允許戶口回遷農村背后

周群峰

戶口從農村遷到城鎮(zhèn)，后悔了，還能遷回去嗎？

3月26日，湖南省公安廳召開的新聞發(fā)布會回答了上述疑問，而關于“湖南戶口由農村遷往城鎮(zhèn)后可回遷”的新聞迅速登上了熱搜榜。

戶口從城市回遷農村通常有夫妻投靠、未成年人子女投靠、大學生畢業(yè)回原籍、離婚回原籍、退伍軍人回原籍、憑農村的不動產權登記證書遷入等情形。除了上述六種情形，此次發(fā)布會還指出，2016年2月3日湖南省實施戶籍制度改革后，將戶口由農村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口，可以憑居民戶口簿，申請將戶口遷回原遷出地落戶。無親友家庭戶接受其入戶的，可以在當地村（居）委會公共集體戶落戶；依法取得農村宅基地使用權并辦理不動產權屬證書的公民，可以憑不動產權屬證書，申請將戶口遷入農村宅基地的所在地。

值得注意的是，這并非新政。湖南早在2020年12月就曾明確了戶口回遷農村的政策。不只湖南，近年來，江蘇、浙江、山東等都出臺過相關城鎮(zhèn)戶口回遷農村的政策。地方上出臺這些政策有著怎樣的考量？政策執(zhí)行三年來，進城村民因何希望戶口回遷農村，是否能順利實現(xiàn)？

從“進城難”到“回村難”

在計劃經濟年代，戶口本與人們的生活與事業(yè)息息相關，很多村民熱衷于獲得城鎮(zhèn)戶口。在這一背景下，20世紀八九十年代全國多地還掀起過買賣“農轉非”指標的風潮。

1992年，公安部下發(fā)通知制止公開買賣非農業(yè)戶口。其中提到，一些縣、市以“加快改革開放步伐”“籌集城市建設經費”等為借口，違反國家有關戶口管理的法規(guī)，收費辦理戶口“農轉非”。這種做法背離了改革的方向，只會搞亂戶口政策，助長不正之風，影響社會穩(wěn)定。

通知還要求，對于已經出賣的非農業(yè)戶口，一律予以注銷，在原常住戶口所在地恢復農業(yè)戶口，并做好各項善后工作。對于有令不行、有禁不止，繼續(xù)出賣戶口的，要追究有關領導和經辦人的責任，對在清退中弄虛作假收受賄賂的要從嚴處理。

然而，當時買賣“農轉非”指標的風潮并未得到根本控制。武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智表示，在“農轉非”的背景下，那些買城鎮(zhèn)戶口的村民，把土地主動丟給了村集體，或者直接撂荒，村集體不得不收回他們的承包地，分配給其他愿意多耕種土地的農戶。取消農業(yè)稅費后，國家開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農村陜速發(fā)展，農民的選擇也越來越理性。大約在2005年前后，“買賣戶口”的風潮就漸漸消失了。

“我們調研發(fā)現(xiàn)，不少村民本希望有城鎮(zhèn)戶口后，可以獲得城鎮(zhèn)居民的一些惠民政策，但事與愿違。同時，他們也很難再把戶口遷回農村?！毕闹钦f道。

有媒體認為，中國長期以來實施的戶籍政策的慣性依然強大，一直只有“農轉非”的單向通道，農民一旦落戶城市想再遷回農布寸，是難上加難。特別是很多地方戶口回遷政策一直非常不明朗，讓想回遷的群眾遭遇一系列困擾。

中國人民大學農村發(fā)展研究所所長鄭風田指出，在過去很長_段時間，因為國家政策層面等原因，很多農村戶口的人上大學、參軍后，戶口都要被強制性遷出，而這種遷出又是單向的。因此，很多人并不情愿將農村戶口遷出去。

“現(xiàn)在提倡城鄉(xiāng)融合，給了大家在城鄉(xiāng)間選擇的權利，可以說是一種進步，也是對過去不合理制度的一種回調。”鄭風田說。

實操難題

不過，政策變了，落實能順利嗎？尤其是村民身份的背后，是福利分紅、土地等核心問題。

多位基層村干部和有意愿回遷農村的人員均表示，因回遷人員存在與村民分享福利等原因，在實際操作中也會遇到一些阻力。

據悉，部分農村地區(qū)在大規(guī)模拆遷征地時，會為所有戶口在原址的農村戶籍人員按年齡分配股權給予分紅，每年這些農民都可以分到幾百至上萬元的股權分紅。除此之外，拆遷分房也比較常見。

