鄉(xiāng)村振興背景下縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系的優(yōu)化研究

□文/劉義臣 呂東興 吳蕓

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興，當(dāng)前我國(guó)正處于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵期，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局開(kāi)發(fā)指導(dǎo)司副司長(zhǎng)劉曉山指出，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)久久為功的系統(tǒng)性工程。為匯聚和動(dòng)員社會(huì)各界力量廣泛參與進(jìn)來(lái)，有序推進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實(shí)施辦法》，提出要實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制，構(gòu)建職責(zé)清晰、各負(fù)其責(zé)、合力推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興責(zé)任體系，舉全黨全社會(huì)之力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。該辦法明確縣級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人是本地區(qū)鄉(xiāng)村振興第一責(zé)任人，謀劃制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和年度實(shí)施方案，推動(dòng)建立鄉(xiāng)村振興推進(jìn)機(jī)制，組織攻堅(jiān)重點(diǎn)任務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府應(yīng)當(dāng)把鄉(xiāng)村振興作為中心任務(wù)，健全統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，謀劃符合本地區(qū)實(shí)際的具體目標(biāo)任務(wù)和抓手。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)交互作用的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是連接政府與農(nóng)民的中樞和紐帶［1］，是代表國(guó)家直接管理農(nóng)村的行政機(jī)構(gòu)，是民情、民意表達(dá)的載體［2］。可見(jiàn)優(yōu)化縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)縣級(jí)政府逐步簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提升公共服務(wù)能力，動(dòng)員社會(huì)廣泛參與到鄉(xiāng)村振興工作中來(lái)，更好推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系研究現(xiàn)狀和問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”［3］，成為我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)。這表明我國(guó)政府進(jìn)入了協(xié)同治理改革階段，堅(jiān)持以人民為中心、發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨、政府、社會(huì)力量和市場(chǎng)各自的作用，明確各自職責(zé)邊界，形成互動(dòng)良好的治理主體，推動(dòng)政府職能由“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，突出政府的服務(wù)職能，構(gòu)建起多元共治的現(xiàn)代管理體系和治理結(jié)構(gòu)［4］是行政管理改革的趨勢(shì)?？h鄉(xiāng)政府處于我國(guó)行政管理體制的末端，鄉(xiāng)政府在財(cái)政、人事、考核等方面依賴(lài)于縣政府，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。按照里格斯的行政生態(tài)學(xué)說(shuō)，縣政府基本處于工業(yè)社會(huì)的行政模式，政府職能明確，設(shè)置有分工科學(xué)的行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)各自不同的職能，講究行政效率與科學(xué)性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式，缺乏明確細(xì)致的社會(huì)分工，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置不能與縣級(jí)機(jī)構(gòu)一一對(duì)應(yīng)，承擔(dān)管理職能的能力不足，存在“上頭千條線，下邊一根針”的情況，行政效率相對(duì)較低。按照布坎南提出的政府復(fù)合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論，在縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過(guò)程中，由于鄉(xiāng)政府處于弱勢(shì)地位，存在偽適應(yīng)、對(duì)下放的權(quán)力消化不良，出現(xiàn)了權(quán)力的異化和錯(cuò)位等情況，在執(zhí)行縣分配的任務(wù)時(shí)持有“實(shí)功虛做”“能拖就拖”的應(yīng)對(duì)策略；縣政府則處于強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)鄉(xiāng)政府有較強(qiáng)的管控傾向和監(jiān)督職能，主觀上易造成一定的責(zé)任“甩鍋”行為。

為深入、客觀、全面了解縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系現(xiàn)狀，以河北省某縣為例進(jìn)行了實(shí)地訪談和問(wèn)卷調(diào)查。實(shí)地訪談中，分別座談了8位縣局領(lǐng)導(dǎo)、5位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和6位農(nóng)民企業(yè)家。訪談發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年增加人數(shù)較多，存在編制外用工情況，縣局通過(guò)對(duì)口領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條塊化明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的能力明顯不足；執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，由于缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)不熟練、程序不合法等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力不足，缺乏執(zhí)行公信力；鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨人才不足的窘境，存在招聘難，留不住人，公共服務(wù)配套不足的問(wèn)題。

