鄉(xiāng)村振興背景下地方政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)研究
——基于S 縣的實(shí)踐

潘文泉 汪玲 張思嘉 徐碧琴

（華中科技大學(xué) 湖北武漢 430071）

一、研究背景

（一）老齡化程度加深

我國(guó)老齡人口數(shù)量的增加和老齡人口比例的提升反映了社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的老齡化趨勢(shì)。2021 年第七次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)60 歲以上人口占總?cè)丝?8%，65 歲以上老年人口達(dá)2 億以上，占總?cè)丝诘?4.2%，老年人口數(shù)量仍保持較高增長(zhǎng)速率，人口老齡化程度進(jìn)一步加深，預(yù)計(jì)2035 年左右，60 歲以上老年人口占比將超過(guò)30%，社會(huì)進(jìn)入重度老齡化階段。

與此同時(shí)，人口出生率自2016 年以來(lái)持續(xù)下降，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)2016 年人口出生率為13.67%，2022年出生率為6.77%，不達(dá)6 年前的一半。隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、觀念變化等因素影響，當(dāng)代年輕人生育意愿降低十分明顯。新生人口大幅減少將對(duì)社會(huì)整體年齡結(jié)構(gòu)產(chǎn)生沖擊，人口撫養(yǎng)比提高、社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重的狀況愈發(fā)嚴(yán)重。

（二）國(guó)家政策支持

1.積極老齡化戰(zhàn)略推行

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。”[1]“十四五”規(guī)劃亦明確了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略目標(biāo)，明確制定人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，以“一老一小”為重點(diǎn)完善人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展等作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)，人口老齡化這一長(zhǎng)期性問(wèn)題受到重視。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著力創(chuàng)建農(nóng)村發(fā)展新模式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)民生等領(lǐng)域增加鄉(xiāng)村福祉，鄉(xiāng)村養(yǎng)老是重要建設(shè)內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過(guò)政策傾斜引導(dǎo)資源向農(nóng)村地區(qū)配置，推動(dòng)鄉(xiāng)村醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老體系建設(shè)進(jìn)一步完善和發(fā)展，為鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)提供政策指引和硬件支持。依托鄉(xiāng)村振興，部分鄉(xiāng)村已探索出產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等模式。

二、現(xiàn)實(shí)困境

（一）養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡

在老齡化程度加深的趨勢(shì)下，老年人口撫養(yǎng)比不斷增加，贍養(yǎng)老人的壓力增大。結(jié)合農(nóng)村人口空心化的現(xiàn)狀，青壯年外出人數(shù)增加，勞動(dòng)人口流失嚴(yán)重，削弱了家庭的養(yǎng)老機(jī)能，增大了鄉(xiāng)村養(yǎng)老的人員壓力，落在家庭單位的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重?！翱粘怖先恕痹谵r(nóng)村人口中比例不斷提高，鄉(xiāng)村養(yǎng)老需求不斷擴(kuò)大，然而養(yǎng)老服務(wù)供給端供給能力不足，該問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的農(nóng)村地區(qū)尤為嚴(yán)重。[2]

養(yǎng)老服務(wù)供給問(wèn)題亟需改善，作為公共管理者的地方政府主動(dòng)擔(dān)起緩解農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題、分擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老壓力的重任是其自身職能所在，更是探索發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)養(yǎng)老建設(shè)方案、解決鄉(xiāng)村養(yǎng)老問(wèn)題的重要路徑。

（二）觀念現(xiàn)實(shí)沖突，養(yǎng)老效能釋放不完全

傳統(tǒng)儒家思想的孝文化對(duì)社會(huì)觀念具有深遠(yuǎn)持久的影響，諸如“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念在鄉(xiāng)村地區(qū)尤為盛行。同時(shí)，早年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因監(jiān)管缺失而亂象叢生，使大眾對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍存在陳舊的負(fù)面印象。

