新農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營行為的影響

王雨欣 鹿文琪 張冠甲

摘要：2022年9月2日修訂通過的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及配套政策對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)做出了新規(guī)定。文章分析了新法規(guī)的要求，探究了其對小農(nóng)戶生產(chǎn)行為、銷售行為以及經(jīng)營模式三方面產(chǎn)生的影響，并提出了可行性建議，以期為小農(nóng)戶的可持續(xù)發(fā)展提供有益幫助，推動相關(guān)研究的深入開展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；小農(nóng)戶；承諾達(dá)標(biāo)合格證

文章編號：1674-7437（2024）05-0017-03 中國圖書分類號：F320 文章標(biāo)識碼：A

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事關(guān)千家萬戶。為了保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)公眾健康，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2022年9月2日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十六次會議通過了新修訂的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（下文簡稱新農(nóng)安法）。新農(nóng)安法對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提出了諸多要求，如第二十三條提出，“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理使用農(nóng)藥、獸藥、肥料、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品，防止對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地造成污染”；第二十九條提出，“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的規(guī)定，科學(xué)合理使用農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農(nóng)業(yè)投入品，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定；不得超范圍、超劑量使用農(nóng)業(yè)投入品危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”[1]。之后，承諾達(dá)標(biāo)合格證“亮證行動”在全國各地全面開展?！傲磷C行動”是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的一次創(chuàng)新實(shí)踐，有利于保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。然而，該行動在試行階段出現(xiàn)了一些問題，如農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入銜接不到位，致使生產(chǎn)者開具承諾達(dá)標(biāo)合格證的熱情較低[2]；出具合格證的相關(guān)制度仍不完善，其實(shí)施范圍和覆蓋品種不夠廣泛；企業(yè)的自檢率較低；電子合格證的辦理門檻較高；部分地區(qū)僅能辦理手寫式合格證，辦理效率低下[3]。

為了配合新農(nóng)安法的實(shí)施，2023年6月26日，國家市場監(jiān)督管理總局第12次局務(wù)會議通過的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》提出，“集中交易市場開辦者應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)入場食用農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)貨憑證和產(chǎn)品質(zhì)量合格憑證，與入場銷售者簽訂食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)議，列明違反食品安全法律法規(guī)規(guī)定的退市條款。未簽訂食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)議的銷售者和無法提供進(jìn)貨憑證的食用農(nóng)產(chǎn)品不得進(jìn)入市場銷售”[4]。

此外，為了發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，建設(shè)法治政府，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，提高執(zhí)法的專業(yè)化、規(guī)范化水平，一些地方先后在農(nóng)業(yè)部門設(shè)置了綜合執(zhí)法試點(diǎn)，并取得了一定效果。截至2022年底，市縣兩級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)已按要求組建完成[5]。這意味著農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系更為完善、科學(xué)。

據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國小農(nóng)戶數(shù)量占到農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的98%以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的90%，小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積的70%[6]?？梢姡∞r(nóng)戶仍然是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體。而在所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，最容易過度使用化肥、農(nóng)藥等投入品的，恰恰是小農(nóng)戶[7]。新農(nóng)安法要求推行農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證，就是為了解決農(nóng)藥使用不當(dāng)?shù)葐栴}。雖然新法規(guī)只是鼓勵(lì)小農(nóng)戶辦理承諾達(dá)標(biāo)合格證，并非強(qiáng)制，但就中央與地方政府實(shí)施細(xì)則來看，小農(nóng)戶若無法提供承諾達(dá)標(biāo)合格證，在銷售農(nóng)產(chǎn)品等環(huán)節(jié)可能會面臨諸多阻礙。此外，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的推進(jìn)也加強(qiáng)了對農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的監(jiān)管，使得小農(nóng)戶的生產(chǎn)行為處于新的監(jiān)管模式之下。