湖南省寧鄉(xiāng)市公安局戶政部門的一位負責人表示，戶政部門可以為符合政策要求的人員辦理回遷手續(xù)，但回遷后村民福利待遇等相關政策還是由村里決定。

在湖南衡陽工作的羅先生說，在衡陽，孩子讀公辦學校要求“房戶一致”才能到市里讀書，因此很多人都是為了孩子上學，才不得已把戶口從農村遷到了市里。前些年他也在市里買了房子，并把妻子和孩子的戶口遷到了房子名下，但他的戶口還在農村。

“我曾問過村干部，假如戶口遷出后再回遷農村會不會有阻力。村干部說，這部分人員戶口遷出后，村里的修路、捐款等都沒有參與。如果回遷后，還想享受村民的一些福利待遇，需要全村80%以上的村民簽字才可以?！?/p>

土地的問題則更為復雜。

1980年前后，我國開展第一輪農村土地承包工作，家庭聯(lián)產承包責任制開始推行，實行“包產到戶”“包干到戶”。在“兩權分離”的制度安排下，我國確立了農村土地的農民集體所有、農戶家庭經營的基本形態(tài)。1984年，中央一號文件提出“土地承包一般應在15年以上”。

20世紀90年代中后期，全國完成了“二輪土地承包”。二輪土地承包期是30年，承包期內，國家提倡“增人不增地、減人不減地”的土地政策。2017年，黨的十九大報告明確提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”。自2025年開始，第二輪土地承包在全國逐步到期。

多名受訪者稱，選擇將戶口回遷，很多人看重的是承包地。

夏柱智表示，農村土地的法律屬性是村民集體所有，只有農村的集體經濟組織成員才有承包權。農民將戶口遷到城鎮(zhèn)后，雖然失去了組織成員身份，但如果其承包地還在承包期內，就不會被收回。對于整戶遷出的村民（喪失土地承包主體的法律資格），也得等到承包期結束后，村里才能將其承包地收回。但對于村民整戶戶口遷出是否就喪失了土地承包權，夏柱智說，現(xiàn)在法律上還沒有明確規(guī)定。

另外，夏柱智還表示，他在農村調研時了解到，很多村民進城并擁有城鎮(zhèn)戶口后愿意回遷農村，有“傳承祖宅”的考量?！鞍凑辗梢?guī)定，房屋財產是私人所有，和戶口沒有關系，但宅基地的使用權只能給本集體經濟組織成員。如果父母在村子里有宅基地，而子女戶口不在農村，老人過世后，房屋財產可以傳承給子女，但宅基地不行。這種情況下，如果子女獲得了農村戶口，就可以做到‘房地合一，進而繼承房產和宅基地?！?/p>

一位原來戶口在湖南省寧鄉(xiāng)市雙鳧鋪鎮(zhèn)某村的受訪者說，2013年，她大學畢業(yè)后不久就在長沙買了房，2019年把戶口遷到了長沙。這些年，她朋友的父母在農村建了別墅，她非常羨慕?！拔曳浅Ｏ矚g農村的田園風光，所以也希望今后可以繼承父親宅基地的使用權，在農村建房養(yǎng)老?！?/p>

上述在衡陽市城區(qū)買房工作的羅先生也說，他把戶口留在農村也是因為宅基地。他說，孩子現(xiàn)在已經讀初中，就讀高中只看學籍。所以，為了繼承宅基地使用權，他也在考慮之后將孩子戶口迂回農村。

值得注意的是，近年來，國家層面確實越來越注重維護戶口已經遷入城鎮(zhèn)者的利益。

2020年9月，自然資源部曾對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”中提到的“關于農村宅基地使用權登記問題”作出答復：農民的宅基地使用權可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。

今年2月4日，中央財經委員會辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任祝衛(wèi)東在國務院新聞辦的發(fā)布會上強調，必須保護進城落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。

