依法治藏視域下拉薩市生物多樣性法治保障建設研究

董帥

摘?要：生物多樣性保護是生態(tài)文明建設的重要方面，一系列法律法規(guī)的出臺也為生物多樣性的法治保障提供了法律依據。西藏自治區(qū)由于特殊的地理環(huán)境，孕育了獨特的生物多樣性，拉薩市是全區(qū)生物多樣性最豐富的地域之一。生物多樣性的法治保障是一個龐雜的系統(tǒng)，涉及生物安全、外來物種入侵、生物多樣性傳統(tǒng)知識、生物遺傳資源等諸多方面，通過透析拉薩市生物多樣性保護現狀，本文給出相應的展望和建議，助力其生物多樣性法治保障建設的進程。

關鍵詞：依法治藏；法治保障；生物多樣性

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.061

0?引言

拉薩市是西藏自治區(qū)的政治、經濟和文化中心，是全區(qū)生物多樣性最典型的地區(qū)之一，全市在地貌上屬藏南山原寬谷，獨特的地貌孕育了獨特的生態(tài)系統(tǒng)多樣、遺傳資源多樣性和物種多樣性，相關部門對轄區(qū)內生物多樣性的保護及三個層級極為重視。目前，拉薩市生物多樣性保護采用分散立法范式，且法治保障體系建設處于快速發(fā)展階段。同時，拉薩市生物多樣性保護的內容，涉及遺傳資源惠益共享、生物技術與生物安全、外來入侵物種等諸多方面。

1?生物多樣性法律問題聚焦

一是國際法方面?！渡锒鄻有怨s》是生物多樣性保護最重要的國際法之一，《生物多樣性公約》對遺傳資源惠益共享、生物技術與生物安全、外來入侵物種等諸多方面做出了相應的規(guī)定。拉薩市應當借助聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）在中國成功召開的契機，樹立整體系統(tǒng)觀構建規(guī)范體系，制定《生物多樣性保護條例》等相關領域的地方性法規(guī)，并調整《環(huán)境保護法》中的相關概念，明確行政機關保護職責。此外，相關法治保障部門應當推動生物多樣性保護的主流化，落實生物多樣性保護的部門職責等。本文認為，在生物多樣性保護的國際法與國內法銜接過程中，應當主要克服國際條約的相關概念在中國立法中水土不服的情形。例如，拉薩市相關主體在立法時應當將生物多樣性保護傳統(tǒng)知識中“土著與地方社區(qū)”的概念，改為更合適的“農牧民與集體經濟組織”；“傳統(tǒng)知識”的理念可以分散描述在農牧民的育種權保障、遺傳資源主權保護和惠益共享等規(guī)范中，因為在立法實踐中“傳統(tǒng)知識”的單一描述很容易引發(fā)歧義?！渡锒鄻有怨s》《名古屋議定書》《卡塔赫納生物安全議定書》等國際條約中的相關規(guī)定，應當與拉薩的地方性法規(guī)相協調，避免相關概念的生搬硬套。

二是國內法方面。目前，我國有5部生物多樣性保護的地方性法規(guī)，具有代表性的有《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》和《云南省生物多樣性保護條例》兩部條例，這兩部條例將生物多樣性保護的諸多方面進行統(tǒng)一規(guī)制，涵蓋了生物安全、遺傳資源保護、動植物保護、外來物種入侵、生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護、公眾參與和惠益分享機制等熱點內容。附錄部分，兩部條例對生物多樣性的專有名詞進行了解釋，給予了拉薩市生物多樣性統(tǒng)一立法相應的指引。未來，拉薩市相關立法部門應當在綜合立法模式、分散立法模式和法典—專門法三種主流模式中，選擇比較適合的立法模式，確定思路框架，進一步建設生物多樣性的法律體系。從知識產權保護的角度來看，“土著和地方社區(qū)”掌握的生物遺傳資源傳統(tǒng)知識、植物新品種保護都與生物多樣性息息相關。本文認為，知識產權與生物多樣性保護有很大的關系，會間接影響生物多樣性的變化。例如，轉基因作物可能會破壞遺傳多樣性造成某一物種的基因缺陷，引發(fā)生物安全問題，需要通過加強知識產權領域的法規(guī)加以規(guī)范，拉薩市相關主體應當著重關注。

