實(shí)然與應(yīng)然：發(fā)達(dá)地區(qū)駐村第一書記嵌入農(nóng)村基層治理的困境與優(yōu)化路徑研究

蔣銥寧 鄧樂 黃欣怡

（揚(yáng)州大學(xué) 江蘇揚(yáng)州 225009）

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中起著保障性的作用。第一書記制度是中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作的重要制度創(chuàng)新，第一書記為鄉(xiāng)村治理注入了外部力量，打破原有治理體制的束縛，為真正實(shí)現(xiàn)“治理有效”奠定基礎(chǔ)。然而根據(jù)實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，第一書記作為外部力量在推進(jìn)“治理有效”實(shí)現(xiàn)的過程中，面臨著眾多的困境與阻礙。因此，本文探索在鄉(xiāng)村振興階段如何進(jìn)一步促使第一書記處理好應(yīng)然與實(shí)然的矛盾、研究出第一書記嵌入農(nóng)村基層治理的結(jié)構(gòu)性困境的優(yōu)化路徑，推動(dòng)農(nóng)村基層治理走向善治，為鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)提供必要的保障。

一、發(fā)達(dá)地區(qū)第一書記嵌入農(nóng)村基層治理的價(jià)值凸顯

作為嵌入農(nóng)村基層治理的主體，第一書記的主要任務(wù)隨時(shí)代的發(fā)展而發(fā)生變化，但這一主體始終是黨中央加強(qiáng)農(nóng)村基層治理的行動(dòng)者，其存在具有合理性與必要性。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，社會(huì)與群眾對基層治理組織有了更高的要求，基層治理組織不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展，還要在民主、文化、環(huán)境等方面有更高層級(jí)的需求，這必然需要有效的村級(jí)治理組織的行動(dòng)力來支撐，第一書記的嵌入能帶給鄉(xiāng)村外部動(dòng)力，同時(shí)能激發(fā)更多的內(nèi)生力量，還有利于彌補(bǔ)農(nóng)村基層治理的空缺與引入更多的資源。特別是在發(fā)達(dá)地區(qū)，第一書記的嵌入能為鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展注入穩(wěn)定的力量。

（一）彌補(bǔ)空缺：提升農(nóng)村基層治理的科學(xué)化水平

隨著脫貧攻堅(jiān)的完成，第一書記駐村的任務(wù)呈現(xiàn)出多樣化、持久性的特點(diǎn)。第一書記的工作需要向基層黨組織建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方向過渡。第一書記普遍具有綜合素質(zhì)高的特點(diǎn)，學(xué)歷更高，思維視野更為開闊，其嵌入能使一些鄉(xiāng)村長期存在的問題得到深入的剖析，進(jìn)而逐步處理與解決。同時(shí)第一書記也可以承接一些村兩委缺失的工作任務(wù)，能夠運(yùn)用其先進(jìn)的技術(shù)，將村兩委的信息與資源數(shù)據(jù)化、電子化，從而跟上時(shí)代發(fā)展的治理需求?？梢?，第一書記參與基層治理對于完善發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村的治理體系具有重大的意義。彌補(bǔ)基層治理空缺體現(xiàn)在各個(gè)層面上，黨建引領(lǐng)這一方面尤為明顯。第一書記多屬于青壯年期的人群，擁有淵博的學(xué)識(shí)，與年輕人們具有更多的共同語言，這對于當(dāng)前老齡化嚴(yán)重的農(nóng)村而言是一個(gè)福音。

（二）引入資源：提供外部資源助力鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化需要更多的外部資源以及更多的聯(lián)系與合作，僅從鄉(xiāng)村內(nèi)部挖掘資源是不足以長期為農(nóng)村現(xiàn)代化提供足夠的動(dòng)力。第一書記駐村往往不是孤軍奮戰(zhàn)，其派出單位所能提供的資金、項(xiàng)目、技術(shù)、人力等資源，都是他們助力鄉(xiāng)村振興的重要保障。同時(shí)，第一書記作為上級(jí)組織的下派人員，其與更高層級(jí)的組織或企業(yè)擁有更為密切的聯(lián)系，能依靠與之相關(guān)的資源，為鄉(xiāng)村振興提供更多的資金與項(xiàng)目保障，為所駐村與外部聯(lián)系搭建了堅(jiān)固的橋梁。

