鄉(xiāng)村治理背景下村規(guī)民約建設(shè)研究

尹鳳英　韋秋雪

摘要：村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中具有重要價(jià)值，體現(xiàn)在為村民自治提供依據(jù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)“依法治村”，潛移默化中滲透教化力量等方面。但由于制定主體、制定程序、文本內(nèi)容、實(shí)施執(zhí)行、監(jiān)督審查等方面存在問(wèn)題，一定程度上制約著村規(guī)民約作用的充分發(fā)揮。對(duì)此，可通過(guò)落實(shí)村民主體地位、規(guī)范制定程序、完善文本內(nèi)容、優(yōu)化執(zhí)行措施、加大監(jiān)督力度等策略，促進(jìn)村規(guī)民約為鄉(xiāng)村治理提供有力支持。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；村規(guī)民約；依法治村

文章編號(hào)：1674-7437（2024）02-0100-03 中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：D638 文章標(biāo)識(shí)碼：A

我國(guó)擁有廣袤的鄉(xiāng)村土地空間，治理好鄉(xiāng)村是維持社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵，而村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，因此，高度重視村規(guī)民約建設(shè)工作并進(jìn)行深入研究極為必要。這不僅能推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化發(fā)展，還能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施營(yíng)造良好環(huán)境。

1 鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約的重要價(jià)值

1.1為村民自治提供依據(jù)

村民自治在鄉(xiāng)村治理體系中處于基礎(chǔ)性地位，是釋放鄉(xiāng)村基層治理效能的重要途徑。村規(guī)民約能為村民自治提供依據(jù)，一是提供明確的法律支持。村規(guī)民約是村民自治的基本法規(guī)，能夠規(guī)范村民行為。通過(guò)村規(guī)民約，村民能夠清楚自己應(yīng)該遵守的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而在村民自治中遵循合法合規(guī)原則[1]。二是提供參與和共享支持。制定村規(guī)民約應(yīng)充分聽(tīng)取廣大村民的意見(jiàn)，確保村規(guī)民約能夠真正反映村民的意志和利益。通過(guò)參與制定村規(guī)民約，村民能夠直接參與村莊治理，發(fā)揮其村莊發(fā)展的主體作用。共享村規(guī)民約帶來(lái)的發(fā)展成果，村民能夠享受村莊的發(fā)展紅利，提高自身福利水平。三是提供溝通和協(xié)調(diào)支持。村規(guī)民約規(guī)定了村民的相互關(guān)系和互動(dòng)方式，為村民之間溝通和協(xié)調(diào)提供了依據(jù)[2]。村民可以依照村規(guī)民約相關(guān)條例來(lái)解決糾紛、緩和沖突，促進(jìn)村民和諧共處。同時(shí)，村規(guī)民約規(guī)定了村民與村民委員會(huì)之間的關(guān)系，明確了雙方的責(zé)任和義務(wù)，為二者之間的合作與協(xié)調(diào)提供了框架。

1.2推動(dòng)鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)“依法治村”

鄉(xiāng)村治理是依法治理的重要領(lǐng)域之一，而村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理的重要手段。村規(guī)民約是指由村民自愿參與制定和遵守的行為規(guī)范，對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理、實(shí)現(xiàn)“依法治村”具有重要價(jià)值。一是有利于村民透徹理解法律基礎(chǔ)知識(shí)。對(duì)于很多村民來(lái)說(shuō)，法律法規(guī)的專業(yè)化語(yǔ)言增加了其理解難度，阻礙其法治意識(shí)的培養(yǎng)和提升。而村規(guī)民約可以將法律法規(guī)以通俗化語(yǔ)言傳達(dá)給村民，使其逐步知法懂法，為形成敢用法律、善用法律、依法辦事的思維模式奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是有利于法律法規(guī)在鄉(xiāng)村地區(qū)的有效實(shí)施。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中逐漸形成的、發(fā)揮約束和指導(dǎo)作用的內(nèi)容，與村民的理解能力和追求方向高度契合，因此得到村民的廣泛認(rèn)可。將法律法規(guī)融入村規(guī)民約，有利于法律法規(guī)在鄉(xiāng)村地區(qū)的更好實(shí)施，使得鄉(xiāng)村治理在依法治理道路上獲得有力支持。三是促進(jìn)鄉(xiāng)村權(quán)力的合理制約和監(jiān)督。村規(guī)民約作為一種制約和監(jiān)督的工具，可以讓村民行使對(duì)村級(jí)干部的監(jiān)督權(quán)，及時(shí)舉報(bào)違規(guī)行為。通過(guò)村規(guī)民約的約束，可以減少權(quán)力濫用，提高決策的公正性和透明度。