2?拉薩市生物多樣性法治保障現狀分析

2.1?行動規(guī)劃較為完善

生物多樣性保護的各項規(guī)劃雖然不屬于法律的范疇，但是規(guī)劃中的相關內容較為切合國際法與國內法的相關規(guī)定，涉及了瀕危物種、外來物種、遺傳資源與傳統(tǒng)知識保護等內容，給予了相關主體在立法、執(zhí)法、司法、普法等層面的明確指引?！独_市生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動規(guī)劃》（2016年—2030年）（以下簡稱《規(guī)劃》）對拉薩市的生物多樣性的現狀作出了總體描述。首先，《規(guī)劃》對拉薩市領域內生物多樣性的特性進行了詳細的分析，總結出拉薩市生態(tài)系統(tǒng)多樣性方面涵蓋了7大系統(tǒng)；物種多樣性方面包括植物多樣性、動物多樣性的分布、特性，并對引進物種進行了大致總結；遺傳多樣性方面對7大資源集群進行了羅列，突出了中藏藥遺傳資源的保護特性，為相關主體在立法時提供了側重點；同時，《規(guī)劃》明確了組織和保障措施的主體、保護與管理工作的方向，尤其是遷地保護和就地保護方面，給出了具體路徑和數據；對科研機構的能力進行了評估，賦予了相應義務；特別是在政策和法規(guī)體系方面進行了具體梳理，為法治保障建設打開了思路；此外，《規(guī)劃》在拉薩市行政范圍內劃定了5個優(yōu)先布局區(qū)域，為普法和司法主體在實踐中的工作提供了方便。最后，《規(guī)劃》在行動與項目部署一章中，列出了10項相應行動來面對傳統(tǒng)知識與生物多樣性、生物技術與生物多樣性、遺傳資源獲益與惠享分享機制、外來物種入侵等諸多法律問題產生的法律風險。

2.2?法治體系多級分層

拉薩市的生物多樣法制多級分層，由國際公約、國家立法、地方性法規(guī)、保護戰(zhàn)略和行動規(guī)劃共同組成。國際公約層面主要是以《生物多樣性公約》為主體，同時涉及《波恩準則》《名古屋ABS議定書》《TRPIS》《瀕危物種國際貿易公約》等其他公約、條約，但是國際層面的公約、條約無法對拉薩市的生物多樣性保護法律關系直接進行調整，需要進一步落實到國內法律當中。國內法層面，我國采取的是分散立法模式。目前，我國已經頒布涉及生物多樣性的法律共20多部、行政法規(guī)40部、部門規(guī)章50多部，這種模式可以針對特定的問題給出細化規(guī)定，針對特定問題給予地方立法好的指引。在生物遺傳資源方面，拉薩市作為邊疆民族地區(qū)著重強調遺傳資源的主權保護，并在此基礎上建立生物遺傳的惠益分享制度，在此方面的立法處于一個快速發(fā)展的階段。此外，地方性法規(guī)層面，傳統(tǒng)知識、生物遺傳資源、外來物種入侵、生態(tài)保護的內容分散在西藏自治區(qū)的各個條例中，組成了一個合適的保障體系。此外，拉薩市行政領域內的立法前瞻性較強，針對外來物種入侵的應急與防治、生物多樣性綜合管理體系、可持續(xù)利用的政策法規(guī)等層面的內容優(yōu)先規(guī)劃層面落實，進而在法治保障方面穩(wěn)步推進。

2.3?立法內容針對性較強

西藏自治區(qū)的地方性法規(guī)中，關于傳統(tǒng)知識與生物多樣性、生物遺傳資源、外來物種入侵、生物技術與生物安全、野生和瀕危動植物保護等內容立法針對性較強。例如，單就外來物種入侵的法律問題來說，《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進條例》《日喀則市雅魯藏布江保護條例》《拉薩市文明行為促進條例》《拉薩市拉魯濕地國家級自然保護區(qū)管理條例》《拉薩市拉魯濕地管理條例》均作出了相應規(guī)范。首先，由于外來物種入侵是破壞西藏邊境安全的手段之一，因此《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進條例》對防止外來物種在邊境傳入傳播蔓延作出了規(guī)定，要求相關主體進行防范和應對，保護生物多樣性（第40條；第60條）。其次，宗教的放生行為是西藏河域產生外來物種入侵的主要原因之一，因此《日喀則市雅魯藏布江保護條例》規(guī)定了禁止在雅魯藏布江流域投放外來物種或者其他非本地物種種質資源，并且禁止過度捕撈行為（第21條；第22條）。聚焦到拉薩市行政區(qū)劃內，拉魯濕地防范外來物種入侵是一個主要方面，因此立法主體在《拉薩市文明行為促進條例》《拉薩市拉魯濕地國家級自然保護區(qū)管理條例》《拉薩市拉魯濕地管理條例》作出了相關規(guī)定，與《拉薩市拉魯濕地國家級自然保護區(qū)管理條例》《拉薩市拉魯濕地管理條例》中的規(guī)定產生了部分重合。分散立法的一個優(yōu)點就是可以對相關的問題進行針對性保護，從總體來看，雖然分散立法對生物多樣性法治保障建設也會產生一定的負面影響，但是對特定問題的有效解決會起到積極的作用。

2.4?法治保障發(fā)展迅速

雖然拉薩市生物多樣性保護的法律制度仍在穩(wěn)步架構，立法也較為分散，但是拉薩市的法治保障處于一個快速發(fā)展的階段。目前，拉薩市的生物多樣性保護已經取得巨大的成效，在就地保護、水生保護、畜禽遺傳資源保護等層面，全市和各縣市主管部門進行了大量的工作，深入貫徹落實法律法規(guī)和規(guī)章制度、規(guī)劃和計劃。尤其是拉薩市明確了生物多樣性保護的指導思想、基本原則、發(fā)展目標、戰(zhàn)略任務，在依法治藏的背景下，借助《野生動物保護法》《生物安全法》《青藏高原生態(tài)保護法》等上位法中的規(guī)定，拉薩市生物多樣性的保護路徑極為清晰，配合相關法律制定的行動與項目部署，較為明確。例如，拉薩市相關部門提出要在生物多樣性可持續(xù)利用的政策法規(guī)與機制方面加以完善后，生物安全、遺傳資源保護、生物技術規(guī)制等方面的立法都會直接和間接規(guī)范生物多樣性的可持續(xù)利用。

