華池縣農(nóng)村基層治理相關(guān)問(wèn)題研究

摘要：在鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)村基層協(xié)商民主是群眾參加基層治理活動(dòng)的重要途徑，是社會(huì)主義協(xié)商民主的普遍實(shí)踐和重要表達(dá)方式。文章以華池縣為例，從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行分析，總結(jié)了華池縣推行農(nóng)村基層協(xié)商民主取得的成效，列舉了存在的主要問(wèn)題，并從開(kāi)展教育宣傳、搭建制度平臺(tái)、創(chuàng)新實(shí)踐形式、完善治理機(jī)制四個(gè)方面提出對(duì)策，以期為華池縣及發(fā)展全過(guò)程人民民主的其他地區(qū)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主；農(nóng)村；基層治理

文章編號(hào)：1674-7437（2024）02-0115-03 中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：D422.6 文章標(biāo)識(shí)碼：A

協(xié)商民主不是創(chuàng)新，而是復(fù)興，是實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)利的重要途徑。黨的二十大報(bào)告提出，“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，強(qiáng)調(diào)“協(xié)商民主是實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要形式”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。”從全過(guò)程人民民主的視角出發(fā)，要解決新時(shí)代農(nóng)村治理難題，必須深入推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)[1]。

1 華池縣基層協(xié)商民主建設(shè)取得的成效

華池縣是陜甘寧邊區(qū)核心縣、原隴東地委所在地，也是西北地區(qū)建立紅色政權(quán)最早的革命老區(qū)。革命年代，陜甘邊區(qū)蘇維埃政府在選舉時(shí)實(shí)行的“豆選法”，在管理中推行的“十大政策”；陜甘寧抗日根據(jù)地政權(quán)建立時(shí)在司法活動(dòng)中獨(dú)創(chuàng)的“馬錫五審判方式”，在選舉過(guò)程中堅(jiān)持的“三三制”原則等機(jī)制均有效保障了當(dāng)?shù)厝罕姷拿裰鳈?quán)利。2016年，五蛟鎮(zhèn)李良子村群眾積極繼承紅色傳統(tǒng)，在總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合本地實(shí)際，自發(fā)組成了“協(xié)商民主議事會(huì)”，成功解決了基層群眾低保評(píng)定、集體資金運(yùn)用、矛盾糾紛調(diào)解等難題。該模式受到華池縣委組織部的重視，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步完善，被推廣至全縣111個(gè)行政村，受到了全縣廣大群眾的普遍認(rèn)可。2017年9月，在全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商示范經(jīng)驗(yàn)展示交流會(huì)上，華池縣作為全國(guó)8個(gè)優(yōu)秀典型之一應(yīng)邀參加了會(huì)議，并由華池縣副縣長(zhǎng)代表甘肅省作了交流發(fā)言。2020年8月，在全國(guó)地方政協(xié)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，華池縣政協(xié)作為甘肅省唯一的代表參加會(huì)議并提交了書(shū)面發(fā)言材料。人民網(wǎng)、甘肅日?qǐng)?bào)、中央財(cái)經(jīng)報(bào)道、甘肅新聞、《民主協(xié)商報(bào)》等各類(lèi)媒體對(duì)此進(jìn)行宣傳報(bào)道。

1.1暢通了干部、群眾交流的新渠道

農(nóng)村絕大部分問(wèn)題尤其是諸多干群矛盾都是交流不暢的結(jié)果。華池縣推行的協(xié)商民主在有效解決干群交流不暢問(wèn)題、保障群眾知情權(quán)、激發(fā)群眾參與村級(jí)事務(wù)的熱情方面效果顯著。華池縣南梁鎮(zhèn)荔園堡村在籌建村史館之初，干部們分頭入戶(hù)收集史料物件，群眾拒不配合，耗時(shí)幾天只收集到為數(shù)不多且破爛的壇壇罐罐。隨后，荔園堡村召開(kāi)了協(xié)商民主議事會(huì)，村黨支部書(shū)記在會(huì)上就村史館建設(shè)的意義及規(guī)劃布局等進(jìn)行說(shuō)明，參會(huì)群眾針對(duì)某些具有代表性的史料物件的具體來(lái)源、擺放位置、標(biāo)簽寫(xiě)法以及“第一榜”“孝賢榜”等“光榮榜”的上榜人物的遴選問(wèn)題進(jìn)行了充分商討，并積極提出修改建議。會(huì)后，經(jīng)過(guò)村干部的積極宣傳動(dòng)員，很多村民自發(fā)無(wú)償捐獻(xiàn)珍貴的史料物件，幫助荔園堡村圓滿完成了村史館建設(shè)任務(wù)。華池縣懷安鄉(xiāng)坪莊村在紅白喜事方面，鋪張浪費(fèi)之風(fēng)盛行。協(xié)商議事會(huì)討論通過(guò)了婚喪嫁娶宴請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行了紅白喜事報(bào)備制度。

