居民參與建設(shè)和美鄉(xiāng)村

梁俊豪

鄉(xiāng)村居民的有效參與對鄉(xiāng)村建設(shè)成效起著關(guān)鍵作用。文章以L村村民為研究對象，結(jié)合半結(jié)構(gòu)訪談法、觀察法等方法進(jìn)行資料收集，用公民參與階梯理論分析村民在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中的不同層次的參與行為邏輯，結(jié)果表明公民的無參與、象征性參與會加劇鄉(xiāng)村治理中的政民矛盾。為此，文章結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，嘗試從賦權(quán)—機(jī)會、興趣—能力與制度—規(guī)則三方面的參與框架探討促進(jìn)居民有效參與，村莊共治。以期為我國正在行進(jìn)的鄉(xiāng)村振興提供實(shí)踐案例研究，同時，對鄉(xiāng)村建設(shè)參與提供理論支撐。

為深入貫徹黨的二十大精神，全面落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的決策部署，2023年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》通知，其提及有關(guān)組織農(nóng)民參與村莊規(guī)劃編制、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)等工作。居民作為社會建設(shè)的主體，如何有效促進(jìn)居民在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中作用，是當(dāng)下值得研究的議題。公民參與是公民的權(quán)利與美德，從公民參與階梯理論視角出發(fā)，以L村為例，分析村民在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中參與程度，并從賦權(quán)—機(jī)會、興趣—能力與制度—規(guī)則上促進(jìn)居民有效參與，最終為促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供經(jīng)驗借鑒與理論依據(jù)。

公民參與階梯

在20世紀(jì)60年代，“公民參與階梯”理論首次出現(xiàn)在《市民參與的階梯》一書中，是作者雪莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein）通過對美國城市規(guī)劃的公眾參與環(huán)節(jié)進(jìn)行研究總結(jié)與預(yù)測中提出的經(jīng)典參與理論，這一理論推動了公民參與理論基礎(chǔ)發(fā)展，并在選舉、社區(qū)治理等領(lǐng)域影響至今。Sherry認(rèn)為公民參與是分等級、層次的，相應(yīng)的公民參與程度也隨之不同。他以公民參與程度為依據(jù)，按照公眾權(quán)力對決策的影響程度將公民參與分為3層次，再由3層次劃分8個階梯。第一層次為“無參與”，包括第1階梯的“權(quán)威操縱參與”與第2階梯的“引導(dǎo)式參與”，即在這層次中決策者以公眾參與形式達(dá)到支持自己目的，參與者成為權(quán)力分配者的工具。第二層次為“象征式參與”，包括第3階梯的“告知式參與”、第4階梯的“協(xié)商式參與”以及第5階梯的“安撫式參與”，其中3、4級階梯參與實(shí)際上是政府保障公民知情權(quán)與參與權(quán)，為公民提供政府決策資料數(shù)據(jù)和相關(guān)信息，但居民僅限于“聽到”或“被聽到”。第5級階梯是更高層級的象征式參與，其允許參與者提出意見。第三層次為“權(quán)力式參與”，也被視為深度發(fā)展的公眾模式，包括第6級的“合作式參與”，即參與者與權(quán)力分配者共同決策，權(quán)力共享。第7級的“授權(quán)式參與”，即公民獲得權(quán)力控制。第8級的“公民控制式參與，即公民權(quán)力得到最大化，超越政府。隨著階梯等級的提高，公民參與的程度、質(zhì)量也會越來越高，決策權(quán)也回歸到公民身上。Sherry的公民參與階梯理論為本文研究鄉(xiāng)村建設(shè)行動公民參與提供很好的思路，在此基礎(chǔ)上探討社區(qū)領(lǐng)域的居民參與階梯。

鄉(xiāng)村建設(shè)行動中L村居民參與程度及問題分析

L村基本情況

L村是JM市的一個行政村，臨出海口，漁業(yè)資源豐富，當(dāng)?shù)鼐用穸鄶?shù)以出海為生，據(jù)受訪的人數(shù)統(tǒng)計調(diào)查來看，村民文化程度為文盲的占比達(dá)到50%以上，因此，在知識不對等的情況下文章選取L村的村民參與程度情況，并不追求中國鄉(xiāng)村代表性與普遍性，僅為理解鄉(xiāng)村建設(shè)的多樣性與復(fù)雜性，為我國鄉(xiāng)村建設(shè)行動實(shí)踐佐以參考。