（三）優(yōu)化關(guān)系：增強(qiáng)村兩委與群眾的配合度

在農(nóng)村全方位現(xiàn)代化的進(jìn)程中，文化墮距的現(xiàn)象是時(shí)常發(fā)生的，村民思想觀念的進(jìn)步往往緩慢于物質(zhì)文化建設(shè)的需要，這必然會(huì)導(dǎo)致基層治理組織在推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)程中遇到來自群眾方面的壓力，第三方力量的介入將為鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)注入潤滑劑。第一書記作為外部力量有利于協(xié)調(diào)村民之間以及村兩委與村民之間的關(guān)系，緩解因項(xiàng)目建設(shè)而引發(fā)的利益沖突，第一書記用其所具備的科學(xué)理論知識(shí)與豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，將增強(qiáng)村兩委與群眾的配合度，提升農(nóng)村基層治理的水平。

（四）協(xié)調(diào)上下：促進(jìn)上級(jí)政策與基層需求的銜接

第一書記作為上級(jí)組織下派的特別成員，具有“特派者”的身份，嵌入農(nóng)村之后也將成為農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者，是基層服務(wù)的“供給員”，其雙重身份決定了第一書記必須具有協(xié)調(diào)上下的功能。一方面，要確保上級(jí)的政策與要求得到落實(shí)與貫徹，另一方面，其所貫徹的政策必須符合基層群眾的需要，確保實(shí)現(xiàn)上級(jí)政策與基層需求的均衡。國家的治理目標(biāo)需要第一書記推動(dòng)實(shí)現(xiàn)，地方政府的政策安排也需要第一書記進(jìn)行銜接。鄉(xiāng)村振興是國家治理所要實(shí)現(xiàn)的宏觀層次的目標(biāo)，第一書記必須代表國家將上層的政策目標(biāo)落實(shí)到所駐農(nóng)村之中。同時(shí)，地方政府較為具體的政策安排需要第一書記落實(shí)到位。過去村兩委在落實(shí)上級(jí)組織的政策制度時(shí)，難以真正落地，更多的是表面工作。第一書記作為上級(jí)組織所委派的人員，能夠更靈活地把握上級(jí)的政策需要，充分考慮所在地的實(shí)際情況，確保地方政府的政策制度安排能夠得到有效的銜接與落實(shí)，為發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化提供制度保障。

二、發(fā)達(dá)地區(qū)第一書記嵌入農(nóng)村基層治理的困境

鄉(xiāng)村振興大背景下，駐村第一書記制度自實(shí)施以來在優(yōu)化群眾與干部之間的關(guān)系、提升基層治理水平、提供更多的資源促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、協(xié)調(diào)頂層設(shè)計(jì)與基層需求等方面發(fā)揮著積極的作用，體現(xiàn)了我國基層治理制度的優(yōu)越性。但是，由于第一書記的制度尚存在未完善的方面，因此在實(shí)際運(yùn)行的過程中出現(xiàn)了一些待解決的問題，這些問題既有顯性的也有隱性的；既有制度本身所具有的困境，也有由于時(shí)代發(fā)展所產(chǎn)生的問題。

（一）政策落實(shí)與群眾響應(yīng)的沖突

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，第一書記的工作特點(diǎn)轉(zhuǎn)化為常規(guī)性、持久性，第一書記必然要實(shí)施更多的、更符合實(shí)際情況的新政策以促進(jìn)農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展。第一書記一方面要貫徹上級(jí)組織下達(dá)的工作要求，另一方面還要與村兩委合作共同推進(jìn)適合本村發(fā)展的新政策。但是，第一書記作為外部力量在嵌入農(nóng)村治理的整個(gè)過程中，會(huì)遇到來自熟人社會(huì)內(nèi)部力量的抵觸，即政策的落實(shí)得不到群眾的響應(yīng)，甚至一部分群眾直接否定與反對，出現(xiàn)政策落實(shí)與群眾響應(yīng)的沖突是常見的，具有極大的破壞力。第一書記政策落實(shí)的對象就是村民，若群眾響應(yīng)不積極或者態(tài)度消極，將直接影響政策落實(shí)的深度。

（二）頂層設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)需求的失衡

第一書記作為上級(jí)組織下派到鄉(xiāng)村的指導(dǎo)者，是落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的鏈接人。上級(jí)組織會(huì)為第一書記下達(dá)應(yīng)然方面的要求，對其進(jìn)行“面”上的指導(dǎo)，而第一書記必須結(jié)合其所嵌入農(nóng)村的特殊情況，面點(diǎn)結(jié)合以促進(jìn)鄉(xiāng)村各領(lǐng)域的現(xiàn)代化。但是，基層的實(shí)踐探索若有獨(dú)自的實(shí)然層面的需求，第一書記要面向的是具體的群體與個(gè)人，在推進(jìn)上級(jí)任務(wù)的進(jìn)程中會(huì)涉及個(gè)人利益的協(xié)調(diào)問題，若落實(shí)的上級(jí)政策會(huì)觸及大多數(shù)人或者權(quán)大財(cái)粗者的利益，那么第一書記的基層治理將會(huì)遇到巨大的阻擋。第一書記推進(jìn)具體項(xiàng)目會(huì)面臨上級(jí)的工作任務(wù)不夠明確、上級(jí)的工作任務(wù)過于急促、上級(jí)的幫助與支持不夠充分、基層群眾不認(rèn)可上級(jí)的政策等問題。這些上下級(jí)政策失衡的問題，需要第一書記這個(gè)“下派員”去進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)這也成了第一書記面臨的治理困境，其必須結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況具體安排相應(yīng)的處理策略。