1.2搭建了群眾參與議事的新平臺(tái)

作為農(nóng)村的主人，村民積極參與鄉(xiāng)村治理是有效治理的關(guān)鍵因素。村民個(gè)體在生產(chǎn)生活、道德行為、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面均潛移默化地接受著村干部的引導(dǎo)，一定程度上也協(xié)助村干部完成各項(xiàng)村級(jí)事務(wù)，因此，村民的配合度直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的成效。作為基層群眾自治性組織，村民委員會(huì)自覺(jué)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。但在一段時(shí)期內(nèi)，村民委員會(huì)在謀求集體利益、服從上級(jí)安排的同時(shí)更加關(guān)注具體工作任務(wù)的落實(shí)，這期間很容易忽視村民個(gè)體利益和情感訴求，加之工作方法和工作態(tài)度不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，經(jīng)常引發(fā)矛盾沖突，這些矛盾僅靠為數(shù)不多的村干部進(jìn)行調(diào)解往往難有成效[2]。農(nóng)村有很多能人和熱心人，他們擅于調(diào)解農(nóng)村內(nèi)部的矛盾，如果能發(fā)揮其作用將十分有利于農(nóng)村基層治理。

近年來(lái)，華池縣搭建了群眾參與議事的新平臺(tái)，以科學(xué)方法精選議事會(huì)成員，并將參與協(xié)商工作與“村民積分制”“紅黑榜激勵(lì)”“文明超市獎(jiǎng)勵(lì)”等措施結(jié)合起來(lái)，使議事會(huì)成員在工作中積累積分，登上“紅榜”，并在“文明超市”里憑積分兌換到水杯、洗衣粉等物品。這種措施在增加議事會(huì)成員成就感、自豪感的同時(shí)，也緩解了議事會(huì)成員的一些負(fù)面情緒。在農(nóng)村熟人社會(huì)中，協(xié)商議事會(huì)成員本身就是村民的親戚朋友，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并上門(mén)解決，紓解村民的焦慮憤懣情緒，能在很大程度上減少群體性事件的發(fā)生率。如上里塬鄉(xiāng)柳樹(shù)河村村民龍海張擅長(zhǎng)調(diào)解矛盾，在協(xié)商民主推行后擔(dān)任了矛盾糾紛調(diào)解協(xié)商管理小組組長(zhǎng)，此后，村上沒(méi)有再發(fā)生過(guò)由于矛盾糾紛而上訪的事件。這充分體現(xiàn)了協(xié)商民主在處理農(nóng)村事務(wù)中的優(yōu)勢(shì)。

1.3開(kāi)辟了解決農(nóng)村問(wèn)題的新途徑

村民自治的基本途徑是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因而必須要保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。事實(shí)證明，有些村干部很難調(diào)解的矛盾糾紛經(jīng)協(xié)商議事會(huì)調(diào)解后可順利解決。在悅樂(lè)鎮(zhèn)喬崾峴村修粉子塬通組道路時(shí)，施工隊(duì)與沿路農(nóng)戶(hù)產(chǎn)生矛盾，村干部多次調(diào)解無(wú)果，隨后喬崾峴村召開(kāi)了協(xié)商民主議事會(huì)，召集受益方和損失方共同參加，后經(jīng)協(xié)商議事會(huì)集體商議，由受益方每戶(hù)出資400元作為損失方的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，遂解決此矛盾，粉子塬通組道路得以順利施工。在喬河鄉(xiāng)村組硬化道路項(xiàng)目中，由于協(xié)商議事小組成員在開(kāi)工前給群眾做過(guò)動(dòng)員，在工程實(shí)施期間沒(méi)有出現(xiàn)一起攔阻事件，修路所占用的土地、樹(shù)木等也無(wú)人索要賠償，甚至還有農(nóng)戶(hù)無(wú)償拆除一間平房讓出路面。這種通過(guò)召集協(xié)商議事會(huì)成員和利益相關(guān)方共同協(xié)商的方式，得到了廣大黨員和群眾的支持與擁護(hù)。