1 新農(nóng)安法及相應(yīng)法律法規(guī)、舉措對小農(nóng)戶的影響概述

1.1對小農(nóng)戶生產(chǎn)行為的影響

在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，許多農(nóng)戶存在過量施用農(nóng)藥、違規(guī)施用禁限用農(nóng)獸藥及抗生素、不按農(nóng)藥施用的規(guī)定間隔期違規(guī)施用農(nóng)藥等違規(guī)行為，此類問題一直受到社會各界的廣泛關(guān)注。研究顯示，農(nóng)戶生產(chǎn)中農(nóng)藥的施用受多種因素影響，如農(nóng)戶年齡、種植面積、家庭收入、商販?zhǔn)召徱蟮萚8-9]。公眾期待早日解決農(nóng)戶違規(guī)施用農(nóng)藥的問題，并寄希望于媒體和政府，希望通過有效監(jiān)督，提高農(nóng)戶規(guī)范施用農(nóng)藥的意識，實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥減量化、合規(guī)化[10]。但也有研究發(fā)現(xiàn)，政府的作用較為有限，并沒有徹底抑制農(nóng)戶超量施用農(nóng)藥的行為[11]。而小農(nóng)戶在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中占據(jù)主體地位，且具有數(shù)量多、分布廣的特點(diǎn)，所以監(jiān)管小農(nóng)戶生產(chǎn)行為的難度依舊較大。加之，小農(nóng)戶生產(chǎn)過程的隱匿性和經(jīng)營的分散性也提升了監(jiān)管的難度[12]。

對小農(nóng)戶而言，采用何種生產(chǎn)方式主要受兩方面因素影響。一是自身認(rèn)知水平。我國農(nóng)民的平均受教育水平較低，獲取政策信息的渠道有限，這導(dǎo)致他們對市場信息的跟進(jìn)不及時(shí)，對農(nóng)藥的認(rèn)知有限，不了解農(nóng)藥超標(biāo)使用的危害，在選擇農(nóng)藥時(shí)更偏向于價(jià)格低廉、藥性強(qiáng)的農(nóng)藥，以增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出，這種做法存在過量使用農(nóng)藥、激素等違規(guī)行為。新農(nóng)安法實(shí)施以來，各地都加大了對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的宣傳力度，尤其重視相關(guān)知識在農(nóng)村地區(qū)的宣傳，這可以有效提升小農(nóng)戶對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的認(rèn)知水平，整體提升農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)水平。二是監(jiān)管力度。目前，一些地區(qū)執(zhí)法部門工作人員的素質(zhì)尚有待提升，現(xiàn)有執(zhí)法人員的素質(zhì)與新的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與并不匹配，存在部分執(zhí)法人員執(zhí)法力度不足、相關(guān)知識儲備不足、執(zhí)法不專業(yè)等問題。對此，各地積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，改組農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，嚴(yán)查農(nóng)殘超標(biāo)、違規(guī)用藥等問題。以促使小農(nóng)戶采用更為安全的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式，有效提升了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。此外，新農(nóng)安法推行農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證，進(jìn)一步加大了對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管力度，要求違反食品安全法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品退市，這一規(guī)定間接影響了小農(nóng)戶的生產(chǎn)方式。

1.2對小農(nóng)戶銷售行為的影響

小農(nóng)戶生產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品可通過兩種方式進(jìn)行銷售。一是線下銷售，即在田間地頭出售給批發(fā)商，或在線下市場直接銷售給消費(fèi)者。二是線上銷售，即在電商平臺進(jìn)行銷售，或借助微信群、QQ群、朋友圈等進(jìn)行營銷。新農(nóng)安法對食用農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入、產(chǎn)地準(zhǔn)出、覆蓋產(chǎn)品類型、“亮證”程序等提出了新要求。新修訂的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》要求收購農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)商“優(yōu)先采購附具承諾達(dá)標(biāo)合格證或者其他產(chǎn)品質(zhì)量合格憑證的食用農(nóng)產(chǎn)品，不得采購不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食用農(nóng)產(chǎn)品。對無法提供承諾達(dá)標(biāo)合格證或者其他產(chǎn)品質(zhì)量合格憑證的，鼓勵(lì)銷售企業(yè)進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)或者快速檢測”[13]。因此，農(nóng)戶能否“亮證”直接影響其線下銷售的便利性。新農(nóng)安法的實(shí)施有助于推動農(nóng)戶銷售行為的規(guī)范化。但“亮證”必先“辦證”，而辦證需花費(fèi)時(shí)間、精力、金錢。這些對小農(nóng)戶的線下銷售造成了沖擊，進(jìn)而使其轉(zhuǎn)向監(jiān)管力度較弱的線上市場進(jìn)行銷售。在線上銷售渠道中，各電商平臺的監(jiān)管相對嚴(yán)格，而微信群、QQ群、朋友圈等的監(jiān)管難度較大，存在一定的監(jiān)管盲區(qū)。對此，有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)出臺政策細(xì)則，加強(qiáng)對此類渠道的監(jiān)管。