然而，家庭養(yǎng)老機(jī)能弱化的現(xiàn)狀又在現(xiàn)實(shí)層面對(duì)社會(huì)養(yǎng)老提出更多要求。傳統(tǒng)思想和信任缺失的觀念因素與對(duì)社會(huì)養(yǎng)老需求擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)因素相沖突，致使當(dāng)今社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)效能難以得到有效釋放，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等社會(huì)養(yǎng)老方式難以有效滿(mǎn)足養(yǎng)老需求，養(yǎng)老服務(wù)供需的有效對(duì)接受到阻礙。[3]

（三）社會(huì)參與不足，養(yǎng)老基礎(chǔ)建設(shè)不完備

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)與社會(huì)的良性互動(dòng)仍有較大提升空間。資金方面，諸如養(yǎng)老院和養(yǎng)老服務(wù)中心的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其資金來(lái)源主要為政府撥款和運(yùn)營(yíng)收入，社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與相對(duì)不足。在運(yùn)營(yíng)方面，養(yǎng)老院床位、活動(dòng)場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施等資源閑置、浪費(fèi)、低效利用和運(yùn)轉(zhuǎn)困難的境況也屢有出現(xiàn)。[4]

人力方面，養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)仍待提高。服務(wù)對(duì)象的特殊性和低薪資等問(wèn)題，成為養(yǎng)老行業(yè)招攬專(zhuān)業(yè)人才尤其是年輕人才的阻卻因素，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的人才仍存在巨大供需缺口。[5]同時(shí)，除從業(yè)者的職業(yè)參與，社會(huì)參與如志愿服務(wù)參與不足，具體表現(xiàn)為公眾參與的服務(wù)輻射面不廣、信息獲取效率不高、專(zhuān)業(yè)性存疑等問(wèn)題。

（四）政府引導(dǎo)缺位，養(yǎng)老職能定位不明確

支持鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)是政府民生保障的職能范疇，這在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊的當(dāng)今社會(huì)更顯重要。一方面，投入養(yǎng)老建設(shè)是政府履職之須，是政府公權(quán)力伴隨的民生義務(wù)所在；另一方面，政府具備支持養(yǎng)老建設(shè)的條件和能力，為鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)提供政策導(dǎo)向、資金硬件等支持，同時(shí)筑牢評(píng)估和監(jiān)管的責(zé)任底線。[6]

但在現(xiàn)實(shí)中，許多地方政府尚未明晰在鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)的牽頭作用和主導(dǎo)地位，出現(xiàn)政策引導(dǎo)不到位、宣傳推廣不足、評(píng)估監(jiān)管缺位、硬件支持和軟件協(xié)助欠缺等情況。地方政府未能準(zhǔn)確定位，導(dǎo)致其履職中存在認(rèn)知與能力、場(chǎng)域與主體等偏差，客觀上可能造成社會(huì)整體養(yǎng)老資源協(xié)調(diào)、利用效率低效化。[7]

三、地方政府主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)——基于S 縣的實(shí)踐

（一）牽頭主導(dǎo)：統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

地方政府調(diào)動(dòng)自主能動(dòng)性，結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村養(yǎng)老實(shí)情，從全局統(tǒng)籌引導(dǎo)，協(xié)調(diào)規(guī)劃，充分發(fā)揮資金、技術(shù)、資源等硬件優(yōu)勢(shì)，為鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)提供明晰的方向指引和堅(jiān)實(shí)的硬件保障。

1.社會(huì)集中養(yǎng)老服務(wù)：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)