仍需政策性引導

湖南省對于允許戶口回遷的人框定的范圍為“2016年2月3日湖南省實施戶籍制度改革后，將戶口由農村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口”。夏柱智分析認為，此舉目的也是縮小回遷范圍?！昂芏嗳嗽谏鲜兰o八九十年代都進城了，如果不設置一定時間門檻，涉及回遷者的數量太大，可能會超出一些農村的承載力，還可能造成農村社會新的矛盾糾紛?！?/p>

近年來，多地出臺規(guī)定，放寬戶口回遷農村的條件。

2019年1月，江蘇出臺過相關規(guī)定，本人在農村地區(qū)有產權住房即可遷回農村戶籍。據報道，此前，江蘇省規(guī)定想將戶口遷往農村，需要本人在農村地區(qū)有合法穩(wěn)定住所和承包土地，在現(xiàn)戶口所在地無合法穩(wěn)定住所、無合法穩(wěn)定就業(yè)。

2020年12月，山東省政府辦公廳發(fā)布戶籍新政，暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道。高校畢業(yè)生、退伍軍人等城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，符合當地人民政府規(guī)定落戶條件的，可在原籍或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶。擁有農村宅基地使用權等基本生活基礎的進城落戶人員回原籍經常居住的，可將戶口遷回原籍。依法維護進城落戶農村人口的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。官方稱新政目的是建立城鄉(xiāng)有序流動的戶口遷徙制度。

夏柱智說道，近年來，多地出臺關于城鎮(zhèn)戶籍人員回遷農村的政策，并非在鼓勵“市民下鄉(xiāng)”，也不意味著農村宅基地向城市開放，更不是“逆城市化”，其本質是地方政府在戶籍制度管理上松了一個小口子，賦予符合條件的進城落戶村民“回遷權”。

夏柱智說，在快速城鎮(zhèn)化的背景下，長期以來我國戶籍遷移制度存在“進城容易回村難”的現(xiàn)狀。現(xiàn)在多地政策開始松口子，讓符合條件者可以“反悔式回遷”。

數據顯示，2023年中國城鎮(zhèn)化率是66.16%，和發(fā)達經濟體80%左右的水平相比，還有較大提升空間。鄭風田稱，中國的城鎮(zhèn)化仍然處在持續(xù)發(fā)展過程中。在這個過程中，我國農村建設家庭農場、合作社等都急需人才，一些從農村戶籍轉到城鎮(zhèn)的人，對家鄉(xiāng)有感情，他們回遷成為村集體組織成員后，有利于鄉(xiāng)村發(fā)展。

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘表示，從中國當前的城鎮(zhèn)化進程來看，城鎮(zhèn)化率仍在不斷提高，與此同時，人口出現(xiàn)了在城鄉(xiāng)之間雙向流動的現(xiàn)象，并且這種潛在需求還將持續(xù)。

陸銘認為，過去國家的戶籍制度設計不利于人口在城鄉(xiāng)之間流動，因此改革也應該是從兩方面入手。政府既要創(chuàng)造條件適應城鎮(zhèn)化的進程，譬如增加城市公租房建設，同時也要把在農村地區(qū)發(fā)展的權利與戶籍逐漸脫鉤，這也正是“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”的應有之義。

夏柱智表示，如今的現(xiàn)實問題是越是城郊村或資源豐富的農村，戶籍含金量較高，農民越是排擠外遷村民的回遷；而一些更需要人氣和資金支持的偏僻農業(yè)型的農村，反而得不到青睞?！八越窈笠霂舆@些農村的發(fā)展，還需要出臺更多的政策予以引導。”

中國人民大學經濟學院院長劉守英曾在談及鄉(xiāng)村振興問題時強調．新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興這兩大政策是并行不悖的。鄉(xiāng)村振興不是簡單把進城的人“弄回來”，而是鼓勵進城的農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回來之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要對進城的人開放權利，未來鄉(xiāng)村也要對村外的人開放權利。

正如祝衛(wèi)東所說，我國正在經歷快速城鎮(zhèn)化，這個過程還要持續(xù)較長一個階段。2022年，我國鄉(xiāng)村常住人口4.91億人，據專家測算，到2035年還將有上億農民進城?！稗r民進城是一個較長的過程，他們還沒在城市扎下根之前，不要著急斷了他們回鄉(xiāng)村的后路?！?/p>