1.3在潛移默化中滲透村規(guī)民約的教化力量

村規(guī)民約通過(guò)規(guī)范村民行為達(dá)到維護(hù)社群秩序的目的，除了規(guī)章制度的約束作用外，村規(guī)民約還具有潛移默化的教化作用。一是引導(dǎo)村民樹(shù)立正確價(jià)值觀。村規(guī)民約基于共同利益和道德準(zhǔn)則而制定，能夠引導(dǎo)居民形成良好的道德規(guī)范和正確的價(jià)值觀念。例如，村規(guī)民約以“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”要求村民在潛移默化中引導(dǎo)村民培養(yǎng)尊老愛(ài)幼的思想品質(zhì)，為營(yíng)造溫馨和諧的村莊環(huán)境奠定基礎(chǔ)。二是規(guī)范村民行為?！皬纳迫绲牵瑥膼喝绫馈?，人們?nèi)绻钤诓涣辑h(huán)境中，加之沒(méi)有人從旁監(jiān)督和指導(dǎo)，就容易養(yǎng)成不良的行為習(xí)慣，在“從惡”道路上愈行愈遠(yuǎn)。村規(guī)民約以溫和委婉的方式，使村民在潛移默化中得到教化，通過(guò)自我反思和教育，逐步改正錯(cuò)誤行為。

2 鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約存在的問(wèn)題

2.1制定主體不落實(shí)

村民理應(yīng)成為村規(guī)民約制定主體的重要組成部分。但在實(shí)際情況中，村民的主體地位并未得到充分落實(shí)[3]。比如，村規(guī)民約是村民共同意愿的產(chǎn)物，應(yīng)充分尊重和保障村民的主體地位，讓村民參與其中。但在一些村莊中，村規(guī)民約往往由村民委員會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)起草，并適當(dāng)征求部分村民的意見(jiàn)，但是往往難以反映村民真正的意愿和訴求，導(dǎo)致村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)同感不強(qiáng)，執(zhí)行難度較大。

2.2制定程序不健全

村規(guī)民約的制定要遵循相應(yīng)程序，但仍存在一些問(wèn)題，造成村規(guī)民約難以發(fā)揮應(yīng)有作用。一是制定程序缺乏透明度。一些村民委員會(huì)獨(dú)斷專行，沒(méi)有將制定過(guò)程公開(kāi)透明地告知村民，導(dǎo)致村民對(duì)于規(guī)定制定過(guò)程不了解，造成信息不對(duì)稱和不信任的問(wèn)題。二是制定過(guò)程缺少必要的程序?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村規(guī)民約的制定程序有著明確規(guī)定，但在實(shí)際操作中，部分村莊為了加快制定進(jìn)程，擅自省去一些程序，或者在進(jìn)行相關(guān)程序時(shí)“走過(guò)場(chǎng)”。如征集民意時(shí)經(jīng)常缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，即使村民參與其中，他們的“聲音”也難以被充分傾聽(tīng)。三是制定程序機(jī)械固化。不同村莊的發(fā)展情況不同，在制定村規(guī)民約時(shí)既要遵循《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定以保障程序合法，也要基于實(shí)際情況靈活應(yīng)對(duì)。但部分村莊仍舊簡(jiǎn)單照搬，甚至出現(xiàn)直接套用其他村莊村規(guī)民約的做法，使得制定的村規(guī)民約出現(xiàn)“水土不服”情況。