（1）公建民營(yíng)：鄉(xiāng)村敬老院

地方政府摸底當(dāng)?shù)貙?shí)情，基于特殊老年群體的照料護(hù)理需要，建設(shè)鄉(xiāng)村敬老院。C 村敬老院是G 鎮(zhèn)政府規(guī)劃與建設(shè)的鄉(xiāng)村敬老院，由政府出資為當(dāng)?shù)貧堈?、特困老人集中辦理入住，并委托第三方機(jī)構(gòu)S 縣居家養(yǎng)老服務(wù)中心進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。且敬老院的院區(qū)場(chǎng)地、服務(wù)設(shè)施、護(hù)理人員薪資等相關(guān)費(fèi)用由政府承擔(dān)。從規(guī)劃建設(shè)、資金來(lái)源的角度，該敬老院為公辦性質(zhì)，其在運(yùn)營(yíng)管理中嵌入第三方機(jī)構(gòu)力量，充分發(fā)揮公有力量的設(shè)施、資金等硬件優(yōu)勢(shì)和第三方力量的管理經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)性等軟件優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行。

（2）公托民辦：鄉(xiāng)村養(yǎng)老護(hù)理院

N 鎮(zhèn)政府委托S 縣H 養(yǎng)老服務(wù)集團(tuán)，于G 村建設(shè)養(yǎng)老護(hù)理院，并在場(chǎng)地建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)、護(hù)理人員招聘等方面予以協(xié)助。在建設(shè)過(guò)程中，N 鎮(zhèn)政府將原N 鎮(zhèn)敬老院的閑置場(chǎng)地租賃給G 村養(yǎng)老護(hù)理院，建設(shè)完成后，政府集中為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村“五?！崩先伺c失能半失能老人辦理集中入住，托付護(hù)理院提供養(yǎng)老護(hù)理和照料服務(wù)。G 村養(yǎng)老護(hù)理院在政府的統(tǒng)一規(guī)劃布局下，結(jié)合硬件支持，充分發(fā)揮民間力量的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，促進(jìn)養(yǎng)老資源的供需高效對(duì)接，提高養(yǎng)老資源利用效率。

2.社區(qū)“自助式”養(yǎng)老服務(wù)：社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)：

社區(qū)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的延伸，F(xiàn) 社區(qū)老年康養(yǎng)中心充分利用社區(qū)資源，就近為有需求的居家老年群體提供生活照料、文化娛樂(lè)和社會(huì)交流、心理支持等服務(wù)?？叼B(yǎng)中心作為社區(qū)養(yǎng)老的重要載體，以豐富的服務(wù)內(nèi)容吸引了片區(qū)內(nèi)的老年群體，為老年生活提供便捷化、多樣化的選擇。客觀上而言，社區(qū)在政府的引導(dǎo)下開(kāi)辦社區(qū)老年活動(dòng)中心，也是社區(qū)“自助式”養(yǎng)老模式發(fā)展的體現(xiàn)。建設(shè)康養(yǎng)中心，利用社區(qū)的輻射性和兼容性提供選擇式養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)掘社區(qū)的養(yǎng)老潛力，對(duì)促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老的多樣態(tài)發(fā)展具有重要意義。

除老年活動(dòng)中心的開(kāi)設(shè)，社區(qū)幫扶的項(xiàng)目也包含老年食堂的建設(shè)。結(jié)合縣域內(nèi)民生工程的推進(jìn)，S 縣政府立足縣情實(shí)際，開(kāi)設(shè)社區(qū)老年食堂，積極開(kāi)展老年助餐點(diǎn)建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)老年助餐服務(wù)。據(jù)實(shí)地調(diào)研，老年套餐價(jià)格不高于每份十元，縣政府會(huì)根據(jù)老人年齡、經(jīng)濟(jì)狀況等因素以就餐補(bǔ)貼的形式遞減餐費(fèi)，以減輕就餐負(fù)擔(dān)，滿(mǎn)足老人用餐需求。

“自助式”養(yǎng)老模式是依托社區(qū)資源支撐和輻射影響而開(kāi)展的社區(qū)養(yǎng)老模式，具有自由度較高、自主性較強(qiáng)、覆蓋面較廣等優(yōu)勢(shì)。但因其具有普適性特點(diǎn)，故存在服務(wù)深度不夠、個(gè)性化不足等缺陷。

