邊境地區(qū)法治政府建設(shè)問題與對策研究

張建偉 雷雨欣

摘?要：在推行政府建設(shè)過程中，法治進程始終是繞不開的話題，邊境地區(qū)基層政府怎樣在兼顧民族特殊性的基礎(chǔ)上建設(shè)法治政府，滿足社會法治需求，加強法治化建設(shè)，處理好各方面的利益關(guān)系是亟須解決的問題。本文從邊境地區(qū)法治政府建設(shè)入手，探析其政府治理模式、發(fā)展現(xiàn)狀與治理能力中存在的不足之處，以期尋求積極有效的邊境發(fā)展治理模式和優(yōu)化途徑進而順應(yīng)守邊固邊興邊強邊要求，符合國家提出的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

關(guān)鍵詞：邊境地區(qū)；法治政府建設(shè)；民族地區(qū)；法治建設(shè)

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.062

2021年8月2日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要》）。2019年5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責任落實督察工作規(guī)定》確定了地方黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責。研究“邊境地區(qū)法治建設(shè)”，另可理解為對“中國邊境民族地區(qū)的法治政府建設(shè)”作一管窺，而非其他國家的法治建設(shè)，這是具有特定地域范圍與社會歷史背景下的法治模式，更是在經(jīng)歷多年風雨變革與人民考驗下依然挺立的中國共產(chǎn)黨堅強領(lǐng)導下的法治建設(shè)，并非西方形式上的法律至上，而是符合中國國情的歷史與人民的選擇。中國特色法治政府建設(shè)應(yīng)是一項長期的、復(fù)雜的、艱巨的工程，需要不斷地進行探索和總結(jié)經(jīng)驗，邊境地區(qū)法治政府建設(shè)更是因其特殊區(qū)位和民族因素，法治政府建設(shè)任重道遠。

1?邊境民族地區(qū)法治政府建設(shè)概述

1.1?具有中國特色的法治政府建設(shè)意涵之描述

從中國特色政治角度來看，我國堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。具有中國特色的法治政府建設(shè)的內(nèi)涵是在中國國情和文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)上，堅持黨的領(lǐng)導和以憲法為核心的依法治國，構(gòu)建完善的法律體系，推動依法行政和公正公平執(zhí)法，法治化公共服務(wù)，建立健全的考核和問責機制，加強國際交流與合作，以實現(xiàn)中國特色社會主義法治國家的目標和任務(wù)。作為依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，其獨特內(nèi)涵可以從以下幾方面來理解。

第一，黨的領(lǐng)導與法治結(jié)合。中國法治政府建設(shè)堅持以黨的領(lǐng)導為核心，它不是西方意義上的政府治理模式，而是具有鮮明中國特色的治理模式。在這種模式下，中國共產(chǎn)黨對法治建設(shè)持續(xù)進行理論創(chuàng)新、實踐探索和制度設(shè)計，確保法治政府建設(shè)與黨的領(lǐng)導緊密結(jié)合。這種結(jié)合表現(xiàn)為確立黨的全面領(lǐng)導地位，將黨的理論和路線方針政策與法治建設(shè)相結(jié)合，黨的決策通過法治程序得到實施。第二，依法行政的深化。法治政府建設(shè)的核心之一是依法行政，體現(xiàn)在政府依法全面履行職責，堅持合法性原則，任何政府行為都應(yīng)當有法可依、有法必依、嚴格依法辦事，要求政府事業(yè)的各個層面和部門嚴格遵守法律規(guī)范，通過完善法規(guī)和制度，強化法律監(jiān)督和責任追究，實現(xiàn)權(quán)力運行的法治化、規(guī)范化。第三，全過程人民民主參與監(jiān)督。民主是法治的基礎(chǔ)，法治政府建設(shè)要求提供渠道和方式，讓公民可以參與到法律的制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程中。包含通過選舉、民主協(xié)商、聽證會議和公眾咨詢等多種民主形式，實現(xiàn)政策決策的民主化，同時建立健全的政府信息公開制度，加強社會公眾對政府行為的監(jiān)督，并通過法律保障公民參與和監(jiān)督的效力。