村莊經(jīng)過近幾年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動，基礎(chǔ)設(shè)施完善，全村實(shí)現(xiàn)道路硬化，路燈覆蓋，由于早年的規(guī)劃，村間小徑仍然狹窄，雖然鄉(xiāng)村建設(shè)總體成效顯著，人文矛盾卻屢見不鮮。L村總面積3.4km2，449戶人家，全村人口共有1 509人，其中老年人人口占比約70%，大部分青年外出，村莊出現(xiàn)“空殼化”。村民委員會近年由于人才短缺，部分村民表示委員會的職能未能有效發(fā)揮，村干部時常受到村民負(fù)面評價，村民之間的矛盾也日益增多。

居民參與程度及問題

由于社區(qū)居民委員會須統(tǒng)一管理多個村莊，精力有限，加之L村村民委員會的管理不善與村里老年人人口偏多，出現(xiàn)參與主體單一的問題，同時，受村民受教育程度、利益、興趣、社區(qū)認(rèn)同感與責(zé)任感等因素影響，居民參與出現(xiàn)多層次特點(diǎn)，這在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展。

1.鄉(xiāng)村建設(shè)行動中的公民無參與

在對L村村民的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)大部分村民缺乏參與村里自治活動的意愿，僅有23.1%的受訪者表示愿意參與。此外，對于村里事務(wù)的清楚認(rèn)知程度，也僅有24.6%的村民達(dá)到這一水平。這表明村民對村里自治活動的參與度和認(rèn)知度有待提高?！按寤@球場放個電影啥的，晚上就去湊下熱鬧。最近兩年村里就沒有看到電影了，還有之前村里突然鋪路也不知道怎么回事?！保ù迕馱）村的公共事務(wù)或者活動一般是由上到下政府或社區(qū)驅(qū)動的，加上居民參與動力低，居民往往是被動參與。在訪問社區(qū)工作人員關(guān)于居民參與的問題時，其表示“舉辦活動設(shè)置獎勵品，才能吸引村民踴躍參加”（社區(qū)工作人員C）。可見，居民對娛樂性活動或者有獎勵性活動比較感興趣，會參與進(jìn)來，而對于正式的公共事務(wù)，或與村民自身利益關(guān)聯(lián)不大的內(nèi)容，則不愿意參與。

根據(jù)公民參與階梯理論，可以把以上居民參與歸為“無參與”層次中最低等級的“權(quán)威式參與”與“引導(dǎo)式參與”，這是一種“假參與”，居民不想?yún)⑴c或無意識參與以及不清楚村里相關(guān)建設(shè)安排，只是作為一個旁觀者。

2.鄉(xiāng)村建設(shè)行動中的公民象征性參與

在與居民委員會工作人員訪談了解到，近年來，為響應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，村里開始了道路翻新、房屋刷漆等工作，也召開過村民會議，村容村貌得到很大的改善。但在走訪村民期間，我們發(fā)現(xiàn)有些村民對這結(jié)果并不滿意，道路建設(shè)反而出現(xiàn)悖反效果?！艾F(xiàn)在想在家門口找棵樹乘涼都沒有?！保ù迕馦）我們進(jìn)一步了解到，鋪路的規(guī)劃是由居民委員會、黨員代表與村民代表召開所謂的村民會議，并將結(jié)果由村民代表告訴村民，村莊并沒有召開村民代表大會，只是黨日活動與村民議事會聯(lián)合召開，村民代表只是旁觀，并沒有實(shí)際的決策權(quán)與投票權(quán)。關(guān)于商討結(jié)果，大部分村民沒有意見，有迫于“權(quán)威”，有礙于“人情”不發(fā)聲。其中有個別村民嘗試找到居民委員會發(fā)表不滿，雖得到口頭答應(yīng)處理，但最后不了了之。