調(diào)研收回了559份有效問(wèn)卷，被調(diào)查人員主要為縣局工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員等。其中38.1%的人認(rèn)為，影響鄉(xiāng)村振興工作的主要因素是人才，其次是產(chǎn)業(yè)26.3%；72.45%的人認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著過(guò)多的職責(zé)，46.51%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有權(quán)少責(zé)多的倒掛現(xiàn)象；當(dāng)前的職責(zé)中，近60%的人認(rèn)為主要是完成縣政府委托或下達(dá)的工作任務(wù)；56%的人認(rèn)為主要工作內(nèi)容是應(yīng)對(duì)上級(jí)任務(wù)，著力開(kāi)展調(diào)研，解決農(nóng)民關(guān)注問(wèn)題的比例僅為24.69%，結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色開(kāi)展自主施政的空間很少，承擔(dān)的自下而上服務(wù)鄉(xiāng)村振興的職責(zé)較少，服務(wù)農(nóng)民的意識(shí)和理念不足。權(quán)力方面，42.75%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有的財(cái)權(quán)較少，可支配的資金無(wú)法支撐自主施政；43.65%的人主要工作地點(diǎn)是辦公室，深入農(nóng)村開(kāi)展田野調(diào)查的比例較低。

總之，我國(guó)現(xiàn)有的縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系仍是建立在理性官僚制基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政模式［5］，處于壓力型體制內(nèi)，依賴(lài)委托－代理關(guān)系使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于相對(duì)的附屬地位，成為協(xié)助縣級(jí)政府進(jìn)行社會(huì)管理和公共服務(wù)供給，并由縣級(jí)政府統(tǒng)一管理、縣級(jí)財(cái)政全額撥款的鄉(xiāng)公所，在事實(shí)上已經(jīng)失去獨(dú)立性成為縣級(jí)政府的一級(jí)派出機(jī)關(guān)［6］。這樣的權(quán)責(zé)關(guān)系不利于動(dòng)員農(nóng)民、社會(huì)組織參與到鄉(xiāng)村振興中來(lái)，不能凝聚共識(shí)、同化共享鄉(xiāng)村振興的認(rèn)知，阻斷了農(nóng)民自下而上開(kāi)展創(chuàng)業(yè)的反饋訴求渠道，一定程度上削弱了農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興的主體地位，不利于一體化推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化工作。

二、縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)問(wèn)題的形成原因

（一） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定權(quán)責(zé)與實(shí)踐不符

依照憲法及《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職責(zé)包括鞏固基層政權(quán)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和辦理上級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng)等6 個(gè)大類(lèi)。法定職責(zé)只是粗略和原則性地描述了職責(zé)范圍，在實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際承擔(dān)的職責(zé)范圍更廣，每個(gè)縣大概有30個(gè)局級(jí)單位，都可對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派業(yè)務(wù)工作，加之縣級(jí)政府各項(xiàng)以中心工作、專(zhuān)項(xiàng)工作和交辦的其他事項(xiàng)等為名義加碼的工作任務(wù)，實(shí)際工作任務(wù)非常繁重，且主要是完成縣政府的工作意志。

（二） 縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系錯(cuò)位

縣委、縣政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中位于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，主要承擔(dān)著謀劃、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)職責(zé)，客觀要求其緊跟市級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，立足縣域資源，全盤(pán)謀劃縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮鄉(xiāng)村振興的指揮作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府則主要是在響應(yīng)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民發(fā)展訴求的基礎(chǔ)上，接受縣級(jí)政府的行政發(fā)包任務(wù)，爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目立項(xiàng)。實(shí)踐中，縣局存在越位干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政、管理事宜的情況，打擊了管理對(duì)象的積極性和主動(dòng)性，甚至出現(xiàn)縣鄉(xiāng)共謀、既當(dāng)裁判員也當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)象；遇到追責(zé)時(shí)，存在縣局間互相推諉責(zé)任或縣局向下攤派責(zé)任的情況；縣鄉(xiāng)間執(zhí)法權(quán)的下放，存在一放了之、一放就亂的難題；縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條塊化管理，要求機(jī)構(gòu)設(shè)置上的一一對(duì)應(yīng)，客觀上增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員需求，造成人員冗余和職能的碎片化。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為主要內(nèi)容的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支實(shí)行“收支統(tǒng)管”加“超收分成、節(jié)支留用”的原則［5］，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政獨(dú)立性。