2 華池縣基層協(xié)商民主建設(shè)的主要問(wèn)題

2.1協(xié)商主體參與不足

第一，參與人數(shù)少。由于大部分農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，農(nóng)村變成了老、弱、幼群體的聚集區(qū)，村級(jí)協(xié)商民主深陷僅有少數(shù)人參與的窘境。且因能力差異較大，通常只有極少數(shù)能力較強(qiáng)的村民因其建議更易被采納而積極性較高，其他人則不愿參與。

第二，參與程度低。有的村干部只在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)注重的事件上鼓勵(lì)村民參與，其他事則得過(guò)且過(guò)。在這種“可選擇性參與”中，村民的民主權(quán)利只能寄托于少數(shù)人的能力水平和人格素養(yǎng)，嚴(yán)重影響其參與意愿。這種參與行為主體的窘境增加了村莊治理和權(quán)益博弈的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致村民參與程度降低，切身利益無(wú)法保障。

2.2協(xié)商主體民主意識(shí)薄弱

農(nóng)民對(duì)自身享有的民主權(quán)利認(rèn)知不足，且因其文化程度低、自信心不足、表達(dá)能力弱等原因，導(dǎo)致議題收集不充分，協(xié)商過(guò)程“走過(guò)場(chǎng)”，協(xié)商效果不佳。造成協(xié)商主體民主意識(shí)薄弱的主要原因有以下幾點(diǎn)：第一，受封建文化的影響，很多村民會(huì)將一些封建文化糟粕所形成的成文或非成文的規(guī)定作為自身的道德規(guī)范或行為原則，部分村落甚至“人治”多于法治，這往往阻礙了村民民主意識(shí)和法治思維的形成[3]。如大部分村民權(quán)益受損時(shí)不會(huì)運(yùn)用民主權(quán)利理性解決問(wèn)題，而選擇訴諸暴力。沖突得到短暫的平息后也往往不會(huì)尋求法律援助，而是依賴(lài)于有威望的“族老”的調(diào)解和說(shuō)服；第二，對(duì)自我評(píng)價(jià)及認(rèn)識(shí)過(guò)低。一些村民認(rèn)為自己只是一個(gè)“普通老百姓”，人微言輕，且存在權(quán)威思維定式，容易受能人和精英的影響，缺乏對(duì)民主的清晰認(rèn)知；第三，血緣、利益和人情關(guān)系影響村民的民主意識(shí)。如在調(diào)解矛盾糾紛時(shí)，部分協(xié)商議事會(huì)成員因持有“幫親不幫理”的功利想法而無(wú)法提出客觀公正的意見(jiàn)建議，導(dǎo)致調(diào)解失敗。這種基于血緣、地緣的人情關(guān)系常常成了民主精神培養(yǎng)的攔路虎。

2.3協(xié)商過(guò)程制度化程度低

基層協(xié)商民主的完善和發(fā)展需要一套有效的協(xié)商程序以維持其長(zhǎng)期、剛性、規(guī)范、穩(wěn)定的特點(diǎn)。其中，嚴(yán)密的制度必不可少。華池縣部分行政村的基層協(xié)商會(huì)議在協(xié)商議題確定、協(xié)商過(guò)程民主、協(xié)商結(jié)果監(jiān)督等方面均缺乏嚴(yán)格的執(zhí)行力度[4]。以調(diào)查的華池縣某村為例，該村召開(kāi)協(xié)商民主議事會(huì)只是為了完成上級(jí)交代的任務(wù)，開(kāi)會(huì)前沒(méi)有收集議題，會(huì)上臨時(shí)提出的議題也因大家準(zhǔn)備不充分而無(wú)法提出具體的解決方案。其中，關(guān)于維修村組道路的議題大家都同意，會(huì)議也研究通過(guò)了，但在落實(shí)過(guò)程中缺乏監(jiān)督，結(jié)果不了了之，以后也無(wú)人再提。這種為開(kāi)會(huì)而開(kāi)會(huì)的工作缺少長(zhǎng)期有效的反饋機(jī)制，無(wú)法按照完整程序執(zhí)行，從而導(dǎo)致制度形同虛設(shè)。

