自動化行政面臨的挑戰(zhàn)與回應
——以交警非現(xiàn)場執(zhí)法為例

王瀟然

（長春理工大學 吉林長春 130012）

引言

隨著人工智能技術的不斷發(fā)展，數(shù)字技術被更加廣泛地應用于公共行政領域，數(shù)字法治政府建設也成為國家未來發(fā)展新方向。中共中央、國務院引發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》中提到“健全法治政府建設科技保障、全面建設數(shù)字法治政府”。

上述背景下，越來越多的人工智能技術應用于行政領域，產(chǎn)生了“自動化行政”這一概念。所謂自動化行政，即在一定程度上可以免于人工介入，可以利用自動化系統(tǒng)來承擔原本應當由公務人員完成的部分或者全部工作的行政管理活動。（注：在理論界，“自動化行政”有時被稱作“政府信息化”“電子政務”“數(shù)字政府”“智慧政府”等，這些概念因在不同時代背景下由不同理論學說支持者所提出，故其內(nèi)涵與、外延以及背后所依賴的智能技術也不盡相同，但均含有“借助現(xiàn)代科學技術替代公務人員部分或全部工作”的內(nèi)容。）不可否認，自動化行政在提升行政行為效率、規(guī)范行政行為進行等方面具有顯著優(yōu)勢，但也存在諸多不可忽視的挑戰(zhàn)，包括行政相對人申辯權被無限壓縮、行政工作人員過度依賴自動化系統(tǒng)等問題。此外，自動化行政不斷發(fā)展的同時，人類也在不斷喪失對行政活動的部分控制權，甚至對傳統(tǒng)的建立在人的尊嚴基點之上的公法秩序提出了挑戰(zhàn)[1]。鑒于在交通管理領域引入人工智能技術最早、發(fā)展最成熟，本文將借助對交通管理領域交警非現(xiàn)場執(zhí)法的司法實踐的梳理，分析自動化行政實踐中面臨的挑戰(zhàn)，并對挑戰(zhàn)提出一定的應對策略。

一、自動化行政面臨的挑戰(zhàn)：以交警非現(xiàn)場執(zhí)法為例

在數(shù)字法治政府建設進程中，隨著人工智能技術的不斷發(fā)展，自動化程度不斷加深，越來越多的問題開始顯現(xiàn)，甚至影響自動化行政使用的初心。筆者通過對中國裁判文書網(wǎng)上，關于“電子警察”“電子眼”的行政執(zhí)法案例、行政訴訟案例進行檢索、分類，認為在交警非現(xiàn)場執(zhí)法領域，自動化行政主要面臨以下挑戰(zhàn)：

（一）行政相對人申辯權難以行使

正當程序原則作為行政法中重要的基本原則之一，其基本內(nèi)涵是任何行政機關在作出影響行政相對人權益的行政行為時，都必須遵循法定且正當?shù)男姓绦?。在行政機關作出某行政行為時，允許行政相對人針對行政機關作出行政行為所依據(jù)的事實、證據(jù)、理由等提出自己的觀點和理由，允許雙方在行政行為生效前對質(zhì)辯駁，充分考慮雙方的陳述與申辯。但在以交警非現(xiàn)場執(zhí)法為例的自動化行政中，行政相對人的申辯權往往被限制。自動化行政是基于計算機技術，將數(shù)以億計的指令輸入提前設定好的“自動化行政程序”中去，并在該程序中將相關法律規(guī)范、案件事實轉換為代碼，經(jīng)過提前設定好的算法流程，也就是法律領域的法律適用過程后，在以毫秒計算的時間單位內(nèi)輸出結果[2]，這一過程不僅時間快、效率高，而且是絕對封閉的，相對人不僅無法參與決策過程，并且不能在結果得出前作出有意義的陳述申辯。