（三） 縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)執(zhí)行不規(guī)范

縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的放權(quán)，具有惜權(quán)不愿意下放的被動(dòng)性，放權(quán)過(guò)程缺乏對(duì)相應(yīng)人員的培訓(xùn)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府在行使下放權(quán)力時(shí)，遭遇程序不合法、技術(shù)不規(guī)范等難題，執(zhí)法權(quán)難以有效落實(shí)；縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任下放，主觀態(tài)度上會(huì)更積極主動(dòng)，缺少循序漸進(jìn)的過(guò)程，結(jié)果是縣局只保留了管理和監(jiān)督職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則過(guò)度承載了責(zé)任的落實(shí)職責(zé)，且責(zé)任存在一定的重復(fù)和交叉，增加了工作負(fù)擔(dān)，影響了工作效率。

三、鄉(xiāng)村振興背景下優(yōu)化縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系的對(duì)策

縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系的優(yōu)化，應(yīng)適應(yīng)我國(guó)行政體制改革的趨勢(shì)，促進(jìn)治理能力和治理能力的現(xiàn)代化，要緊緊圍繞和服務(wù)于鄉(xiāng)村振興工作大局，系統(tǒng)謀劃，協(xié)同推進(jìn)，牢牢抓住人才這個(gè)牛鼻子，營(yíng)造引才留才育才用才的環(huán)境，構(gòu)建縣鄉(xiāng)良好互動(dòng)的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（一） 補(bǔ)漏洞理關(guān)系，完善制度建設(shè)

在《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》等文件指導(dǎo)下，完善縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系的制度建設(shè)，避免權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整的隨機(jī)性和臨時(shí)性；深化制度化分權(quán)改革，以穩(wěn)定的制度體系保證權(quán)責(zé)均衡下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，制定更符合實(shí)際、操作性更強(qiáng)的縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)清單，使縣鄉(xiāng)政府行政行為有合法的制度依據(jù)和執(zhí)行保障［7］。依靠制度和規(guī)范調(diào)試條塊之間的張力，落實(shí)“條塊結(jié)合，以塊為主”的改革原則［7］，減少縣級(jí)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)督查和考核，避免制度外的打招呼、事項(xiàng)加碼，夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政基礎(chǔ)和動(dòng)員能力，切實(shí)提升縣鄉(xiāng)治理體系的協(xié)同化水平。

（二） 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)，開(kāi)展強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)行動(dòng)（自主、財(cái)政）

縣級(jí)政府應(yīng)借鑒浙江省、廣東省和江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)，明確改變當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)狀，關(guān)鍵是根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)范圍，再依照職責(zé)內(nèi)容匹配相應(yīng)的權(quán)力；強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)宏觀指導(dǎo)，改革和完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)，逐步加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的放權(quán)范圍，通過(guò)下放人事權(quán)、改革財(cái)政權(quán)等各項(xiàng)行政權(quán)力，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的權(quán)限，開(kāi)展強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)行動(dòng)，建成一級(jí)權(quán)責(zé)對(duì)等、職能完備的基層政府。達(dá)到強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)“三農(nóng)”意識(shí)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)新活力的目標(biāo)。

（三） 加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)，減輕基層負(fù)擔(dān)

為減少不必要的重復(fù)性工作，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工作壓力，建議著手推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，打通各部門(mén)、各層級(jí)之間數(shù)據(jù)不能共享的梗阻，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、銜接通暢的政務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，使各縣局能準(zhǔn)確掌握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)數(shù)據(jù)和事項(xiàng)進(jìn)展，嚴(yán)格向下攤派事項(xiàng)的管理，切實(shí)壓縮常規(guī)事務(wù)數(shù)量，達(dá)到為基層松綁和減負(fù)的目標(biāo)。