2.4協(xié)商實(shí)踐實(shí)際效果不佳

目前，華池縣基層協(xié)商的民主實(shí)踐形式受多種因素的影響，實(shí)際運(yùn)作效果不夠理想。例如：部分協(xié)商決策在會(huì)議中基本形成，但由于損害了部分成員的既得利益，在執(zhí)行中難以落實(shí)；部分協(xié)商由于協(xié)商主體自身能力限制或形成的決定缺乏科學(xué)論證等因素，使得協(xié)商結(jié)果基本無(wú)可行性。這些都是阻礙發(fā)展協(xié)商實(shí)踐的重要因素。

3 完善機(jī)制的建議與對(duì)策

3.1開(kāi)展教育宣傳

鄉(xiāng)村協(xié)商的主體應(yīng)全面認(rèn)識(shí)并熟練掌握農(nóng)村基層協(xié)商民主的相關(guān)理論。因此，開(kāi)展相應(yīng)宣傳教育尤為重要。

第一，加強(qiáng)培訓(xùn)工作。結(jié)合實(shí)際開(kāi)展培訓(xùn)，普及基層協(xié)商民主核心理論，使協(xié)商主體樹(shù)立對(duì)農(nóng)村基層協(xié)商民主的正確認(rèn)識(shí)，了解協(xié)商民主的途徑和作用，并能積極運(yùn)用協(xié)商方式解決問(wèn)題。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)村干部的管理與教育，引導(dǎo)其改變高高在上的“管理者”態(tài)度，幫助其將民主意識(shí)貫穿于決策全過(guò)程中。此外，不斷完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好村民網(wǎng)絡(luò)知識(shí)培訓(xùn)，幫助文化程度低的村民學(xué)習(xí)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)，使其能夠使用智能手機(jī)在微信、釘釘?shù)绕脚_(tái)上充分發(fā)表有關(guān)村級(jí)治理的意見(jiàn)[5]。

第二，創(chuàng)新宣傳形式。首先，完善網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，讓村民能以方便快捷的方式對(duì)與自身權(quán)益相關(guān)的事務(wù)開(kāi)展協(xié)商及監(jiān)管。其次，充分利用各種媒介開(kāi)展宣傳，讓村民在充分掌握理論的基礎(chǔ)上積極參與協(xié)商實(shí)踐，提高實(shí)踐操作能力。最后，借助“村晚”“趣味運(yùn)動(dòng)會(huì)”等活動(dòng)，使村民在學(xué)習(xí)、生產(chǎn)、娛樂(lè)等活動(dòng)中逐漸消除封建文化帶來(lái)的消極影響，樹(shù)立現(xiàn)代民主意識(shí)。

3.2完善制度平臺(tái)

第一，完善農(nóng)村基層群眾自治制度。華池縣可以在已取得成效的“坪莊模式”“劉坪經(jīng)驗(yàn)”“上城壕特色”“鐵角城做法”等基礎(chǔ)上探索完善相關(guān)制度，確保協(xié)商決策的有效落實(shí)。例如：設(shè)立事務(wù)重要性登記制度，突出村級(jí)重要事務(wù)及與群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)；制定村級(jí)規(guī)劃，突出中長(zhǎng)期農(nóng)村規(guī)劃及本村年度工作計(jì)劃；建立提前發(fā)布信息的程序；完善協(xié)商人員的選拔程序，保證協(xié)商決策安全落地。

第二，建立農(nóng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)村基層是矛盾和問(wèn)題的高發(fā)區(qū)，這些矛盾和問(wèn)題盡管原因不同，造成的后果也不同，但都會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，有效的民主監(jiān)督機(jī)制能促使基層協(xié)商民主制度自我完善。首先，健全農(nóng)村內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。特別是要保證村務(wù)公開(kāi)體系的透明度，讓“眾人的事情由眾人商量”，并由村民組成監(jiān)察小隊(duì)，對(duì)協(xié)商結(jié)果的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督[6]。其次，健全農(nóng)村外部監(jiān)督機(jī)制。借助網(wǎng)絡(luò)公眾平臺(tái)等各類(lèi)媒體對(duì)協(xié)商過(guò)程進(jìn)行全方位監(jiān)督。最后，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，并在具體工作過(guò)程中不斷細(xì)化。