1.2?邊疆民族地區(qū)法治政府建設(shè)現(xiàn)有認識之評析

邊境政府建設(shè)與社會治理緊密相關(guān)。改革開放以后，國家不斷加強邊境民族地區(qū)的發(fā)展，千禧年以后隨著西部大開發(fā)、興邊富民等一系列利好政策的出臺，國家對邊境地區(qū)經(jīng)貿(mào)建設(shè)進一步完善，這一時期學界的研究方向也開始轉(zhuǎn)向?qū)吘车貐^(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，并且一并關(guān)注到當?shù)厣贁?shù)民族在邊境發(fā)展中的重要作用。從上述研究中可以發(fā)現(xiàn)，近年來中國邊境政府建設(shè)的重要成就和力度在很多方面得到彰顯，旨在構(gòu)建一個法治化、現(xiàn)代化、和諧穩(wěn)定的邊境環(huán)境。同時應(yīng)當注意到，邊境法治政府建設(shè)盡管有相當?shù)倪M步和發(fā)展，但在實際操作中仍有不少挑戰(zhàn)需要克服和解決。國內(nèi)學界關(guān)于邊境地區(qū)法治建設(shè)起步很晚、深度不夠，學術(shù)成果承繼發(fā)展未現(xiàn)規(guī)模，其研究領(lǐng)域大多還僅限于對成果評價的研究，更不必談關(guān)于法治政府建設(shè)的研究。近幾年來，學者們在這一領(lǐng)域的關(guān)注視線，逐漸從治理的理論研究向?qū)嵶C研究轉(zhuǎn)變，更加注重理論在解決邊境地區(qū)具體問題上的效用。筆者認為目前針對邊境地區(qū)法治政府建設(shè)研究同國內(nèi)如火如荼地討論與探索的水平還存在較大差距，理論上的欠缺必然帶來實踐路徑的單一性和方法論的落后性，需要在更多的實證調(diào)研基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)邊境地區(qū)法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀，并提出具有建設(shè)性的方法論。

2?法治政府建設(shè)在邊境地區(qū)開展的成績

2.1?堅持黨的領(lǐng)導，統(tǒng)籌推進工作

現(xiàn)階段下，邊境地區(qū)各縣政府法治政府建設(shè)嚴格按照《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025）》工作要求，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹黨的十九屆歷次全會精神、黨的二十大精神，深入貫徹落實習近平總書記“七一”講話和視察時的重要講話精神，始終結(jié)合法治政府建設(shè)工作重點，對目標任務(wù)逐步細化，實現(xiàn)了法治政府建設(shè)工作穩(wěn)步推進并取得新成效。在各邊境縣推進法治政府建設(shè)的工作過程中，均無一例外地把習近平法治思想和法律法規(guī)學習納入各自黨委（黨組）理論學習中心組的學習課程，并將黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人列入年終考評、干部使用等指標，防范和化解地區(qū)重大風險的思維、方式充分體現(xiàn)了法治理念，在一定程度上有效提升了干部依法行政、依法管理的能力和水平。

2.2?落實以人為本，深化法治建設(shè)

一是注重風險管理，當前各邊境縣政府嚴格規(guī)范重大行政決策程序，公眾參與、專家論證、風險評估和合法性審查等已經(jīng)確定為重大行政決策的法定程序。購買法律服務(wù)、聘任律師擔任政府法律顧問已經(jīng)成為近兩年法治政府建設(shè)工作的一大亮點，通過嚴格堅持行政決策規(guī)范性文件合法性審查制度，政府行政決策的科學性、合法性和民主性得到了根本意義上的實現(xiàn)。二是強化執(zhí)法監(jiān)督，伴隨著機構(gòu)改革的進程，邊境地區(qū)各縣嚴格落實“三項制度”，現(xiàn)已全部實現(xiàn)了對行政執(zhí)法單位執(zhí)法人員、執(zhí)法清單和法制審核人員的摸底排查工作，進一步對執(zhí)法情況做到了情況清、底數(shù)明，同時借助行政執(zhí)法監(jiān)督員、律師開展的執(zhí)法單位卷宗隨機抽查工作，進一步規(guī)范了執(zhí)法卷宗管理規(guī)整工作。三是轉(zhuǎn)變政府職能，法治政府建設(shè)的重點是推動“服務(wù)型”政府的定位轉(zhuǎn)變，“放管服”改革和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的扎實推進，在極大程度上方便了職能部門行使行政權(quán)力和辦事群體享受政務(wù)服務(wù)，同時政務(wù)平臺的“好差評”系統(tǒng)也已經(jīng)在各邊境縣全面使用，結(jié)合在線或現(xiàn)場評價的結(jié)果來看，辦結(jié)率和好評率均能達到95%以上。