3?拉薩市生物多樣性法治保障建設建議

3.1?細化生物多樣性保護上位法的規(guī)定，落實拉薩市生物多樣性法治保障建設

拉薩市是西藏自治區(qū)生物多樣性較為典型的地區(qū)之一，全市包括森林生態(tài)系統(tǒng)、灌溉生態(tài)系統(tǒng)、草地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、農田生態(tài)系統(tǒng)及城市生態(tài)系統(tǒng)。在棲息地保護、遷地保護工程建設、科研有著大量的保護和管理工作，涉及生物多樣性本底調查、瀕危特有物種、外來物種入侵預警防治與應急、遺傳資源及傳統(tǒng)知識保護、可持續(xù)利用及相關機制構建、氣候變化等諸多層面的問題，依法治藏的背景下，可以從法律規(guī)范體系、行政監(jiān)管體制、科學評估機制、公私協同的保護模式等路徑著手，同時要借助《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》等上位法中的相關規(guī)定，實現生物多樣性分散、針對性立法范式向整體、系統(tǒng)保護范式轉變，為拉薩市行政區(qū)域內制定一部生物多樣性保護條例提供現實條件。

3.2?制定《拉薩市生物多樣性保護條例》，將生物多樣性法制體系統(tǒng)一

未來拉薩市生物多樣性應當制定《拉薩市生物多樣性保護條例》等綜合性地方性法規(guī)，《拉薩市生物多樣性保護條例》可以依托《拉薩市生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動規(guī)劃》主要內容進行制定，尤其是要劃定拉薩市生物多樣性中基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)3個層面的保護章節(jié)，明確監(jiān)督管理主體和法律責任，通過附錄對專有名詞和概念進行解釋。通過《拉薩市生物多樣性保護條例》細化上位法中的概念和措施，為拉薩市的生物多樣性保護提供法治依據。

3.3?優(yōu)化生物多樣性保護各方面的執(zhí)法力度，強化日常監(jiān)督

通過對拉薩市蔡公堂街道的實地調研發(fā)現，蔡公堂街道的山體綠化工程推進較為迅速，拉薩市的南北山綠化工程取得了一定的成效。近幾年西藏自治區(qū)關于生物多樣性保護的執(zhí)法嚴格精準，法治環(huán)境相對平穩(wěn)。自治區(qū)的法治重點傾斜于外來物種入侵、自然保護區(qū)建設、野生動物和植物保護、農業(yè)轉基因生物安全等層面。其次，生物多樣性調查、科研和監(jiān)測能力也有一定提升。西藏自治區(qū)的生物多樣性本地數據不斷積累，建立了生態(tài)功能區(qū)，并聯合西藏大學等科研機構開展了科研和監(jiān)測工作。最后，西藏的就地保護和遷地保護工作得到突破。以拉薩市為例，目前拉薩市共有自然保護區(qū)6個，形成了功能健全的自然保護區(qū)網絡。配合國家和自治區(qū)建設了林木種質資源、藥用植物資源、水生生物資源、微生物資源、野生動物基因等種質資源庫，為執(zhí)法提供了極大的便利。

未來，拉薩市應當加強組織領導、進一步完善工作機制、加大資金投入、強化日常監(jiān)督，尤其是要提升公眾的參與力度。在執(zhí)法方面，應當進一步落實生物多樣性保護目標責任制，并且作為領導干部考核的重要內容，在執(zhí)法中要保證依法執(zhí)法，把生物多樣性保護的執(zhí)法規(guī)范化。在日常監(jiān)督方面，拉薩市已經建立多形式、多層次的監(jiān)督機制和監(jiān)督機構，通過聘請人大代表、政協委員、專家和市民作為生物多樣性的特別監(jiān)督員，將公眾參與日?；?/p>

3.4?加大生物多樣性的普法宣傳力度，提高公眾參與度

普法是拉薩市生物多樣性法治保障建設的重要方面，相關普法主體應當加大拉薩市生物多樣性法治保障的宣傳，重點要從生物多樣性保護的3個層面加大對生物安全、防止生物入侵、善用生物技術制品等領域的宣傳，強調野生動植物保護和生態(tài)環(huán)境保護。在生態(tài)脆弱的地方，借助各地出臺的《法治宣傳教育條例》，宣傳生物多樣性保護優(yōu)秀事跡，嚴厲打擊偷盜瀕危野生動植物等行為，把握人民群眾的力量，推動群眾的學習自主性，讓被普法者向普法者發(fā)生轉變，進而建設良好的生物多樣性法治環(huán)境。

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