法治保障民營經(jīng)濟有效參與混合所有制發(fā)展研究

史山山

摘 要：在西方運行良好的法人治理結(jié)構(gòu)在我國總是變形，重要原因還是國有股“一股獨大”、其他股東沒有發(fā)言權(quán)。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰、所有權(quán)代表缺位、承擔(dān)不必要的社會功能、政府以干部標(biāo)準(zhǔn)考核企業(yè)等弊病極有可能帶到混合所有制企業(yè)中來。因此，嚴(yán)格按法律辦事，轉(zhuǎn)變政府觀念，運用法治思維和法治方法統(tǒng)領(lǐng)混改是我們此項改革成功的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：法治保障；民營經(jīng)濟；混合所有制；發(fā)展

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.125

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》具有極其豐富的內(nèi)容，其中一個重點就是在繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革?！稕Q定》提出：積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展，允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟，國有資本投資項目允許非國有資本參股，允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。從《決定》中不難發(fā)現(xiàn)，“混合所有制”一詞在我國政治經(jīng)濟發(fā)展頂層設(shè)計中已經(jīng)占據(jù)了重要地位，混合所有制作為一種所有制的實現(xiàn)形式，在我國深化市場經(jīng)濟改革將發(fā)揮舉足輕重的作用。

1 混合所有制的正面價值

1.1 混合所有制內(nèi)含“放權(quán)”思維

經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。僅僅靠政府主動“截肢”還是不夠的，放權(quán)先要弄清楚“權(quán)”究竟放給誰。如果是在一個國資絕對控制、股權(quán)形式單一、壟斷占主導(dǎo)的市場下，“放權(quán)”實際上還是放給了“隱形”的政府，或放給了壟斷集團，其結(jié)果必然是競爭弱化，發(fā)展質(zhì)量和效率越來越低。因此，重新探索適合國情的政府與市場關(guān)系，放權(quán)是發(fā)展混合所有制的內(nèi)在要求。

1.2 改變黨和政府管理經(jīng)濟的方式

大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，既是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)全國人民加快經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)有中國特色社會主義的重大機遇，又是對自身思想觀念和領(lǐng)導(dǎo)水平、領(lǐng)導(dǎo)方式的挑戰(zhàn)，需要我們遵循市場配置資源的基本規(guī)律，依法規(guī)范和促進國有資本、集體資本和非公有資本的產(chǎn)權(quán)融合與交易，摒棄發(fā)展單一公有制經(jīng)濟的舊思想，促使公有制、非公有制與混合所有制經(jīng)濟平等競爭、共同發(fā)展，加快政府管理經(jīng)濟體制的改革，著力培育和增強經(jīng)濟體系的內(nèi)生能力與自我調(diào)整能力，不斷增強執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，改進和完善黨從事經(jīng)濟組織管理的方式，特別要善于提高組織管理和引導(dǎo)民營經(jīng)濟成分為社會主義服務(wù)的能力，提高組織管理的科學(xué)性。

1.3 提升國有經(jīng)濟活力

國有企業(yè)和非國有企業(yè)的優(yōu)勢通過混合所有制得到有機結(jié)合。國企的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在政府資源雄厚、信譽良好、金融政策優(yōu)惠，擁有土地儲備、人才、國際渠道等優(yōu)質(zhì)資源方面；民企的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在機制靈活、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新精神、市場敏銳、執(zhí)行力強，但也存在管理基礎(chǔ)薄弱，治理結(jié)構(gòu)不完善，無法吸引高端人才，很難得到法律保護等弊端。混合所有制可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。國有企業(yè)以少量的國有資本帶動了大量的社會資本，極大地擴大了國有資本的支配范圍，加強了國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用；另一方面，也給整個行業(yè)注入了活力，挽救了行業(yè)中許多在國際金融危機沖擊下處于困境、瀕臨破產(chǎn)的私營企業(yè)，使私營企業(yè)的資產(chǎn)得以保值增值。

2 民營經(jīng)濟參與混合所有制面臨的挑戰(zhàn)

十八大三中全會對發(fā)展混合所有制提出了新的要求，各級各地政府紛紛扛起了混合所有制大旗。我們現(xiàn)在進行的事業(yè)具有極大的創(chuàng)新性，改革的經(jīng)驗同樣告訴我們?nèi)魏问挛锒加袃擅嫘?，需要冷靜的看待可能出現(xiàn)或者已經(jīng)出現(xiàn)的問題。