2.3?深化基層治理，穩(wěn)定社會大局

在多措并舉依法化解矛盾糾紛方面，多數(shù)邊境縣明確堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，建立多元化解矛盾糾紛調(diào)處機制，不斷提高人民調(diào)解在解決社會矛盾糾紛中的地位和作用，人才隊伍基礎(chǔ)得到了進一步夯實，公共法律服務(wù)和信訪接待工作的有序開展也為“小事不出村、中事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大事不出縣”的矛盾為上交目標實現(xiàn)提供了堅實的工作基礎(chǔ)。在群防群治工作中，各縣政府充分動員多方力量，依托村居警務(wù)室，通過“網(wǎng)格化”條塊治理，實現(xiàn)了社會治理各項工作任務(wù)逐一細化到聯(lián)戶單位、戶、人的工作格局，上下貫通、層層推進的三級縱向治理架構(gòu)和共建共治共享的社會治理格局基本形成，邊境管控取得新成效。

3?邊境地區(qū)法治政府建設(shè)的問題檢視

3.1?“關(guān)鍵少數(shù)”履職方面仍需持續(xù)加強

“關(guān)鍵少數(shù)”是指在法治政府建設(shè)中起關(guān)鍵作用的領(lǐng)導干部，邊境地區(qū)的干部履職情況直接影響到法治政府建設(shè)的質(zhì)量。干部在履職過程中，如果沒有足夠的專業(yè)知識和管理能力，可能會導致工作質(zhì)量下降，甚至出現(xiàn)管理失誤；與此同時，干部在履職中，需要與不同部門、不同層級的工作人員合作，需要與群眾進行溝通和交流。通過實地訪談可以發(fā)現(xiàn)，邊境地區(qū)個別單位黨政主要負責人履行推進法治政府建設(shè)第一責任人職責方面還有差距，首先是部分領(lǐng)導干部政治意識尚需提高，在邊境地區(qū)工作面臨重要任務(wù)時，政治意識不強，對相關(guān)法律政策的執(zhí)行力度不夠；其次是工作能力不足，少數(shù)干部對邊境地區(qū)的實際情況不夠了解，缺乏有效的工作經(jīng)驗和方法法治；另外還存在著思維水平不高和擔當精神不夠的問題，各部門之間在協(xié)調(diào)配合和銜接上還不夠順暢，法治思維和法治意識還有待加強，面對邊境地區(qū)法治政府建設(shè)的難題，部分干部缺乏足夠的責任心和擔當精神，工作推進緩慢。

3.2?人才隊伍建設(shè)還存在短板

邊境地區(qū)法治政府建設(shè)離不開一支高素質(zhì)的人才隊伍，然而當前人才隊伍建設(shè)在以下幾個方面仍存在短板。人才隊伍中的結(jié)構(gòu)不合理是一個常見問題，例如在某些行業(yè)或領(lǐng)域，可能存在人才過剩或人才短缺的情況，導致人力資源的浪費或不足，特別是法治專業(yè)人才匱乏，在邊境地區(qū)相關(guān)法律法規(guī)、經(jīng)濟社會發(fā)展等領(lǐng)域的復(fù)合型人才更為緊缺。這可能是因為對人才需求的預(yù)測不準確，或者缺乏科學的人才規(guī)劃和引導機制。在實地調(diào)研中，執(zhí)法人員和法制審核人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，相關(guān)人員業(yè)務(wù)知識更新較慢，在相關(guān)法治政府建設(shè)工作年度報告中也有體現(xiàn)為“責任意識淡薄，對行業(yè)部門法律法規(guī)理解還不夠準確、熟悉，執(zhí)法意識不強?！边@也間接體現(xiàn)出目前培訓體系不完善的困境，現(xiàn)行的培訓機制無法滿足邊境地區(qū)法治政府建設(shè)特殊性的要求，需要加強在針對性、針對實際問題進行深度分析等方面的培訓，與此同時，現(xiàn)階段對邊境地區(qū)法治政府人才的選拔和選拔途徑相對比較單一，沒有形成多渠道的選調(diào)掛職交流機制。

3.3?行政執(zhí)法問題突出

受限于偏遠地區(qū)和基層實際條件，邊境地區(qū)政府行政執(zhí)法存在資源配置不合理問題，執(zhí)法資源配置不均衡，某些執(zhí)法領(lǐng)域的力量集中較高，而其他領(lǐng)域相對薄弱等問題。以C縣為例，行政執(zhí)法特別是在“三項制度”方面落實不夠，部分單位還存在執(zhí)法設(shè)備短缺，部分案件在程序方面還存在瑕疵，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中對法律規(guī)定的程序忽視，影響了執(zhí)法效果和公眾信任；另一方面體現(xiàn)在執(zhí)法監(jiān)督機制不健全，執(zhí)法活動的監(jiān)督和約束力度不夠，易導致執(zhí)法不公、執(zhí)法濫用等問題，行政執(zhí)法部門對行政執(zhí)法公示，特別是事中和事后的公示較少。