例如在部分地區(qū)，對于闖紅燈的行人采取隨機抓拍的方式，并將抓拍照片投射在路口大屏滾動播放；以及在部分路段對超速車輛進行抓拍，并將車牌號等信息投射在路邊指示牌上。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法（2021 年修訂）》（以下簡稱行政處罰法）的規(guī)定，“通報批評”已經(jīng)成為法定的行政處罰種類。在此，將個人抓拍照片、車牌號投射在公眾屏幕上因其具有曝光性、且曝光群體是不特定的公眾，具有一定的減損當事人權益、增加當事人義務的功能，故可類比適用“通報批評”的相關規(guī)定。因此，在曝光相關信息之前應當聽取當事人的陳述與申辯，但事實上在抓拍后并未經(jīng)過任何程序直接同步曝光在路口大屏上，該行為不僅不符合正當程序原則的要求，更減損了行政相對人的申辯權，甚至會侵犯名譽權等。比如在“董明珠案”中，董明珠的個人照片以“闖紅燈行人”的身份在某市路口大屏，最后經(jīng)查明所謂“董明珠闖紅燈”僅為“一輛車身噴涂有董明珠大幅頭像廣告的公交車壓在了斑馬線上”。將案件事實轉化為代碼進入算法程序并輸出一個結果的自動化行政行為，僅能夠?qū)Α爸幸?guī)中矩”的行為予以裁量，得出結果，并不能夠踐行具體問題具體分析，又因行政相對人的申辯權被壓縮，難以通過程序的正義規(guī)避實體結果的不公正，使得行政相對人的權利受到侵害。

（二）行政執(zhí)法案件正義難以保障

人工智能時代背景下的交警非現(xiàn)場執(zhí)法，是借助大數(shù)據(jù)等科學技術，比如人臉識別、聲吶等設備采集行為人在交通道路安全管理過程中出現(xiàn)的違法行為，并借助自動行政裁量設備給予一定的行政處罰。自動行政裁量算法設置在目前的中國市場上主要有專家模式和學習模式兩種類型，專家模式是根據(jù)權威專家的觀點輸入自動行政裁量的算法數(shù)據(jù)庫中，學習模式是將收錄的判例輸入自動行政的算法數(shù)據(jù)庫中。但不管是上述何種模式下的自動行政裁量算法，都是將既有的規(guī)則和預先設定的結果輸入算法中，通過代碼轉換為特定的裁量因子，進而得出裁量結果的過程。這一過程雖然摒棄了行政機關工作人員的主觀因素，一定程度上實現(xiàn)了公正，但同時將諸如交警非現(xiàn)場執(zhí)法中的行政裁量過程“方程化”“模式化”。

事實上，實踐中的案件事實并不都是“教科書式”的案件，任何一點細微的因子變化，都將影響案件事實的結果，例如在“套牌”案件中，僅憑車牌號對車牌號所有者予以處罰是不合法的。此外自動化系統(tǒng)運行過程本身也不是穩(wěn)定的，比如在“測速”案件中，溫度、濕度等因素都會影響“聲吶”系統(tǒng)測速結果的準確度。此外，“程式化”的自動化系統(tǒng)運行流程會使行政裁量、行政執(zhí)法過程陷入機械化的漩渦：在2018 年“陸某芳”案件中，原告陸某芳名下機動車因未在規(guī)定的機動車檢驗周期內(nèi)進行年檢，被交通管理系統(tǒng)自動判定為已達報廢狀態(tài)，但事實為該機動車因存在所有權歸屬爭議被非法扣留，屬于不能年檢的情形。綜上可以看出，自動化行政行為在個案語境下，在具體因素的考量上表現(xiàn)較為平庸，行政執(zhí)法案件的正義問題難以保障。

（三）行政機關主觀能動性難以實現(xiàn)

2016 年印發(fā)的《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》中明確提出：“完善省區(qū)市公安機關統(tǒng)一應用的執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)除案件涉及國家秘密的以外，全面實現(xiàn)網(wǎng)上辦案?！边@意味著，在實踐中，運用自動化系統(tǒng)辦案成為基層公務人員的必需選項，甚至會與地區(qū)行政政績相關聯(lián)，如此容易使行政機關及其公務人員陷入“技術專制”中，其主觀能動性難以實現(xiàn)。