道路建設(shè)行動象征式的參與下，村民知曉情況，但無法提出或沒有被接納意見，結(jié)果導(dǎo)致全村道路鋪上水泥，很多村民家前小樹處理不善而枯萎、砍掉，抑或家門前水泥道路高度提高，雨水倒灌家門等情況發(fā)生，道路建設(shè)本是好事，卻加劇了鄉(xiāng)村建設(shè)行動中政民矛盾。

3.鄉(xiāng)村建設(shè)行動中的深度參與

L村擁有集體經(jīng)營性建設(shè)用地66.75hm2，全都租借給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，因此，每年都能得到不菲的分紅。從2015年開始，村民是按照未成年股、成年股以及老年股的劃分，但在2019年合同到期，土地價格上漲，村民重新發(fā)揮村民委員會作用，由村里老一輩人組成小組商討土地租金方案。此消息一經(jīng)公布，大量“外嫁女”連忙把戶口遷移回本村，以求分紅。這引起了很多村民的不滿，紛紛表示抗議。拖了半個月時間，村民自行組成臨時土地議事會，經(jīng)過多天投票決定，并聘請律師咨詢相關(guān)問題作證，制定了一份無爭議的股份協(xié)議，解決了紛爭。

可以看出，當(dāng)村民切身利益受到威脅或者損害時，才會反應(yīng)性參與進(jìn)來以維護(hù)或挽回自身利益，這一過程除了看到村民參與動力提升外，也證明了村民是有能力自治解決問題的。在這個過程中，村民發(fā)揮村民委員會作用，組織了議事會，允許村民發(fā)表意見，再經(jīng)過村民委員會組織村民投票并采納建議，問題得到妥協(xié)解決。關(guān)于土地是否出售、怎么利益分配、怎樣解決糾紛，都是村民自主決定。關(guān)乎集體的經(jīng)濟(jì)具有顯著的民主增進(jìn)效應(yīng)，利益關(guān)聯(lián)強(qiáng)化有利于提高村民參與率。但在過程中也暴露出涉及利益問題時，大家才積極參與解決，問題的解決也沒有時效性，原因在于沒有完整的議事制度。

L村出現(xiàn)村民參與的不同層次情況問題，這也是很多村莊的常態(tài)問題，因此，有必要作進(jìn)一步的探討促進(jìn)村民有效參與問題。

參與框架：促進(jìn)居民有效參與

有效的居民參與要從參與階梯與參與框架的角度著力。文章提出從賦權(quán)—機(jī)會、興趣—能力與制度—規(guī)則三方面的參與框架促進(jìn)居民配合式與自主式參與。

賦權(quán)—機(jī)會

從政府角度來看，需要賦權(quán)村民參與的機(jī)會，把機(jī)會轉(zhuǎn)變成權(quán)利，包括村民對公共事務(wù)知曉、表達(dá)、選擇、決定的權(quán)利，才能讓公民達(dá)到深度參與程度。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》中指出，要“按照依法下放、宜放則放原則，由省級政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單”，同時要“成熟一批，賦予一批，確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”。當(dāng)?shù)卣枰y(tǒng)籌賦權(quán)，多維度對公民參與賦權(quán)，改變村民弱權(quán)的局面，社區(qū)賦權(quán)營造村民參與社區(qū)治理外部支持環(huán)境，鞏固提升主體參與地位；組織賦權(quán)關(guān)注村“兩委”專業(yè)能力、豐富組織合作與問題解決平臺搭建；個體賦權(quán)強(qiáng)調(diào)優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部治理秩序、完善系統(tǒng)內(nèi)部溝通機(jī)制。村“兩委”同時做好“代理政府”作用，保證村民基層自治的權(quán)利。此外，賦權(quán)促進(jìn)民政服務(wù)站（社工站）發(fā)展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作站在發(fā)展的基礎(chǔ)上承擔(dān)鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)再生產(chǎn)的功能，助力鄉(xiāng)村建設(shè)行動。在賦權(quán)—機(jī)會的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展居民的興趣與能力。