3.4?法治政府建設(shè)工作方式單一

邊境地區(qū)法治政府建設(shè)多依賴傳統(tǒng)的工作方式，缺乏創(chuàng)新和靈活性。具體表現(xiàn)為：部分單位把法治政府建設(shè)工作等同于法治宣傳教育，個別單位發(fā)揮作用不明顯，積極性和主動性不夠，存在著“等、靠”的懈怠思想，體現(xiàn)在實際工作上主要有簡報有效信息缺失、工作亮點不突出等問題。另外，當前邊境地區(qū)法治政府建設(shè)在運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段上，應(yīng)用程度較低，信息化建設(shè)亟待提高。

4?推進邊境地區(qū)法治政府建設(shè)的路徑

4.1?持續(xù)開展法律宣傳，樹立社會主義法治信仰

法治從來不是一種工具，社會主義法治更不應(yīng)該僅僅只是一句口號。邊境地區(qū)在進行法治宣傳時，應(yīng)注意以民族團結(jié)創(chuàng)建為抓手，通過舉辦專題講座、民族團結(jié)攝影、書法、文藝匯演等形式，不斷深化各族干部群眾對法治建設(shè)的思想認識，充分運用脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的法治案例、生動故事教育群眾學習法律、使用法律。同時積極地構(gòu)筑普法平臺，結(jié)合民族地區(qū)特點，在民族地區(qū)人口比較密集的地方開設(shè)法治宣傳專欄，并采用漢語和本地民族語言兩種形式，針對與本地區(qū)群眾關(guān)系密切的相關(guān)法律法規(guī)進行宣傳。對于民族地區(qū)的領(lǐng)導干部要求重點學法，帶動少數(shù)民族帶頭人及青少年學習法律法規(guī)政策。

4.2?創(chuàng)新執(zhí)法方式，積極引導群眾訴求依法解決

加強培訓和教育，提升執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力，包括了解和運用相關(guān)法律法規(guī)、提高辦案技巧和調(diào)查取證能力等。培訓和教育應(yīng)注重特殊民族地區(qū)的背景和特點，確保執(zhí)法人員能夠更好地理解和處理相關(guān)問題；行政執(zhí)法機關(guān)也務(wù)必根據(jù)邊境這一特殊民族地區(qū)的實際情況，制定相關(guān)的執(zhí)法指南和規(guī)范，明確執(zhí)法的原則、程序和方法，建立健全的執(zhí)法責任制，明確執(zhí)法人員的權(quán)責，增強執(zhí)法透明度和規(guī)范性。有助于提高執(zhí)法的一致性和可預(yù)測性，保護民族地區(qū)居民的合法權(quán)益。

4.3?加強法律服務(wù)和法律援助，維護合法權(quán)益

實現(xiàn)法律服務(wù)和法律援助全覆蓋，無疑是推進法治政府建設(shè)、保障民族地區(qū)居民權(quán)益的重要舉措。在邊境地區(qū)建立覆蓋廣泛、服務(wù)便捷的法律服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)包括設(shè)立法律援助機構(gòu)、法律服務(wù)中心、律師事務(wù)所等，通過這些機構(gòu)提供各類法律咨詢、法律援助和法律服務(wù)，為民族地區(qū)居民提供專業(yè)的法律指導和幫助。結(jié)合各邊境縣面積廣闊、交通不便的客觀因素，法律服務(wù)與援助的信息化建設(shè)應(yīng)當成為重點，利用信息技術(shù)手段，建立法律援助的在線平臺，提供在線法律咨詢、網(wǎng)上申請法律援助等服務(wù)，方便邊境地區(qū)居民獲取法律援助。

5?結(jié)語

《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》對法治政府建設(shè)設(shè)立了更高的要求，這些要求不僅對于內(nèi)陸的城市政府等基層政府有著重要的指導意義，對于邊境地區(qū)的政府部門也有著非常強烈的指向和影響，同樣也促使著邊境地區(qū)的政府更加重視法治建設(shè)的工作。邊境地區(qū)的政府法治建設(shè)的體系化需要時刻以法治為依歸，具備高度的法治意識，妥善處理各種問題，會更好地服務(wù)人民，推動全面依法治國，建設(shè)中國特色社會主義新時代法治國家。

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