陷入技術專制，主觀能動性難以實現(xiàn)首先表現(xiàn)在，公務人員喪失自由裁量權。在行政實踐中，為防止公務人員出現(xiàn)徇私枉法的不公正行為，基層公務人員對于已經(jīng)錄入自動化系統(tǒng)的裁量因子往往沒有刪除或者修改的權限。不僅如此，基層公務人員對于自動化系統(tǒng)的運行結果亦無權更改。此外，由于現(xiàn)行使用的自動化系統(tǒng)往往是由高于基層的機構建設的[3]，基層公務人員只享有錄入信息和終端查看的權限，如果基層公務人員想對自動化系統(tǒng)運行環(huán)節(jié)中某一因子進行修改，必須層報上級，經(jīng)過嚴苛的程序進行批準，這一流程無形中壓榨了作為最了解案件基本事實的基層公務人員對于案件事實的自由裁量權。

隨著人工智能技術的逐漸發(fā)展與成熟，公務人員對于自動化系統(tǒng)的運行技術愈加難以理解，加之公務人員的“經(jīng)驗思維”、自由裁量權無處施展，通常會使公務人員陷入“技術專制”下的另一個極端，過度依賴自動化系統(tǒng)的“懶政”。（注：學術界通常將這種現(xiàn)象稱為“算法黑箱”，即技術愈發(fā)先進，執(zhí)法人員越容易缺乏對先進技術工作原理的理解力和掌握力，自然而然地對技術產(chǎn)生更大依賴。）該現(xiàn)象在交警非現(xiàn)場執(zhí)法領域中，尤其體現(xiàn)在面對行政相對人針對證據(jù)的質(zhì)疑行政機關所作出的答復上。比如在行政相對人針對作為證據(jù)的監(jiān)控設備抓取的圖像提出質(zhì)疑時，行政機關給出的答復是套路的，不具有針對性的：（1）抓取作為證據(jù)的圖像的監(jiān)控設備是符合國家或行業(yè)認定標準的；（2）該監(jiān)控設備是經(jīng)過有關部門檢驗合格且處于合格有效期限內(nèi)的；（3）監(jiān)控設備所抓取圖像符合《道路交通安全違法行為圖像取證技術規(guī)范》（GA/T832-2014）的要求[4]。行政機關所給出的答復僅能證明該監(jiān)控設備所抓取的圖像是合法合規(guī)合標準的，并不等于由圖像所得出的結論、行政行為的作出是合法公正的。由此也不難看出，行政機關公務人員在實踐中存在過于依賴自動化系統(tǒng)、對證據(jù)的人工審定流于形式的“懶政”現(xiàn)象。

二、應對策略：自動行政行為面臨挑戰(zhàn)的回應

（一）完善自動行政行為作出程序

完善自動行政行為作出程序，首先要明確告知內(nèi)涵、完善告知程序。自動化行政語境下交警非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，基層執(zhí)法人員為提高送達效率，不乏存在交通管理部門僅將違章信息錄入互聯(lián)網(wǎng)平臺以供公眾查詢的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的短信等告知方式。換言之，行政相對人知曉個人違章信息從被動告知變成主動查詢，這無疑加重了行政相對人的程序負擔。因此，明確告知內(nèi)涵，框定有效告知的標準十分重要。對此，基層公務人員應當以“功能定價”判定告知是否有效，綜合告知成本、便利性、有效性等多因素，同時將行政相對人信息化程度納入告知有效的考量范圍，只有當替代性告知途徑能夠確保及時有效送達行政相對人時，才能認定該告知程序合法。

其次要強化聽取意見，保障申辯權利?！缎姓幜P法》第45 條第1 款明確規(guī)定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納?！痹谌斯ぶ悄軙r代下，自動化行政尤其是涉及行政相對人合法權益的行政行為時，相對人的申辯權亦不應被壓縮。在保障行政相對人申辯權上，可以借鑒德國稅收程序中的自動保護機制[5]，即在自動化行政運行設備中，加入“行政相對人的陳述”這一項考量因子，同時根據(jù)相對人陳述內(nèi)容與案件事實認定的差異性，設定一個人工介入的界限，當差異值大于某一特定值時，選擇人工介入，對案件事實重新梳理，畸輕畸重的結果予以調(diào)整，以此充分保障行政相對人的申辯權。