3.3創(chuàng)新實(shí)踐形式

目前華池縣重要事務(wù)決定多由村民大會(huì)、黨員大會(huì)、黨支部會(huì)議等做出，開(kāi)展方式較單一，協(xié)商范圍有限，大部分村子的協(xié)商民主會(huì)議還處在探索階段。需要在借鑒其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新協(xié)商實(shí)踐形式，避免過(guò)多使用“豆選法”等傳統(tǒng)方法。根據(jù)行為主體需求，因地制宜開(kāi)展創(chuàng)新，建立“開(kāi)門(mén)協(xié)商”機(jī)制，采取“書(shū)面+對(duì)話”“線下+線上”“現(xiàn)場(chǎng)+會(huì)場(chǎng)”等方式，靈活多樣開(kāi)展議事協(xié)商，特別是要總結(jié)推廣“院落炕頭、田間地頭”等既接地氣，又務(wù)實(shí)高效、群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，并及時(shí)將成熟的經(jīng)驗(yàn)提升為制度規(guī)范。

3.4完善治理機(jī)制

農(nóng)村基層協(xié)商民主制度體系建設(shè)是完成協(xié)商民主制度化的重要途徑之一，貫穿于基層協(xié)商民主的全過(guò)程[7]。要不斷完善村級(jí)協(xié)商民主制度，健全農(nóng)村基層協(xié)商民主制度體系，還要同現(xiàn)有的制度體系合理對(duì)接與融合，提升制度的針對(duì)性和可執(zhí)行性。

第一，建立一套“交、督、辦”健全的工作落實(shí)機(jī)制。及時(shí)收集涉及群眾切身利益或村里長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題作為協(xié)商的主要內(nèi)容，交由議事會(huì)商議，在進(jìn)行高效民主協(xié)商的同時(shí)，做好過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督，確保協(xié)商的問(wèn)題能得到及時(shí)有效地解決。探索議事成果轉(zhuǎn)化和運(yùn)用的督辦新機(jī)制，時(shí)刻關(guān)注落實(shí)情況，做到縣、鄉(xiāng)、村、組層層有人抓，件件有落實(shí)。

第二，注重協(xié)商民主同現(xiàn)有制度的有效銜接與整合，形成完整的制度體系。以組織部、縣政協(xié)、民政局為主持續(xù)接力，鄉(xiāng)村振興局、勞動(dòng)保障局、縣農(nóng)廣校等部門(mén)從旁協(xié)助，主動(dòng)探索以“黨建+協(xié)商議事”“政協(xié)協(xié)商向基層延伸”為推手的鄉(xiāng)村治理“加減乘除”新思路。如縣政協(xié)在做好本職工作的同時(shí)，可將協(xié)商的“觸角”下沉到基層，延伸到村組，充分發(fā)揮政協(xié)委員不同身份、不同行業(yè)的特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，從不同角度指導(dǎo)農(nóng)村工作，幫助農(nóng)村合理、合情、和諧解決矛盾糾紛和熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)全過(guò)程人民民主在基層的發(fā)展。

4 結(jié)束語(yǔ)

民主發(fā)展的道路沒(méi)有最好，只有更好。在基層治理中，作為實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要形式，協(xié)商民主是群眾所愿所向、衷心擁護(hù)的有效機(jī)制，特色鮮明，前景廣闊。新征程中，華池縣人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將繼續(xù)研究民主政治發(fā)展規(guī)律，探索協(xié)商民主發(fā)展路徑，提高廣泛凝聚共識(shí)深度，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為民主效能，充分發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的政治功能、治理功能和服務(wù)功能，不斷豐富拓展全過(guò)程人民民主在華池縣的生動(dòng)實(shí)踐，讓民主之樹(shù)在華池縣的大地上常青。

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作者簡(jiǎn)介：慕靈娟（1979—），女，漢族，甘肅華池人，本科，副教授，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>