其中，落實(shí)上級(jí)任務(wù)的同時(shí)按理也需得到相應(yīng)支持，但許多第一書記獲得上級(jí)組織的支持較少。資金的支持是基礎(chǔ)方面，當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)下派的第一書記的資金支持較為充足，而政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位下派的第一書記則面臨明顯的資金缺乏困境。項(xiàng)目的支持是第一書記推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的重要保障，當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)的第一書記也存在著項(xiàng)目支持少的困境，拉項(xiàng)目顯得尤為困難，得不到項(xiàng)目的支持就難以確保鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。同時(shí)，在落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)程中，還需要人力的支持，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村普遍存在老齡化的現(xiàn)象，村里的年輕人少使第一書記在推進(jìn)任務(wù)中得不到更多的支持，同時(shí)也缺乏科學(xué)化的建議，使得頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)尤為的困難。頂層設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)需求的失衡，深刻表現(xiàn)為應(yīng)然之義與實(shí)然之舉的矛盾，只有不斷地促進(jìn)應(yīng)然與實(shí)然之間的平衡，才能為鄉(xiāng)村振興注入源源不斷的推動(dòng)力。

（三）效力發(fā)揮與激勵(lì)保障的摩擦

第一書記是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的指導(dǎo)者和領(lǐng)路人，為了確保駐村第一書記能夠長時(shí)間、全身心投入農(nóng)村治理工作之中，穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的激勵(lì)保障機(jī)制必不可少。然而在現(xiàn)實(shí)政策中，第一書記的激勵(lì)保障措施較為缺乏。在激勵(lì)因素方面，駐村第一書記的考核制度、榮譽(yù)制度是不完善的。發(fā)達(dá)地區(qū)中，第一書記任務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至缺少科學(xué)完整的考核制度，榮譽(yù)制度也是較為缺乏的，上級(jí)組織應(yīng)該給予優(yōu)秀的第一書記相應(yīng)的榮譽(yù)，以維持其飽滿的工作信念與強(qiáng)烈的工作動(dòng)機(jī)。在保障因素方面，第一書記的工作環(huán)境相對于其原先的工作單位肯定是有所下降的，許多“燙手的山芋”都需要第一書記去處理。其次是在福利待遇方面，第一書記原先單位的工資待遇不變，嵌入農(nóng)村后可以獲得相應(yīng)的生活補(bǔ)貼，但各個(gè)地區(qū)的政策不同，導(dǎo)致駐村書記補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同。在我國的發(fā)達(dá)地區(qū)，許多第一書記嵌入農(nóng)村是處于不脫產(chǎn)不脫崗的狀態(tài)，不脫產(chǎn)的第一書記既要忙于兩頭的工作，獲得的生活補(bǔ)貼又低于脫產(chǎn)的第一書記，這就導(dǎo)致這部分第一書記的個(gè)人效力的發(fā)揮不夠投入、不夠充分，無法為鄉(xiāng)村振興注入強(qiáng)大持久的力量。

三、發(fā)達(dá)地區(qū)第一書記治理困境的優(yōu)化路徑

針對上文提及的第一書記嵌入農(nóng)村基層治理的困境，下文提出了針對性的優(yōu)化路徑，來尋求發(fā)揮第一書記對于農(nóng)村基層治理的最大優(yōu)勢。

（一）積極融入環(huán)境，主動(dòng)聯(lián)系群眾

第一書記要發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，以積極進(jìn)取的心態(tài)主動(dòng)對村子的基本情況進(jìn)行了解，把自己當(dāng)作村子里的一份子，在村支書的協(xié)助下順利自然融入農(nóng)村。比如在前期基本了解村內(nèi)情況后，第一書記要進(jìn)行一次全面徹底的遍訪，正所謂“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，用親眼看看村民生活中的雞毛蒜皮小事能否得到解決，用親耳聽聽鄰里之間的飯后閑談，剛?cè)岵?jì)與之認(rèn)真交流村規(guī)村務(wù)等等。這個(gè)過程時(shí)機(jī)的把握至關(guān)重要，在飯后村民們出來散步遛彎的時(shí)候與他們進(jìn)行聊天交流，是讓村民說真話、促真心的最佳機(jī)會(huì)。久而久之，廣而遠(yuǎn)之，書記和村民就成了“一家人”。只有不斷加深其參與度，才能使第一書記在村民中說得出話、說得上話，讓其在職位上發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）增強(qiáng)主體責(zé)任，整合治理力量