2.1 “混合”與“吞并”界限不明

混合所有制只是各種資本的載體，必須對各類資本一視同仁，避免有色眼鏡對待民營資本。具體來說對于一些投資發(fā)展前景好、風(fēng)險可控的領(lǐng)域，國有資產(chǎn)在政策的扶持中極易扭曲市場功能，中央發(fā)展混合所有制的主要目標(biāo)是為了實現(xiàn)國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理，改革國有企業(yè)適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，因此，在政策和業(yè)績考核的雙重助推下，難免有些國有企業(yè)會打著“混合所有制改革”旗號肆意“吞并”民營經(jīng)濟，擠壓民營經(jīng)濟生存空間。何為“混合”，何為“吞并”，在合作雙方的視角下有不同的解讀。如何將權(quán)力關(guān)進籠子，斬斷伸向民營經(jīng)濟的黑手，是中央和政府亟需關(guān)注和應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)。

2.2 股權(quán)比例和混改領(lǐng)域極難突破

考慮到大型國有企業(yè)控制的資產(chǎn)動輒上百上千億，民營經(jīng)濟即使參與到混合所有制改革中，其所占比例難以起到約束國有股東的效果。同時，在確定混合所有制改革實施主體上，是央企、省屬國企層面開展混改，還是在其子公司、孫公司層面開展。最后，混改的領(lǐng)域具體涵蓋范圍并無統(tǒng)一意見，是否除了少數(shù)敏感性行業(yè)如新聞出版，還有涉及國家軍事機密的軍用品生產(chǎn)行業(yè)等，其他競爭性行業(yè)甚至于自然壟斷行業(yè)包括供水、供氣等自然壟斷行業(yè)都可以實施混合所有制，引進內(nèi)外部資本提高經(jīng)營效率存在很大疑問。其中相應(yīng)的政策風(fēng)險、法律風(fēng)險無法回避，對于具體實施人員的法律保障亦很難實現(xiàn)。

2.3 現(xiàn)代企業(yè)制度的精神仍然缺失

現(xiàn)代企業(yè)制度要求產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)，由于國有企業(yè)肩負(fù)的歷史使命及發(fā)展規(guī)律，大部分國有企業(yè)是國有獨資或國家控股的企業(yè)，雖然建立起了一整套的規(guī)范制度，但是這些制度或者徒有其表，或者名存實亡，主要表現(xiàn)在現(xiàn)代企業(yè)制度的精神依然缺失：一是股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，國有股一股“獨大”，國有股體現(xiàn)的就是政府的意志，實際上市政企不分的表現(xiàn)；二是所有者缺位，導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象突出，國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管不到位，出資人起不到應(yīng)有作用；三是董事會構(gòu)成不合理，董事會成員產(chǎn)生、退出、人員比例等方面不科學(xué)，董事會運作行政化傾向嚴(yán)重；四是監(jiān)事會的監(jiān)督作用無法體現(xiàn)，監(jiān)事會成為公司不必要的擺設(shè)；五是國有企業(yè)管理層激勵機制欠缺，同時約束機制形同虛設(shè)。

2.4 國有資產(chǎn)流失與過度監(jiān)管隱憂并存

國企改革中最受詬病的就是極易被扣上國有資產(chǎn)流失的帽子，這也是懸在所有國企改革者頭上的達摩克里斯之劍。國有企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值是國有企業(yè)改革中不可觸碰的紅線。要真正落實市場在資源配置中的決定性的作用，就必須認(rèn)識到在市場選擇下的國企保值增值目標(biāo)的變化。國有資產(chǎn)流失的核心在于相關(guān)信息的不透明，關(guān)鍵在國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的約束機制不強，難點在于提高國有資產(chǎn)變動流程的規(guī)范化。民營資本的進入，對于國有資產(chǎn)流失問題提出了更尖銳的挑戰(zhàn)，如何界定國有資產(chǎn)流失會伴隨混改始終，一旦混改企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營不善、股權(quán)紛爭等矛盾，民營資本將面臨巨大的政治風(fēng)險。同時，各地在國有資產(chǎn)流失困擾下普遍采取的監(jiān)管從嚴(yán)，在另一方面對國有企業(yè)發(fā)展形成了過度監(jiān)管的態(tài)勢，“一管就死，一松就亂”的情況并沒有得到根本的解決。在過度監(jiān)管的情況下，國有企業(yè)的重大經(jīng)營必須得到政府批準(zhǔn)或備案，在競爭中很難得到市場的及時反饋，引進民營資本的目的難以實現(xiàn)。

