答好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這道統(tǒng)籌題

侯馨遠(yuǎn) 趙宇恒

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的二十大報(bào)告明確提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。今年的《政府工作報(bào)告》也提出，把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置?，F(xiàn)階段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為什么要把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置？農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化難在哪？怎樣讓農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間進(jìn)退有據(jù)，更好地融入城市生活？本文邀請(qǐng)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員涂圣偉，中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)、研究員馮奎，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村信息化與城鎮(zhèn)化研究室主任、副研究員蘇紅鍵三位專家進(jìn)行深入探討。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)當(dāng)把進(jìn)城農(nóng)民的自身發(fā)展擺在第一位

問(wèn)：當(dāng)前，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展如何？現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有哪些考量？

涂圣偉：城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，也是現(xiàn)代化的必由之路。過(guò)去40多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了人類歷史上前所未有、最為波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，特別是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，我國(guó)城鎮(zhèn)化加快從速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，取得新的歷史性成就。2012年-2023年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從7.1億人增至9.3億人，累計(jì)增加2.2億人；2023年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.2%，年均提高的幅度保持在1個(gè)百分點(diǎn)以上。

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一直是首要任務(wù)，當(dāng)前階段將其擺在更加突出的戰(zhàn)略位置，我認(rèn)為主要有兩方面原因。一方面，新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)最大的需求潛力所在，是擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生的黃金結(jié)合點(diǎn)，既利當(dāng)前，又惠長(zhǎng)遠(yuǎn)。目前，還有很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未充分享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，圍繞市民化進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等投資，都是有效益的投資。同時(shí)，一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步成長(zhǎng)為中等收入群體，通過(guò)市民化可以幫助他們消除消費(fèi)的后顧之憂，有效釋放這部分人的消費(fèi)需求。另一方面，加陜推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化牽動(dòng)著城鄉(xiāng)發(fā)展，他們?cè)诔青l(xiāng)之間流動(dòng)，在城鎮(zhèn)就業(yè)安居，不僅有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系，也有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率。此外，當(dāng)前強(qiáng)調(diào)加陜推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，也與近年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平不斷提高、各方面條件更加充分有關(guān)。

問(wèn)：2023年，中國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率提高到66.2%，按戶籍人口計(jì)算則是47%，二者相差19個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，目前仍有1.7億進(jìn)城農(nóng)民工和隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶。您認(rèn)為造成這種人戶分離現(xiàn)象的主要原因有哪些？

蘇紅鍵：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人戶分離現(xiàn)象與城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象基本對(duì)應(yīng)，具體又可以分為主動(dòng)選擇的城鄉(xiāng)兩棲和被動(dòng)選擇的城鄉(xiāng)兩棲，其產(chǎn)生的主要原因不同。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主動(dòng)選擇城鄉(xiāng)兩棲的原因主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高，降低了在城市落戶的必要性。以流動(dòng)人口比較重視的子女教育為例，近年來(lái)，縣域內(nèi)務(wù)工人員農(nóng)村子女進(jìn)入縣鎮(zhèn)就讀、外出務(wù)工人員子女隨遷就讀的支持政策不斷完善，城鎮(zhèn)流動(dòng)人口提供相應(yīng)證明材料，子女入學(xué)權(quán)益基本都有保障。第二，雖然戶籍制度改革意見(jiàn)規(guī)定不得以退出農(nóng)村權(quán)益作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，但在實(shí)踐中，出于對(duì)農(nóng)村權(quán)益保障的擔(dān)憂，一些進(jìn)城務(wù)工人員或者在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然不愿意落戶。第三，另有部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇城鄉(xiāng)兩棲，與其在城鎮(zhèn)“定居難”有關(guān)，是為了保障個(gè)體或家庭在城鄉(xiāng)間進(jìn)退有據(jù)的自主選擇。當(dāng)然，還有少量落戶壁壘依然較高的超大特大城市，其中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較難落戶，屬于被動(dòng)選擇的城鄉(xiāng)兩棲。這與這些城市較強(qiáng)的人口吸引力與有限的人口承載力之間的矛盾有關(guān)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，近年來(lái)較大的兩率差距實(shí)際上反映了戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化的成效。隨著落戶必要性的降低，越來(lái)越多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從之前的“進(jìn)城不能落戶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑M(jìn)城不愿落戶”。這對(duì)市民化戰(zhàn)略提出了新的要求，市民化的主要路徑應(yīng)從城市戶籍改革轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)系統(tǒng)改革。

在優(yōu)化城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)方面，要在增強(qiáng)政策協(xié)同性上有更大突破

問(wèn)：有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨著大城市“農(nóng)民工多”但“市民化難”的難點(diǎn)。在您看來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要難在哪？