2.3文本內(nèi)容不完善

村規(guī)民約要隨著時(shí)代發(fā)展不斷調(diào)整和革新，但部分村莊中村規(guī)民約的文本內(nèi)容仍存在諸多問(wèn)題。一是長(zhǎng)篇大論，語(yǔ)言并不通俗易懂，文化素質(zhì)較低的農(nóng)民難以理解。部分村規(guī)民約的內(nèi)容重復(fù)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，讓人很難有興趣讀下去，更遑論遵守村規(guī)民約。二是更新緩慢，滯后于時(shí)代發(fā)展。村規(guī)民約應(yīng)能夠解決當(dāng)前實(shí)際問(wèn)題，并及時(shí)向村民傳達(dá)新觀念、新知識(shí)、新政策，但部分村莊未能及時(shí)更新村規(guī)民約內(nèi)容。例如，部分村莊已加入城鎮(zhèn)化改造范圍，但“退耕還林”的標(biāo)語(yǔ)仍張貼在墻面上，需要著力解決的農(nóng)村地區(qū)村民房屋拆遷重建、集體土地資源配置等問(wèn)題在村規(guī)民約中未進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。

2.4實(shí)施與執(zhí)行不到位

村規(guī)民約的實(shí)施與執(zhí)行需要建立在村民充分知曉的前提下，如果村民對(duì)村規(guī)民約不夠了解，執(zhí)行時(shí)便會(huì)遇到諸多阻礙，導(dǎo)致實(shí)施不到位。比如，一些村莊僅在村務(wù)公開(kāi)欄中公示村規(guī)民約，使得村規(guī)民約在村民中的普及率較低，加之很多青壯年在外打工，留下來(lái)的老人和兒童在執(zhí)行村規(guī)民約方面精力與熱情不足[4]。村規(guī)民約的實(shí)施與執(zhí)行不能一蹴而就，而應(yīng)遵循循序漸進(jìn)、潛移默化的原則。否則，實(shí)施與執(zhí)行者難以保持足夠的耐心開(kāi)展相關(guān)工作，而將重點(diǎn)放在能夠盡快出成績(jī)上，造成村規(guī)民約被“架空”，難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。

2.5監(jiān)督審查不規(guī)范

村規(guī)民約的制定與執(zhí)行均要受到監(jiān)督與審查，目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并予以改正。但實(shí)際監(jiān)督過(guò)程中，村規(guī)民約在監(jiān)督審查方面存在一些問(wèn)題，對(duì)鄉(xiāng)村治理的有效性和公正性產(chǎn)生一定影響。一是監(jiān)督審查機(jī)制不健全。監(jiān)督審查工作需要具體部門(mén)負(fù)責(zé)，但在實(shí)際情況中，該項(xiàng)工作的開(kāi)展主體不明確，這與《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中沒(méi)有針對(duì)村規(guī)民約監(jiān)督審查機(jī)制作出明確規(guī)定有很大關(guān)系，造成實(shí)際工作中出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，使得村規(guī)民約審查效果不盡如人意。二是審查范圍狹窄。村規(guī)民約的合法性通常是審查重點(diǎn)，而對(duì)于其科學(xué)性、可操作性等卻缺乏應(yīng)有的審查，造成村規(guī)民約與村莊實(shí)際情況不相契合，難以為村莊治理作出貢獻(xiàn)。三是缺乏事中監(jiān)督。做好事中監(jiān)督工作，能及時(shí)遏制很多不良現(xiàn)象，而由于實(shí)際監(jiān)督中通常是事后監(jiān)督，監(jiān)督效果必然大打折扣。