3.村際“自助式”養(yǎng)老服務(wù)：“一老一小”關(guān)愛(ài)服務(wù)中心

大量青壯年外出務(wù)工導(dǎo)致了嚴(yán)重的“空巢老人”和留守兒童問(wèn)題，留守在鄉(xiāng)村的老人和兒童的照料關(guān)愛(ài)問(wèn)題更是關(guān)系鄉(xiāng)村發(fā)展的重要民生問(wèn)題?；诖爽F(xiàn)狀，S 縣政府圍繞農(nóng)村空巢老人和留守兒童群體，積極開(kāi)展“一老一小”關(guān)愛(ài)服務(wù)模式的試點(diǎn)，探索建設(shè)縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)不同層級(jí)“一老一小”關(guān)愛(ài)服務(wù)中心。

“一老一小”關(guān)愛(ài)服務(wù)中心促進(jìn)了村際交往溝通，是村莊之間共享公共養(yǎng)老資源的體現(xiàn)。關(guān)愛(ài)服務(wù)中心的建設(shè)為村際“自助式”養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供載體和依托，便利了鄉(xiāng)村老年群體的生活。但與城鎮(zhèn)相比，村莊存在空間間隔較遠(yuǎn)、交通相對(duì)不便等弊端，制約著村際“自助式”養(yǎng)老的發(fā)展。

（二）輔助參與：良性互動(dòng)，協(xié)調(diào)發(fā)展

1.“集團(tuán)化”發(fā)展：公輔民辦

在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)被逐漸催化，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是民間力量通過(guò)市場(chǎng)參與的重要載體。在地方政府政策引導(dǎo)和資源整合的輔助下，以大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為核心、向多領(lǐng)域延伸拓展的養(yǎng)老集團(tuán)逐漸形成和發(fā)展。

作為S 縣開(kāi)辦最早、規(guī)模最大的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，B老年公寓從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)均以民間力量的投入為主，輔以政府指導(dǎo)與支持。公寓在運(yùn)行和發(fā)展中總結(jié)出一套完整的管理流程和制度，與此同時(shí)，公寓接受政府對(duì)其運(yùn)營(yíng)管理的指導(dǎo)和監(jiān)管，保障其有序運(yùn)行。依托B 老年公寓的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)要求，S縣形成了以“母”機(jī)構(gòu)（B 老年公寓）和“子”機(jī)構(gòu)（G 村養(yǎng)老護(hù)理院、H居家養(yǎng)老服務(wù)中心、Z 養(yǎng)老服務(wù)公司）為核心、以“母子”機(jī)構(gòu)為方陣的H 養(yǎng)老集團(tuán)。在集團(tuán)中，各機(jī)構(gòu)對(duì)標(biāo)不同領(lǐng)域的養(yǎng)老服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)社會(huì)入住養(yǎng)老、失能半失能人員集中養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老和養(yǎng)老綜合服務(wù)等領(lǐng)域的服務(wù)覆蓋。縣政府積極推進(jìn)養(yǎng)老行業(yè)的資源整合和領(lǐng)域延伸，為養(yǎng)老服務(wù)的集團(tuán)發(fā)展提供政策指引和監(jiān)管保障。

2.“基地化”建設(shè)：公促民辦

在市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在專(zhuān)業(yè)化發(fā)展過(guò)程中積極深耕服務(wù)、拓展業(yè)務(wù)，形成服務(wù)提供的集合中心。地方政府與養(yǎng)老服務(wù)中心展開(kāi)合作，在市場(chǎng)化機(jī)制的基礎(chǔ)上向此類(lèi)中心購(gòu)買(mǎi)、外包和定制養(yǎng)老服務(wù)，集中向需求方供給。