（二）明確自動化系統(tǒng)的輔助地位

當前受囿于人工智能技術的發(fā)展水平，科技輔助、人工決定仍然是我國自動化行政尤其是交警非現(xiàn)場執(zhí)法的主要特征。明確自動化系統(tǒng)的輔助地位，捍衛(wèi)公務人員在決策權中的主要地位，才能夠最大化實現(xiàn)自動化行政的優(yōu)勢，避免被技術支配，本末倒置。

明確自動化系統(tǒng)的輔助性地位，首先就是要厘清決策權限分配問題。由于當前自動化系統(tǒng)尚不能擁有人類所獨有的同理心、道德感等，因此在自動化行政行為中，技術決策不能替代公務人員決策，故要允許公務人員有補充調(diào)查，變更自動化運行設備結果的權限。此外，還可以建立內(nèi)部審核機制，將自動化系統(tǒng)運行結果與人工判斷結果共同提交審核程序，為保證內(nèi)部審核機制的公平正義，要建立前期公務人員與后期審核人員共同對行政行為負責的機制。

明確自動化系統(tǒng)的輔助地位還要框定自動化系統(tǒng)運行范圍。以警察非現(xiàn)場執(zhí)法為例，在非現(xiàn)場執(zhí)法設備運行過程中，對法律保留事項，立法者提供原則性指引，在不涉及重大權益的事項上，對于非現(xiàn)場執(zhí)法設備的裁量范圍概括性授權，但在情況復雜、有重大影響等事項上，要慎重選擇非現(xiàn)場執(zhí)法設備的自動化裁量。

（三）配置人工干預機制

前文所闡述的自動化行政行為所面臨的挑戰(zhàn)中，無論是行政相對人申辯權被壓縮，還是公務人員決策權被篡奪，都是智能技術被不當運用于現(xiàn)代生活物化人類的結果，為走出這一“技術專制”困境，應當在自動化行政運行過程中，配置人工干預機制。

配置人工干預機制首先應當完善自動化行政技術。在行政行為自動電子化處理過程中，預留出人工介入通道，當出現(xiàn)機器運行故障、行政相對人異議等情形時，選擇人工介入行政行為作出。此外，在自動化系統(tǒng)中設置開放選項，自動化系統(tǒng)開發(fā)是具有滯后性的，開發(fā)者不能亦不可能預見設備運行中的所有情況，因此應當設置兜底選項，作為確定性選項無法涵攝事實時的選擇。同時，應當將自動化系統(tǒng)運行的操作權下沉至最了解具體事實的基層公務人員。

不僅應在行政行為作出的過程中配置人工干預機制，也要在司法過程中配置，以保證司法權終局介入，作為確保行政行為公平正義、保障行政相對人合法權益的最后一道防線。當前我國在司法權介入自動化行政的制度設置尚不健全，可以首先從行政訴訟被告的認定上予以調(diào)整，在行政訴訟的被告適格認定中，應當將負責自動化系統(tǒng)的開發(fā)設計、運行維護的行政機關納入被告范圍，以此改變實踐中維權無門、糾紛難以實質(zhì)解決的局面[6]。

三、結語

行政行為自動化是人工智能與數(shù)字法治政府建設時代背景下的發(fā)展趨勢，是法律與技術相結合的最新成果之一。行政行為自動化這一過程，有傳統(tǒng)行政時代不能實現(xiàn)的優(yōu)勢，亦有已然顯現(xiàn)的挑戰(zhàn)和不可預知的風險，我們應當時刻保持清醒，避免被技術裹挾，同時亦不能因噎廢食，將人工智能技術棄之不用。身處人工智能的時代，面對數(shù)字法治政府建設的時代浪潮，我們在感念于其帶來的便利的同時應保持清醒，不斷完善配套制度；在狂熱擁抱自動化的這個時代，行政機關要堅持以人為本的原則，為每一個人感受到公平正義保駕護航。