū)應(yīng)急管理效能。

⒋健全災(zāi)后恢復(fù)重建工作政策保障。災(zāi)后恢復(fù)重建工作直接關(guān)系到應(yīng)急管理成效。在完善城市社區(qū)應(yīng)急管理政策中，地方政府應(yīng)重視災(zāi)后恢復(fù)重建工作的頂層設(shè)計(jì)，建立、完善災(zāi)后恢復(fù)重建的政策框架與實(shí)施程序，構(gòu)建長(zhǎng)效、靈活的政策機(jī)制，制定相關(guān)的財(cái)政、金融等政策，統(tǒng)籌引導(dǎo)社會(huì)力量，提升災(zāi)后恢復(fù)重建綜合能力。

⒌加大應(yīng)急文化普及力度。社區(qū)是應(yīng)急文化建設(shè)的重要場(chǎng)所。在完善城市社區(qū)應(yīng)急管理政策中，政府應(yīng)強(qiáng)化應(yīng)急安全教育，加大應(yīng)急文化普及的宣傳力度，通過組織各種各樣的宣傳教育活動(dòng)，向公眾普及安全知識(shí)和應(yīng)急技能，增強(qiáng)社區(qū)居民的安全意識(shí)，提高居民的安全素養(yǎng)和自救互救能力。

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Quantitative Evaluation of Emergency Management Policies

for Urban Communities in China

——Research Based on PMC Index Model

Li Yihua， Chen Zhengrong

Abstract： This article is based on the PMC（Policy Modeling Consistency） index model construction and policy text content analysis （ROST CM6） to empirically analyze urban community emergency management policies. The empirical results show that the overall urban community emergency management policies release is relatively reasonable， but there are still some urgent problems to be solved： insufficient supervision of policy nature at the national level; The basis， timeliness， and tool selection of most policies are relatively single; insufficient popularization of emergency culture; the policy texts at the provincial and municipal levels do not pay enough attention to the content of post disaster recovery and reconstruction. Improving urban community emergency management policies requires improving the selection of policy tools and strengthen the construction of emergency management supervision content in future policy design; integrate the short-term timeliness of policies with the medium to long-term continuity to address the instability and uncertainty of sudden public crisis events; improving the policy framework for post disaster recovery and reconstruction，building a long-term and flexible policy mechanism;popularize emergency culture， and enhance community residents safety literacy and self rescue and mutual rescue capabilities.

Key words： urban community; emergency management; policy quantification; PMC index model

（責(zé)任編輯：劉劍明 ?助理編輯：李長(zhǎng)寶）