S 縣居家養(yǎng)老服務(wù)中心以居家養(yǎng)老為核心，結(jié)合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，形成以縣城為中心、覆蓋周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)范圍。服務(wù)中心利用社區(qū)資源，就近為社區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)有需求的居家老人提供定期的上門(mén)服務(wù)、呼叫服務(wù)等居家養(yǎng)老服務(wù)。服務(wù)中心采用線上線下相結(jié)合的服務(wù)模式，線上獲取并整合需求信息，線下提供精準(zhǔn)服務(wù)，對(duì)老人的需求作出迅速、準(zhǔn)確、及時(shí)的回應(yīng)。除自費(fèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，縣政府也出資購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供給需要的老年群體，通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)第三方外包的形式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)與政府、民間與政府的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，履行政府基本養(yǎng)老服務(wù)的兜底保障職能。

（三）小結(jié)：政府主導(dǎo)，多方參與

S 縣在鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)中堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位，結(jié)合政府輔助，引導(dǎo)社會(huì)力量參與，從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老三個(gè)途徑，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)，探索契合當(dāng)今鄉(xiāng)村實(shí)情、符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r的鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)模式。在實(shí)踐中，S 縣政府堅(jiān)持全局統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)養(yǎng)老資源整合協(xié)調(diào)，積極培育社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，形成政府建設(shè)——第三方運(yùn)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)——第三方提供服務(wù)、政府委托——第三方承辦的政府社會(huì)良性互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)模式。

政府主導(dǎo)、多方參與的模式充分發(fā)揮政府信息全面、調(diào)度有力、資金充裕等硬件優(yōu)勢(shì)以及社會(huì)力量技術(shù)成熟、實(shí)踐專(zhuān)業(yè)、經(jīng)驗(yàn)豐富等軟件優(yōu)勢(shì)，在全局統(tǒng)攬規(guī)劃的前提下，激發(fā)社會(huì)參與養(yǎng)老建設(shè)的活力，調(diào)動(dòng)多方力量的積極性和主觀能動(dòng)性，讓養(yǎng)老力量的源泉充分涌流，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量的良性互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。同時(shí)，政府統(tǒng)籌規(guī)劃、盤(pán)活閑置資源，克服資源浪費(fèi)和低效利用、僵化管理等不利局面，提高了養(yǎng)老資源和其他社會(huì)資源的配置和利用效率，切實(shí)擴(kuò)大養(yǎng)老輻射面，提高養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量。[8]

四、總結(jié)與建議

（一）堅(jiān)持主導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃

政府應(yīng)在鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)中發(fā)揮支柱作用，主導(dǎo)養(yǎng)老事業(yè)全局的發(fā)展方向和整體建設(shè)。[9]一方面，政府牽頭對(duì)養(yǎng)老建設(shè)全局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，部署各方資源力量投入養(yǎng)老建設(shè)；另一方面，政府對(duì)養(yǎng)老建設(shè)進(jìn)行硬件支持，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的資金、場(chǎng)地、設(shè)施等的投入，同時(shí)進(jìn)行最低限度的保障和兜底。政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)和支持，對(duì)相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，在充分發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自主性、積極性和專(zhuān)業(yè)性的同時(shí)，確保養(yǎng)老機(jī)制的高效運(yùn)作和資源的高效配置利用。[10]此外，在社會(huì)觀念層面，政府應(yīng)積極履行職能，加強(qiáng)群眾工作，落實(shí)對(duì)社會(huì)風(fēng)尚的建設(shè)，建立并強(qiáng)化公眾對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的信任。