3 鄉(xiāng)村治理背景下村規(guī)民約建設(shè)策略構(gòu)建

3.1落實(shí)村民主體地位

村民參與村規(guī)民約制定，是確保村規(guī)民約體現(xiàn)民意的重要前提，也是制定主體避免由少數(shù)人組成的重要途徑。落實(shí)村民主體地位能讓村民充分參與村規(guī)民約制定，具體可以從以下幾方面入手。一是加強(qiáng)村民自治意識(shí)，讓村民積極參與農(nóng)村事務(wù)的決策和管理。想要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可通過(guò)宣傳教育方式引導(dǎo)和熏陶村民，舉辦培訓(xùn)班、舉行文化匯演等，使其深刻認(rèn)識(shí)村民自治的重要性，進(jìn)而積極參與村規(guī)民約制定。二是建立有效的村民參與機(jī)制，為村民平等參與決策、監(jiān)督和評(píng)價(jià)提供保障。召開(kāi)村民代表大會(huì)、成立村民自治組織等，讓村民在參與村規(guī)民約制定時(shí)充分表達(dá)自身意愿與訴求，使村規(guī)民約切實(shí)為村民服務(wù)，無(wú)論是制定還是執(zhí)行都能彰顯村民主體地位。三是在法律上予以保障。出臺(tái)相應(yīng)法律對(duì)村民參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，有力落實(shí)村民主體地位，使其在村規(guī)民約制定中切實(shí)發(fā)揮作用。在落實(shí)村民主體地位的過(guò)程中，也要充分考慮人口流動(dòng)情況，如果鄉(xiāng)村地區(qū)人口流動(dòng)性較大，村規(guī)民約制定主體便不能局限于本村村民，外來(lái)流動(dòng)人口也應(yīng)該納入其中，這樣有利于村規(guī)民約發(fā)揮最大效用，為全面治理鄉(xiāng)村打下基礎(chǔ)。

3.2規(guī)范制定程序

為了確保村規(guī)民約的有效性和可行性，規(guī)范制定程序是必不可少的一步。一是在制定村規(guī)民約之前，需要對(duì)村莊的特點(diǎn)和背景進(jìn)行全面了解和分析，如村莊的地理環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、人口結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)等，為后續(xù)制定提供指導(dǎo)。二是通過(guò)村民代表大會(huì)、群眾座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等方式，廣泛征求村民的意見(jiàn)和建議[5]。三是成立專門(mén)的村規(guī)民約起草委員會(huì)。該委員會(huì)由村黨支部、村民委員會(huì)、村（居）民代表等組成，負(fù)責(zé)村規(guī)民約的起草、修改和通知工作。委員會(huì)需要根據(jù)上述調(diào)研結(jié)果和村民意見(jiàn)，制定合理的規(guī)章制度，確保村規(guī)民約能夠真正反映村民意愿和需求。四是村規(guī)民約的發(fā)布和公示。在村規(guī)民約起草完成后，通過(guò)公告欄、村務(wù)公開(kāi)等方式，讓村民知曉村規(guī)民約的內(nèi)容和執(zhí)行細(xì)則，確保村規(guī)民約得到有效遵守和實(shí)施。五是建立村規(guī)民約監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。村民委員會(huì)和村（居）民代表應(yīng)定期檢查和評(píng)估村規(guī)民約的執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，采取相應(yīng)措施加以解決。該環(huán)節(jié)是革新和調(diào)整村規(guī)民約的重要支撐，確保村規(guī)民約能切實(shí)滿足鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)要求。

3.3完善文本內(nèi)容

村規(guī)民約的文本內(nèi)容要達(dá)到以下要求。一是具有實(shí)效性和適用性。文本內(nèi)容要能夠解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與滿足村民需求，具體可通過(guò)廣泛征求村民意見(jiàn)和專家建議來(lái)實(shí)現(xiàn)，確保其中的規(guī)定在實(shí)際操作中得到具體執(zhí)行。二是具有可操作性。村規(guī)民約應(yīng)明確每項(xiàng)規(guī)定的責(zé)任主體和具體實(shí)施辦法，方便村民和相關(guān)部門(mén)落實(shí)執(zhí)行，并結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際情況靈活調(diào)整規(guī)定的具體要求，以便更好地適應(yīng)村民生活和發(fā)展需求。三是內(nèi)容上與時(shí)俱進(jìn)。村民委員會(huì)要及時(shí)了解國(guó)家最新涉農(nóng)法律和政策，遵照相應(yīng)程序?qū)Υ逡?guī)民約作出調(diào)整和革新，并將不符合的內(nèi)容剔除，保障村規(guī)民約具有強(qiáng)時(shí)效性，切實(shí)為村莊治理提供支持。四是表現(xiàn)形式要豐富多樣。采用三字語(yǔ)、順口溜、山歌等形式宣傳村規(guī)民約，讓村民更好記憶和理解。