涂圣偉：從世界范圍看，實(shí)現(xiàn)像中國(guó)這樣如此大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，目前沒(méi)有先例。我國(guó)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移還有一個(gè)很顯著的特點(diǎn)，我把它形容為空間上的“跳躍式”轉(zhuǎn)移。很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的路徑，是由農(nóng)村直接流向了大城市、超大城市。由此，必然會(huì)給大城市的公共資源配置和公共服務(wù)供給帶來(lái)壓力，出現(xiàn)大城市“農(nóng)民工多”但“市民化難”的現(xiàn)象。

事實(shí)上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還有另一層含義，就是要促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大中小城市均衡地市民化，不能把所有壓力都集中在大城市。這就需要在優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系和提升城鎮(zhèn)承載能力上下功夫。比如，相比我國(guó)的人口規(guī)模而言，大城市、中小城市的數(shù)量是不足的，需要著力打造現(xiàn)代化都市圈，培育一批新生中小城市，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)縣城發(fā)展還有很大潛力空間，但縣城綜合承載能力普遍不強(qiáng)，未來(lái)要通過(guò)加快推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，讓更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。

馮奎：首先，住房難。一是買(mǎi)房難、租房貴。在100萬(wàn)人口以上城市，農(nóng)民工人均居住面積20多平方米，約為全國(guó)城鎮(zhèn)居民居住面積的一半。單從租房來(lái)看，進(jìn)城農(nóng)民工的租房支出已在總消費(fèi)中占到40%左右。二是保障性住房覆蓋面窄。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度都是以戶籍人口為基礎(chǔ)的。農(nóng)民工因戶籍在外地農(nóng)村，不在就業(yè)地城鎮(zhèn)政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等覆蓋范圍內(nèi)。三是租戶能享受到的公共服務(wù)質(zhì)量也不高。

其次，農(nóng)民工在獲取穩(wěn)定收入與就業(yè)保障方面面臨許多困難。一是技能不足、學(xué)歷不高。根據(jù)近幾年相關(guān)報(bào)告，農(nóng)民工中具有初中及以下學(xué)歷的占七成，從事的多是貨運(yùn)司機(jī)、外賣(mài)騎手、簡(jiǎn)單流水線操作工、重體力勞動(dòng)者等職業(yè)。二是社會(huì)保險(xiǎn)的穩(wěn)就業(yè)穩(wěn)收入作用不充分。農(nóng)民工所從事工作往往流動(dòng)性大、季節(jié)性強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)有限，社會(huì)保險(xiǎn)參與率較低，這給他們實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、得到穩(wěn)定收入帶來(lái)挑戰(zhàn)。三是對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者保護(hù)不到位。

此外，農(nóng)民工流入流出環(huán)節(jié)制度供給不足，農(nóng)民擔(dān)心戶口離開(kāi)村集體后，就會(huì)失去農(nóng)村土地及各項(xiàng)權(quán)利；有的農(nóng)民工流入大省在教育醫(yī)療等公共服務(wù)資源供給方面壓力較大，對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化心有余而力不足等，都會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生影響。

問(wèn)：促進(jìn)進(jìn)城未落戶農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，存在一些難點(diǎn)。比如，地方政府增加公共服務(wù)總量的經(jīng)濟(jì)壓力；再比如，在城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源總量供給有限的背景下，服務(wù)供給在不同群體間的均衡調(diào)配問(wèn)題等。在您看來(lái)，這些難題是否存在？東部、中西部等不同地區(qū)應(yīng)如何因地制宜破解？

涂圣偉：要促進(jìn)進(jìn)城未落戶農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，我們不能忽視由此給地方財(cái)政帶來(lái)的壓力。要更好地解決這一問(wèn)題，就必須健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，把地方政府的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)。對(duì)此已有一些解決辦法，比如“人錢(qián)掛鉤”“人地掛鉤”等配套政策，并且取得了積極效果。

下一步，在完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制方面，還需要想更多辦法。對(duì)東部地區(qū)而言，由于吸納的外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較多，要健全國(guó)家層面財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制定額等公共資源配置與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，加大支持和激勵(lì)力度。對(duì)中西部地區(qū)而言，未來(lái)會(huì)有更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇就近縣城市民化，這些地區(qū)尚處在工業(yè)化進(jìn)程中，可以把推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興結(jié)合起來(lái)，因地制宜加快培育特色產(chǎn)業(yè)集群，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，提高經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。另外，還可以在人口輸入地和輸出地之間的協(xié)同機(jī)制上做一些探索。

讓各類群體都能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)增收，提升生活品質(zhì)，過(guò)上現(xiàn)代文明生活，才是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本目的