（二）加強(qiáng)培育，協(xié)調(diào)整合

對(duì)社會(huì)養(yǎng)老資源的協(xié)調(diào)也體現(xiàn)在養(yǎng)老資源的集中與整合。在社會(huì)養(yǎng)老市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的同時(shí)，政府亦應(yīng)積極發(fā)掘社會(huì)養(yǎng)老力量，加強(qiáng)培育具有一定基礎(chǔ)和發(fā)展前景的社會(huì)養(yǎng)老組織和機(jī)構(gòu)，培育具有聚集性、專(zhuān)業(yè)性和成長(zhǎng)性的社會(huì)力量，作為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的可靠供給者、社會(huì)養(yǎng)老設(shè)施的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)者。[11]需要注意的是，整合并非壟斷，而是在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上集中所匯聚的優(yōu)勢(shì)力量，推動(dòng)經(jīng)驗(yàn)交流、信息獲取、技術(shù)研發(fā)的高效進(jìn)行，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老資源利用提質(zhì)增效。與此同時(shí)，政府也應(yīng)在尊重市場(chǎng)機(jī)制的前提下充分利用市場(chǎng)，并有效監(jiān)管市場(chǎng)，避免行業(yè)巨頭的商業(yè)壟斷行為。

（三）明晰對(duì)象，精準(zhǔn)施策

個(gè)性化需求已經(jīng)成為社會(huì)服務(wù)的重要關(guān)注領(lǐng)域，社會(huì)養(yǎng)老領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)化養(yǎng)老服務(wù)需求也日益受到關(guān)注。養(yǎng)老需求方存在與身心狀態(tài)、生活狀況、自身意愿等因素緊密相關(guān)的養(yǎng)老需求差別，涵蓋內(nèi)容廣泛、側(cè)重方面不同。S 縣政府將農(nóng)村失能半失能老人作為養(yǎng)老建設(shè)的重點(diǎn)關(guān)愛(ài)人群，為其集中辦理護(hù)理院入住，同時(shí)建設(shè)“自助式”養(yǎng)老設(shè)施以滿(mǎn)足以可自理老人為主的老年群體的需求，對(duì)未集中入住但存在自理困難的居家老人提供入戶(hù)上門(mén)服務(wù)。政府針對(duì)不同具體對(duì)象群體提供適配的養(yǎng)老服務(wù)，切合不同群體的實(shí)際需求，提高養(yǎng)老服務(wù)供給的專(zhuān)門(mén)性和精準(zhǔn)性。

（四）優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，多方參與

在政府主導(dǎo)養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的政策傾斜，激發(fā)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的積極性。結(jié)合政府的硬件優(yōu)勢(shì)和社會(huì)力量的軟件優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置優(yōu)勢(shì)和政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，建立政府與社會(huì)合作機(jī)制，如與大型企業(yè)合辦養(yǎng)老院、推動(dòng)社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)短互促，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。[12]除了社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，社會(huì)力量也包括公眾力量，廣泛吸納民眾參與養(yǎng)老行業(yè)，如開(kāi)展志愿服務(wù)活動(dòng)、社會(huì)募捐等活動(dòng)，營(yíng)造共同參與的社會(huì)氛圍。[13]政府扮演好主導(dǎo)者角色，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，呼吁多方參與，與企業(yè)、社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和公眾共同推動(dòng)養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)養(yǎng)老是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大民生工程，鄉(xiāng)村養(yǎng)老的發(fā)展更是鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要環(huán)節(jié)。老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂(lè)從古至今都是人們的美好愿景，也是社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的定盤(pán)石。地方政府在鄉(xiāng)村養(yǎng)老中主導(dǎo)建設(shè)、統(tǒng)籌規(guī)劃，與社會(huì)力量進(jìn)行良性互動(dòng)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成政府主導(dǎo)、多方參與的鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)模式，這將是鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)的良好樣態(tài)。地方政府應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)定位，積極作為，依托自身的主導(dǎo)地位，從增強(qiáng)引導(dǎo)力、加強(qiáng)社會(huì)力量培育、精準(zhǔn)施策、聯(lián)合社會(huì)力量等方面深耕和拓展，以人為本，切實(shí)服務(wù)，開(kāi)拓鄉(xiāng)村養(yǎng)老建設(shè)的新局面，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興行穩(wěn)致遠(yuǎn)。