興趣—能力

從公民個體來看，興趣是維持居民個人長期性參與的重要精神“泵劑”，而提升居民興趣動力可以從激活其參與意識和能力進(jìn)行探究。

社區(qū)應(yīng)該是有活力的，多樣化的活動與服務(wù)可以培養(yǎng)村民興趣，從而激發(fā)村民提升自身能力參與的欲望，反哺社區(qū)。值得注意的是，出于獎勵性的參與是無效參與。利益分為個人利益與公共利益，上述案例可以得出，村民對租地分紅個人利益的事興趣強(qiáng)烈，參與動力高，而對公共事務(wù)參與興趣低，不同的利益對村民參與的影響不同，這里所說培養(yǎng)興趣主要指培養(yǎng)公民對公共事務(wù)參與的興趣及能力。

首先，社區(qū)及政府可以樹立典型人物、事跡，并通過宣傳欄、報紙等途徑向居民宣傳“我是村莊主人”的意識，從思想、道德、素質(zhì)和觀念等方面激發(fā)居民的參與興趣，培育志愿者。其次，開展公民參與基本常識教育。通過社區(qū)教育，定期舉行專題性講座，針對居民不同年齡、受教育程度與專長特點(diǎn)，提升居民個體參與能力，包括協(xié)商議事能力、活動組織能力、村莊規(guī)劃能力等。最后，發(fā)揮村莊“精英”引領(lǐng)作用，這里“精英”指的是老一輩村莊建設(shè)者，他們對村莊具有特殊感情，對于參與社區(qū)事務(wù)意愿強(qiáng)烈，并且有服眾能力，在標(biāo)桿效果下會讓更多的村民參與進(jìn)來。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行志愿者組織的培育尤為重要，團(tuán)結(jié)更有利于村莊的發(fā)展。

制度—規(guī)則

使參與角色的作用制度化，是保證公民參與的長期成效最好的辦法。制度設(shè)計不能只有老干部、老黨員的政治參與，也不能僅讓村“兩委”作為完成國家任務(wù)的工具。L村村民自治相關(guān)制度、規(guī)則、程序落實(shí)不到位，阻礙了公民參與，因此，積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級，用新的農(nóng)村基層治理機(jī)制來理順各方面的利益關(guān)系，采取有力措施鞏固健全公民參與很有必要。

一是嚴(yán)格落實(shí)村民代表會議制度。村民代表會議是公民參與的主要途徑，凡是涉及村集體經(jīng)濟(jì)、征地補(bǔ)償、道路建設(shè)等都需要嚴(yán)格按照會議議程召開大會。暢通溝通渠道，保證居民意見聲音能聽到、被聽到，集體表決作出決策。另外，要及時制定一套規(guī)則程序，培養(yǎng)村委會人員接班人。二是制定完整監(jiān)督制度?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》在制度層面明確表示村民委員會及事務(wù)必須接受村民監(jiān)督。村民委員會做好三務(wù)公開，村民及時知曉，全面監(jiān)督，強(qiáng)化對社區(qū)參與的關(guān)注度與參與度，切實(shí)維護(hù)公民權(quán)益不受侵犯。三是創(chuàng)新黨建工作組織。將黨建工作組織作為一個制度化的參與渠道，納入議事體系，拓寬參與渠道，并且規(guī)定黨員會議召開時間、內(nèi)容和議事規(guī)則。四是創(chuàng)新組織架構(gòu)。建立村落理事會、志愿者組織、環(huán)境保護(hù)小隊等民間組織，制定議事規(guī)則與程序，多元主體協(xié)同共治，有效防止管理分散。政策與規(guī)則是并行不悖的，從頂層設(shè)計到行動落實(shí)，步步有程序，處處受監(jiān)督，制度與規(guī)則充分發(fā)揮著保障作用。

鄉(xiāng)村建設(shè)行動參與研究不是一個簡單的課題，除了以上所提及問題，黨群工作、信訪等問題都需要得到社會與學(xué)者更多的關(guān)注與研究，文章所提問題與參與框架篇幅有限，但仍希望能為鄉(xiāng)村建設(shè)行動中居民參與帶來啟發(fā)，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

（作者單位：貴州民族大學(xué)社會學(xué)院）