問(wèn)：有人擔(dān)憂，未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工所享受到的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)越是豐富優(yōu)質(zhì)，城鎮(zhèn)公共福利與城鎮(zhèn)戶籍的黏著度就越弱，這會(huì)削弱城鎮(zhèn)戶籍的“含金量”，讓部分農(nóng)民工傾向在城鎮(zhèn)工作居住但不落戶，留住“更值錢(qián)”“更劃算”的農(nóng)村戶口。對(duì)此，您怎么看？怎樣讓農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間進(jìn)退有據(jù)？

涂圣偉：我認(rèn)為這樣的擔(dān)憂沒(méi)有必要。落戶并不是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最終目的。通過(guò)促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源配置一體化、基本公共服務(wù)均等化，讓城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的含金量更加均等，最后讓落戶城鎮(zhèn)、在城鎮(zhèn)居住不落戶和在農(nóng)村生活的各類群體都能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)增收，提升生活品質(zhì)，過(guò)上現(xiàn)代文明生活，才是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本目的。

實(shí)際上，我們推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一直有兩條主線：一條是讓有意愿有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)落盡落，另一條是讓暫時(shí)沒(méi)有意愿和能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，同等享受到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。所以，過(guò)去推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我們強(qiáng)調(diào)不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。過(guò)去幾十年來(lái)，我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民可以在工農(nóng)之間自主選擇、自由轉(zhuǎn)換，在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)、進(jìn)退有據(jù)，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)提供了回旋余地和空間。

當(dāng)然，我們?cè)诳吹健耙喙ひ噢r(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”現(xiàn)象合理性的同時(shí)，也要適應(yīng)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)發(fā)展形態(tài)、新生代農(nóng)民工定居安居需求等變化趨勢(shì)，通過(guò)提升縣城綜合承載能力，促進(jìn)新生代農(nóng)民工群體在大中城市與縣城或重點(diǎn)鎮(zhèn)之間“可進(jìn)可退”，在繼續(xù)保持社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，為深化農(nóng)村改革騰出更大空間。

蘇紅鍵：城鄉(xiāng)兩棲的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還將長(zhǎng)期大規(guī)模存在，重點(diǎn)可以從眼務(wù)、就業(yè)、居住三方面建立完善城鄉(xiāng)兩棲支持體系，以城鄉(xiāng)兩棲促城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一要促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡，以均等化促城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合。按照城鄉(xiāng)常住人口格局和變動(dòng)趨勢(shì)，優(yōu)化城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老托育、文化體育等基本公共服務(wù)供給。二要完善城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)，以兼業(yè)化促城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合。加強(qiáng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高城鄉(xiāng)兩棲人口就業(yè)能力、機(jī)會(huì)和收入。三要完善城鄉(xiāng)住房體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)要素資源配置。

問(wèn)：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完成市民化，除了穩(wěn)定就業(yè)、安居落戶，還需要完成市民身份認(rèn)同、社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)、習(xí)慣觀念更新等內(nèi)在轉(zhuǎn)變，在社會(huì)心理和文化層面更好融入。對(duì)此，您有哪些建議？

涂圣偉：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化表面上看是人口流動(dòng)和定居的過(guò)程，深層次看是思想觀念、生產(chǎn)生活方式等系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變的過(guò)程，因此也是漸進(jìn)的、長(zhǎng)期的過(guò)程。在城市有穩(wěn)定就業(yè)、落了戶，實(shí)現(xiàn)了身份上的轉(zhuǎn)變，并不意味著市民化的過(guò)程就結(jié)束了。農(nóng)民工落戶以后在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上如何更好地融入城市，這一過(guò)程可能比落戶更加復(fù)雜。

看待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的問(wèn)題，既要看到落戶的轉(zhuǎn)移人口和暫時(shí)沒(méi)有落戶的轉(zhuǎn)移人口面臨的不同挑戰(zhàn)，也要看到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入不同等級(jí)城市在難度上的不同。比如相對(duì)大城市而言，在縣域就近城鎮(zhèn)化的融入問(wèn)題就會(huì)更小一些。另外對(duì)不同群體而言也有差別，比如新生代農(nóng)民工不論在人力資本水平還是在思想觀念方面都不同于老一代農(nóng)民工，他們受教育程度較高、較少具有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，情感上對(duì)鄉(xiāng)村的依戀更低，這既有利于他們更好地融入城市，同時(shí)也使他們對(duì)融入城市有更大的期待。

所以，對(duì)市民化過(guò)程中的城市融入問(wèn)題，要因人而異、因地制宜，但總體來(lái)說(shuō)，可以從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家庭、社區(qū)、企業(yè)等多方面，教育、醫(yī)療、住房等多維度，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理等多層次，實(shí)施促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市行動(dòng)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正實(shí)現(xiàn)身份融入、情感融入、文化融入和社會(huì)融入。