3 完善混合所有制的法治保障

3.1 以法治思維和法治方式統(tǒng)領(lǐng)混合所有制發(fā)展

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。運用法治思維和法治方式推動經(jīng)濟發(fā)展，就是要將經(jīng)濟發(fā)展法治化。必須從法律上保證各種類型資本等享受同樣的保護，同時要優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部的話語權(quán)，以便對各個股東的職權(quán)形成一個有效的制約機制。只有做到以法人治理機構(gòu)來代替行政干預(yù)，才能建立真正的法人治理體系，在整體上實現(xiàn)真正意義上的混合所有制經(jīng)濟體制，這需要加快相關(guān)立法，增加發(fā)展混合所有制必須的法律供給。加大混合所有制發(fā)展供給側(cè)改革離不開制度層面的供給提供，目前對于我們這項艱巨的任務(wù)法律并無直接的規(guī)范，要發(fā)揮法律供給的積極促進作用，提升混合所有制改革政策文件的法律層級，使政策和法律得以統(tǒng)一。

3.2 以《公司法》為核心維護中小股東合法權(quán)益

混合所有制的設(shè)立目的之一就是為了消除治理結(jié)構(gòu)不完善問題，真正落實《公司法》中對于公司治理結(jié)構(gòu)要求，對于保護股東權(quán)益一視同仁。在形成混合產(chǎn)權(quán)后，不同產(chǎn)權(quán)股東間可能就會存在利益沖突，無論是公司以后的發(fā)展戰(zhàn)略，還是公司目前經(jīng)營優(yōu)劣都可能會產(chǎn)生相應(yīng)分歧。這時就需要用現(xiàn)代企業(yè)制度來對企業(yè)管理進行規(guī)范，在不以侵害中小股東權(quán)益為前提下保護國有股東應(yīng)享有的權(quán)利，同時要在公司法授權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)新股權(quán)的表決機制，適當(dāng)提升中小股東股權(quán)含金量，達到約束國有股東的目的。在重大事項的表決中，必須讓中小股東充分發(fā)表意見。

混合所有制企業(yè)的董事會應(yīng)當(dāng)在企業(yè)治理中發(fā)揮核心作用，董事會的人員任命應(yīng)脫離行政化考核桎梏，真正做到替股東管理公司的義務(wù)，同時在董事會人員比例方面，對于民營資本應(yīng)該予以尊重，提高民營資本在董事會中的話語權(quán)。而且在實施了混合所有制改革后，政府對企業(yè)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)是基于出資人的資本權(quán)利，目的是為了國有資產(chǎn)保值增值，而不再進行事無巨細的管理審批。

3.3 以多層級的產(chǎn)權(quán)交易平臺約束交易主體尋租

混合所有制改革應(yīng)按照中央和省級兩個層面的交易平臺進行管理。明確第三方中介機構(gòu)在國有企業(yè)掛牌轉(zhuǎn)讓中的輔助作用。在交易前，通過專業(yè)的會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估師事務(wù)所對企業(yè)資產(chǎn)進行公允的評估，然后在交易平臺掛牌，就引進社會資本的條件和要求標(biāo)準(zhǔn)進行說明，征集投資意向，篩選出合格投資者，然后按照慣例進行詢價，最后根據(jù)公開公平公正的原則確定引進投資的對象和投資金額。同時，要落實政府法律顧問制度在國有企業(yè)改革中的作用，對于重大的國有資產(chǎn)掛牌轉(zhuǎn)讓事宜，需得到在國資部門備案的律師事務(wù)所出具的《法律意見書》，對交易主體資格、交易安排、交易履行程序、交易法律風(fēng)險等進行法律評估。

3.4 以促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大混合所有制經(jīng)濟基礎(chǔ)

民營經(jīng)濟的發(fā)展直接決定了混合所有制的成敗，正是因為中央和政府看到了民營經(jīng)濟發(fā)展的前景和蘊含的潛力，才想借助民營經(jīng)濟這條鯰魚來攪動國有企業(yè)原有格局，打破國有企業(yè)發(fā)展藩籬。從法律層面，國家通過修改法律尊重各類資本，即使目前對于民營資本而言還有一些天花板無法突破，但是展望未來，民營經(jīng)濟與國有經(jīng)濟并行發(fā)展大趨勢不會改變，民營經(jīng)濟只有發(fā)展壯大了，才能更加深入的參與到混合所有制改革當(dāng)中去，才能提高在混合所有制企業(yè)中的話語權(quán)，從而實現(xiàn)國有資本和民營資本的共贏。

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