1.3對小農(nóng)戶經(jīng)營方式的影響

當(dāng)前，以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要方式。如何使小農(nóng)戶生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。就目前來看，小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接主要有三種方式：農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、土地規(guī)模化經(jīng)營[14]。其中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營要求堅(jiān)持“因地制宜”原則，確保農(nóng)戶的主體地位，健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)。傳統(tǒng)單家獨(dú)戶的土地經(jīng)營方式成本高、收益低，已不再適應(yīng)當(dāng)下的市場，而不斷出臺的土地流轉(zhuǎn)政策加速了土地規(guī)模化經(jīng)營的普及。隨著農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)的日益完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變得更加便利、快速，部分小農(nóng)戶逐漸退出土地經(jīng)營，許多小農(nóng)戶也走上了規(guī)?；?jīng)營的道路，一些小農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)成為種糧大戶，甚至成立了規(guī)范化經(jīng)營的家庭農(nóng)場[15]。

在新法規(guī)的影響下，小農(nóng)戶會以其他方式參與到農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)中。例如，小農(nóng)戶之間展開合作，或與農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行合作。小農(nóng)戶也有可能退出農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，甚至退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將土地流轉(zhuǎn)出去。新農(nóng)安法實(shí)施后，小農(nóng)戶是否轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，如何適應(yīng)并調(diào)整新型經(jīng)營模式值得進(jìn)一步深入研究。

2 研究結(jié)論

新農(nóng)安法的實(shí)施會對小農(nóng)戶產(chǎn)生多方面的影響。例如，提高小農(nóng)戶的安全生產(chǎn)意識，加強(qiáng)對小農(nóng)戶農(nóng)藥施用行為的監(jiān)督；改變小農(nóng)戶的銷售方式，推動銷售行為的規(guī)范化；促使小農(nóng)戶改變經(jīng)營模式，使其與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合作。對此，研究人員應(yīng)進(jìn)一步挖掘小農(nóng)戶生產(chǎn)、銷售、經(jīng)營行為的底層邏輯，探索新農(nóng)安法影響小農(nóng)戶行為的典型案例與微觀證據(jù)；相關(guān)部門也應(yīng)及時(shí)出臺配套的政策細(xì)則，引導(dǎo)幫扶小農(nóng)戶適應(yīng)新農(nóng)安法的要求，完成生產(chǎn)方式調(diào)整和經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型。

3 政策建議

有關(guān)部門應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管范圍，建立“源頭可靠、去向可追、責(zé)任可究”的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系；創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測技術(shù)，通過與第三方檢測機(jī)構(gòu)合作，彌補(bǔ)政府檢測技術(shù)的不足；加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，為執(zhí)法人員提供專業(yè)知識與技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)；全面嚴(yán)防和打擊監(jiān)管方與生產(chǎn)方“合謀”等行為；針對部分農(nóng)民借助線上平臺銷售農(nóng)產(chǎn)品的情況，設(shè)立專門的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管社會共治信息平臺與追溯體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息公開與安全追溯；在農(nóng)村地區(qū)大力宣傳農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)知識，傳播法治理念；適當(dāng)調(diào)節(jié)農(nóng)藥強(qiáng)度，落實(shí)農(nóng)藥施用政策，研發(fā)毒性低、殘留少的農(nóng)藥；針對農(nóng)業(yè)發(fā)展落后地區(qū)應(yīng)不斷推進(jìn)幫扶政策，邀請農(nóng)業(yè)專家依據(jù)自然環(huán)境的不同，因地制宜，向農(nóng)戶提供有針對性的安全生產(chǎn)建議。

4 結(jié)束語

文章深入分析了國內(nèi)小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀，重點(diǎn)探討了新農(nóng)安法對小農(nóng)戶生產(chǎn)、銷售行為以及經(jīng)營模式的影響，旨在優(yōu)化政府部門的執(zhí)法和監(jiān)管措施，同時(shí)也為小農(nóng)戶的可持續(xù)發(fā)展提供實(shí)際建議。未來可繼續(xù)深入研究新農(nóng)安法對小農(nóng)戶的長期影響，通過實(shí)地調(diào)研和案例分析，為政策制定及實(shí)施提供更加全面和深入的參考。

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