3.4優(yōu)化執(zhí)行措施

村規(guī)民約只有執(zhí)行到位才能發(fā)揮更大作用，并為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文明建設(shè)與和諧發(fā)展提供保障。為了進(jìn)一步提高村規(guī)民約的執(zhí)行力度和效果，必須優(yōu)化執(zhí)行措施。一是加強(qiáng)村規(guī)民約的宣傳工作，讓每個(gè)村民都能了解村規(guī)民約。采用多種多樣的宣傳方式，除了在村務(wù)平臺(tái)公示外，還應(yīng)主動(dòng)走進(jìn)村民家中，以溫言細(xì)語(yǔ)向村民介紹。對(duì)于家中只有老人和兒童的家庭，可以借助社交媒體與家中青壯年建立聯(lián)系，為其推送村規(guī)民約內(nèi)容。二是明確執(zhí)行主體。村規(guī)民約實(shí)施執(zhí)行要有專門(mén)主體負(fù)責(zé)，并搭配綜合性審核機(jī)制，避免執(zhí)行主體出現(xiàn)只專注于某項(xiàng)工作的現(xiàn)象。執(zhí)行主體應(yīng)向多元化方向發(fā)展，比如，可以建立農(nóng)民專業(yè)合作社，通過(guò)協(xié)商、合作的方式，形成更強(qiáng)大的執(zhí)行力量。村民共同維護(hù)村規(guī)民約的執(zhí)行權(quán)益，不但能增強(qiáng)村民的集體認(rèn)同感，村規(guī)民約的執(zhí)行效果也會(huì)大大提升。

3.5加大監(jiān)督力度

做好監(jiān)督與審查工作，能夠?yàn)樨瀼貓?zhí)行村規(guī)民約提供保障。要想加大監(jiān)督力度，可以從兩個(gè)方面入手。一是健全監(jiān)督審查機(jī)制。村規(guī)民約的執(zhí)行需要監(jiān)督機(jī)制來(lái)推動(dòng)和監(jiān)督，比如，設(shè)立由村干部、村民代表和外部專家組成的村級(jí)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行情況。當(dāng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，基于問(wèn)題類型采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略，如問(wèn)題只是存在于某個(gè)環(huán)節(jié)或者相關(guān)負(fù)責(zé)人上，可以直接對(duì)人或事進(jìn)行處理；如問(wèn)題涉及廣大村民，則可通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議、村規(guī)民約評(píng)議會(huì)等方式共同研究和分析，進(jìn)而優(yōu)化和完善村規(guī)民約的內(nèi)容和執(zhí)行方式。二是擴(kuò)大審查范圍。審查內(nèi)容中要將村規(guī)民約是否符合村莊實(shí)際情況、是否具有可操作性等納入其中，審查后還要提出具體修改意見(jiàn)，為村規(guī)民約作出調(diào)整提供支持。三是加強(qiáng)事中審查與監(jiān)督。要求審查監(jiān)督工作向常態(tài)化發(fā)展，以便隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。還可以建立有效的投訴舉報(bào)渠道，如建立村級(jí)投訴舉報(bào)中心、設(shè)立投訴舉報(bào)電話和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，方便村民及時(shí)對(duì)違反村規(guī)民約的行為和不合理執(zhí)行行為進(jìn)行舉報(bào)，遏制違反村規(guī)民約的現(xiàn)象。

4 結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村治理為鄉(xiāng)村更好發(fā)展提供支撐，村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理的重要依靠。在相關(guān)策略實(shí)施過(guò)程中，要始終重視人才培養(yǎng)，只有如此，才能為策略貫徹實(shí)施打下基礎(chǔ)，讓村規(guī)民約的積極作用得到充分發(fā)揮。

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基金項(xiàng)目：廣西科技師范學(xué)院2023年度科研基金項(xiàng)目“中國(guó)式法治現(xiàn)代化視域下《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》研究”（GXKS2023ZDB018）。

作者簡(jiǎn)介：尹鳳英（1975—），女，漢族，甘肅秦安人，碩士，教授，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃⒌胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)；

韋秋雪（1995—），女，壯族，廣西柳州人，碩士，助教，研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化。