多管齊下，群防共治，合力構(gòu)建金融大監(jiān)管格局

王俊壽/ 國家金融監(jiān)督管理總局上海監(jiān)管局

【編者按】2024 年全國兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員，國家金融監(jiān)督管理總局上海監(jiān)管局黨委書記、局長(zhǎng)王俊壽提交了“多管齊下，群防共治，合力構(gòu)建金融大監(jiān)管格局”的提案，下文為提案具體內(nèi)容。

中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)；切實(shí)提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管。金融本身是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，防控風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是市場(chǎng)內(nèi)生的、天然的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此要尊重市場(chǎng)規(guī)律，最大限度做好對(duì)沖和緩釋；二是外在的、人為的、有風(fēng)腐一體特征的風(fēng)險(xiǎn)，更應(yīng)當(dāng)予以防范處置。當(dāng)然，這兩種風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)交織，因此，必須對(duì)癥下藥、多管齊下、綜合施治。這至少涉及三個(gè)層面、六大責(zé)任的落實(shí)。

第三個(gè)層面，監(jiān)管部門、地方政府責(zé)任是“外環(huán)”。兩者通過落實(shí)屬地責(zé)任、兜底責(zé)任，強(qiáng)化“五大監(jiān)管”，織密兜牢風(fēng)險(xiǎn)防控的“安全網(wǎng)”。過去一定時(shí)期，金融監(jiān)管部門與地方政府間條塊化監(jiān)管協(xié)作不足，存在監(jiān)管盲區(qū)，“防火”不夠有效，“滅火”過于冗長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)處置耗費(fèi)大量資源。

前述三個(gè)層面以外，在全媒體時(shí)代，公眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控同樣有巨大力量。目前，金融領(lǐng)域相關(guān)監(jiān)督的積極性、判斷力、執(zhí)行力仍有待提高，“吹哨”作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。

一、各層責(zé)任及存在的問題

二、相關(guān)建議

第一個(gè)層面，股東、高管責(zé)任是“內(nèi)環(huán)”。這是最核心的，他們既是公司治理的“牛鼻子”，更是風(fēng)險(xiǎn)防控的“主心骨”。解鈴還須系鈴人。但一些大股東將金融機(jī)構(gòu)作為“提款機(jī)”，一些高管專注于謀求個(gè)人利益，委托代理行為扭曲，這是造成很多金融風(fēng)險(xiǎn)的深層內(nèi)因。

第二個(gè)層面，機(jī)構(gòu)、行業(yè)責(zé)任是“中環(huán)”。這個(gè)層面的關(guān)鍵是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自律與行業(yè)互律，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做到防之于未發(fā)、治之于未萌。而目前相關(guān)責(zé)任落實(shí)存在缺陷，有的機(jī)構(gòu)合規(guī)管理不到位；行業(yè)組織協(xié)調(diào)維權(quán)服務(wù)不足，在促進(jìn)行業(yè)良性競(jìng)爭(zhēng)、形成風(fēng)險(xiǎn)化解合力上的作用發(fā)揮不夠；有的第三方機(jī)構(gòu)出具虛假會(huì)計(jì)、審計(jì)、評(píng)估報(bào)告，給了風(fēng)險(xiǎn)蔓延可乘之機(jī)。

一是落實(shí)好體制，加快形成適應(yīng)金融強(qiáng)國建設(shè)需要的監(jiān)管體制。深入貫徹落實(shí)中央金融工作會(huì)議精神，加強(qiáng)黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照行政區(qū)劃和機(jī)構(gòu)等級(jí)，實(shí)施分層負(fù)責(zé)。中央金融監(jiān)管部門及其派出機(jī)構(gòu)嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)對(duì)地方承擔(dān)金融管理職能的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；地方黨委政府加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)抓好屬地金融機(jī)構(gòu)黨的建設(shè)、防范處置風(fēng)險(xiǎn)等工作，保證屬地金融穩(wěn)定；進(jìn)一步加強(qiáng)央地信息共享和監(jiān)管協(xié)作，提高監(jiān)管的前瞻性、精準(zhǔn)性、有效性、協(xié)同性。同時(shí)強(qiáng)化“對(duì)監(jiān)管的監(jiān)管”，加大責(zé)任追究力度。

二是健全好機(jī)制，穩(wěn)預(yù)期、樹信心、促合規(guī)。首先是健全監(jiān)管全覆蓋機(jī)制。落地央地協(xié)同的矩陣式監(jiān)督管理機(jī)制、監(jiān)管兜底機(jī)制、監(jiān)管責(zé)任認(rèn)領(lǐng)機(jī)制，加強(qiáng)上下貫通、左右協(xié)調(diào)，確保無死角、無盲區(qū)、無例外。其次是健全行業(yè)自律機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮各行業(yè)協(xié)會(huì)的自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，最大程度靠行業(yè)自身力量解決行業(yè)自身問題。再次是健全對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制。明確對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等實(shí)施監(jiān)管的立法授權(quán)，賦予金融監(jiān)管部門對(duì)虛假陳述等違規(guī)行為的直接處罰權(quán)。最后是健全消保機(jī)制。層層壓實(shí)責(zé)任，嚴(yán)肅查處侵權(quán)行為，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)投資者和消費(fèi)者教育，正確認(rèn)識(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)增強(qiáng)公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督效用。

三是完善好法制，填補(bǔ)空白，減少掣肘，提升實(shí)效。圍繞“管住金融事、管好金融人、管到關(guān)鍵處”的立法意圖，于法周延，于事簡(jiǎn)便，及時(shí)推進(jìn)法律法規(guī)“立改釋”。例如，目前《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡(jiǎn)稱《銀監(jiān)法》）、《中華人民共和國保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》）對(duì)股東的義務(wù)和監(jiān)管措施的相關(guān)規(guī)定較為薄弱?！躲y監(jiān)法》對(duì)股東以不正當(dāng)手段取得行政許可、濫用權(quán)利、提供虛假報(bào)告、違規(guī)占用資金等未規(guī)定專門罰則；《保險(xiǎn)法》對(duì)股東、實(shí)際控制人實(shí)施監(jiān)管亦缺乏立法授權(quán)，相關(guān)禁止性行為和各項(xiàng)義務(wù)不夠明確。筆者建議，以相關(guān)法律法規(guī)修訂為契機(jī)，將機(jī)構(gòu)主要股東、實(shí)際控制人納入監(jiān)管范圍，建立事前準(zhǔn)入審批、事中持續(xù)監(jiān)管、事后處置處罰的全流程監(jiān)管制度，進(jìn)一步明確細(xì)化股東義務(wù)、限制性行為和監(jiān)管措施，全鏈條穿透壓實(shí)其風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，相關(guān)部門可以考慮研究制定金融監(jiān)督管理法，甚至是金融法，從而為金融監(jiān)管提供強(qiáng)有力的法律保障和法治支撐。