明確第一書記和村支部書記各自的職責(zé)，做好分工合作，只有村基層黨組織和第一書記和諧共生、互惠互助，才能加速推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。我國的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)上是黨組織引領(lǐng)的農(nóng)村自治、法治與德治的統(tǒng)一。

第一書記作為國家層面嵌入基層治理，既是鄉(xiāng)村振興的執(zhí)行者、主導(dǎo)者，也是社會(huì)資本的攜帶者，應(yīng)立足本職工作，改變現(xiàn)有的模式化產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，打造可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)通過脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興時(shí)期搭建的人力資源平臺(tái)，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，帶領(lǐng)村干部一起重視所駐村調(diào)研挖掘，向上咨詢參考意見，形成因地制宜的短期、長期鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。

村支部書記應(yīng)履行好自己的工作職責(zé)：在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)主持村委會(huì)的全面工作，解決村里的日常出現(xiàn)的事務(wù)和問題。積極向村民宣傳國家法律法規(guī)和上級(jí)組織的各項(xiàng)方針政策和工作目標(biāo)。做好村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的工作、民事調(diào)解工作，不出現(xiàn)越級(jí)上訪情況，及時(shí)向上級(jí)政府反映群眾要求和建議。

（三）規(guī)范考核制度，改善激勵(lì)機(jī)制

第一書記普遍任期兩年，特殊情況除外，管理方面則由區(qū)（鎮(zhèn)）單位和組織部統(tǒng)一負(fù)責(zé)。當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)J省C 市第一書記的考核以年度考核和任期結(jié)束后的考核為主，形式大多為述職報(bào)告、座談匯報(bào)。但在訪談過程中，L 村第一書記卻表現(xiàn)出對第一書記具體考核制度的模糊表征。這說明當(dāng)前的考核形式缺乏正式的形式和文件的通知，此點(diǎn)需格外重視起來。

此外，與之前脫貧攻堅(jiān)決勝階段的緊迫性不同，現(xiàn)階段第一書記入駐農(nóng)村主要目的是改善基層治理、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興?，F(xiàn)有的考核僅僅是短期內(nèi)的考核，而鄉(xiāng)村振興往往是一個(gè)長期的過程。鄉(xiāng)村振興需要循序漸進(jìn)，具有持久性，政策的制定也要更加注重農(nóng)村長遠(yuǎn)的發(fā)展。第一書記的某些工作往往需要一段時(shí)間才能夠有所成就，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本身的任職時(shí)間，這讓許多鑒于長遠(yuǎn)的規(guī)劃極有可能在第一書記的任期內(nèi)很難有明顯的效果，這種舊的考核機(jī)制和單一的考核形式不利于第一書記對其駐村的農(nóng)村進(jìn)行長遠(yuǎn)發(fā)展。其考核管理機(jī)制可采取增加后續(xù)追蹤考核，即在第一書記任職期滿后的一定時(shí)間內(nèi)，對其任期內(nèi)的舉措進(jìn)行跟蹤考察，對于后續(xù)跟進(jìn)能提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興現(xiàn)代化步調(diào)的措施，應(yīng)進(jìn)行表彰，也可以作為其評(píng)優(yōu)評(píng)先、職務(wù)晉升的重要依據(jù)。

四、結(jié)語

在推動(dòng)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的進(jìn)程中，以第一書記為代表的選派干部下鄉(xiāng)駐村制度，是新時(shí)代國家權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的表征。在以任務(wù)派遣、行政推動(dòng)、考核激勵(lì)的國家面向與自治韌性、資源依附、信任建立的鄉(xiāng)村面向二維搭建下，第一書記對于彌補(bǔ)空缺、引入資源、優(yōu)化關(guān)系、協(xié)調(diào)上下具有突出意義。然而在對發(fā)達(dá)地區(qū)C 市Y 村和L 村兩位第一書記的駐村實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)還存在著政策落實(shí)與群眾響應(yīng)的沖突、頂層設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)需求的失衡、效力發(fā)揮與激勵(lì)保障的摩擦等困境。因此，在中央選派第一書記嵌入農(nóng)村基層治理的應(yīng)然之義下，第一書記應(yīng)積極融入環(huán)境，主動(dòng)聯(lián)系群眾；上級(jí)單位規(guī)范考核制度，改善激勵(lì)機(jī)制，多方應(yīng)整合治理力量，增強(qiáng)主體責(zé)任，發(fā)揮實(shí)然之舉，有效提升第一書記在農(nóng)村基層治理的效能。