鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村承包地“三權分置”問題研究

屈虹 陳曉燕

摘要 作為我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設和鄉(xiāng)村振興的必由之路，農(nóng)村承包地“三權分置”制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的探索與實行必將得到進一步深化。農(nóng)村承包地“三權分置”的制度設計是為了增強農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力以及保障農(nóng)民收入等。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下實行農(nóng)村承包地“三權分置”具有必要性，通過對鄉(xiāng)村振興和“三權分置”的政策進行梳理，并結合相關研究與農(nóng)村實地調查，總結農(nóng)村承包地“三權分置”的成效，針對“三權分置”中承包地土地經(jīng)營權的性質尚不明確、集體所有權虛置、土地流轉“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象等問題，提出相應的對策建議，為解決農(nóng)村承包地“三權分置”中存在的問題提供思路，從而推動鄉(xiāng)村振興。

關鍵詞 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；“三權分置”；農(nóng)村承包地

中圖分類號 F301? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）10-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.054

Research on the “Separation of Three Rights” of Rural Contracted Land Under the Rural Revitalization Strategy

QU Hong1，CHEN Xiao-yan2

（1.Journal of Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020;2.Institute of Pastoral Development，Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020）

Abstract As a necessary path for China to achieve agricultural modernization and rural revitalization，the exploration and implementation of the “separation of three rights” system for rural contracted land in the implementation of rural revitalization strategy will be further deepened.The system design of the “separation of three rights”for rural contracted land is aimed at enhancing the scale operation of agriculture，improving agricultural productivity，and ensuring the income of farmers.It is necessary to implement the“separation of three rights”for rural contracted land under the strategy of rural revitalization.Through sorting out the policies of rural revitalization and “separation of three rights”，and combining relevant research and rural field investigations，the effectiveness of “separation of three rights” for rural contracted land is summarized.In response to issues such as the unclear nature of the contracted land management rights in the “separation of three rights”，the virtual establishment of collective ownership，and the phenomenon of “non agriculturalization” and “non grainification” of land transfer，propose corresponding countermeasures and suggestions in order to provide ideas for solving the problems in the separation of three rights in rural contracted land and promote rural revitalization.

Key words Rural revitalization strategy;“Separation of powers”;Rural contracted land

基金項目 內蒙古自治區(qū)哲學社會科學規(guī)劃項目（2018NDB013）。

作者簡介 屈虹（1978—），女，內蒙古興安盟人，副研究員，碩士，從事經(jīng)濟學研究。

收稿日期 2023-10-09

農(nóng)村是農(nóng)民賴以生存的空間，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民主要的生活來源。“三農(nóng)”問題的解決關系到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關系到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾的消除。黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略集中體現(xiàn)了習近平“三農(nóng)”思想，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。鄉(xiāng)村振興不僅能夠解決我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的短板問題，也能夠為我國經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展奠定了穩(wěn)固的基礎。作為新時代中國特色社會主義建設的新戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興反映了黨和國家農(nóng)村發(fā)展政策的重大轉變，包括戰(zhàn)略思維的轉變、戰(zhàn)略主體的轉變和戰(zhàn)略內容的轉變。因此，可以說，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家作為主體推動的，在農(nóng)村實施的宏觀的、全面的、立體和多元的，旨在推動鄉(xiāng)村全面振興和全面建設現(xiàn)代化國家任務實現(xiàn)的重要國家戰(zhàn)略。

在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，農(nóng)村承包地“三權分置”問題不容忽視。從制度經(jīng)濟學視角看，“三權分置”制度的實行有著強烈的現(xiàn)實需求和深厚的實踐基礎。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，原有的城鄉(xiāng)二元格局逐步被打破，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了深刻變化。2020年，全國農(nóng)民工達28 560萬人，土地流轉面積為3 547.928萬hm2，比上年增加了4.3%［1］。如果對實踐中大量存在的農(nóng)村承包地流轉現(xiàn)象視而不見，未能厘清農(nóng)村承包地的承包權與經(jīng)營權的關系，不僅會阻礙農(nóng)地流轉市場的健康發(fā)展，而且不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。因此，我國的農(nóng)地制度亟待進一步改革，“三權分置”制度急需推進。如果將農(nóng)村承包地“三權分置”問題解決好，就能夠充分調動農(nóng)民進行土地流轉的積極性，從而釋放農(nóng)村的發(fā)展動力。從當前我國農(nóng)村發(fā)展的實際出發(fā)可知，“三權分置”的重點在于放活經(jīng)營權，“三權分置”的核心是進行土地流轉［2］，“三權分置”的基礎是土地確權，“三權分置”的關鍵是進行配套建設。從本質上講，“三權分置”是將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，其核心是土地流轉；從基礎上講，“三權分置”的實行是建立在土地確權基礎之上的；從實踐上講，只有完善相關配套制度，才能使“三權分置”真正落實，從而避免農(nóng)村集體組織主體的錯位以及土地承包人和土地經(jīng)營權人的利益受損。

1 農(nóng)村承包地“三權分置”的成效

1.1 “三權分置”制度體系初步確立

我國現(xiàn)行涉及調整土地承包經(jīng)營權流轉的法律法規(guī)主要有《民法典》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《物權法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等。其中，《農(nóng)村土地承包法》從立法上確定了我國農(nóng)村土地實行“三權分置”，并界定了所有權、承包權和經(jīng)營權的權能以及農(nóng)地的流轉方式和原則，具有一定的可操作性?！睹穹ǖ洹窂娬{土地承包經(jīng)營權的用益物權屬性，并增設了土地經(jīng)營權制度。在一系列法律法規(guī)的保障下，我國已經(jīng)初步確立承包地“三權分置”制度體系，基本完成了承包地確權登記頒證工作，2億多農(nóng)戶領到了土地確權證書。土地流轉管理服務機制逐步健全，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展［3］。

1.2 土地流轉取得一定成效

據(jù)統(tǒng)計，在我國實施“三權分置”后，農(nóng)村土地流轉取得了一定成效。其一，2020年農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的耕地面積為10 411.083萬hm2，比上年增長了1.0%；家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)為22 040.98萬戶，比上年增加了0.2%；頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證21 008.82萬份，比上年增加了3.1%。其二，2020年土地流轉面積為3 547.928萬hm2，比上年增加4.3%，其中，出租（轉包）面積為3 166.482萬hm2，比上年增加了6.5%；入股面積為195.107萬hm2，比上年減少了11.5%；其他形式流轉面積為186.339萬hm2，比上年減少了10.0%。其三，2020年土地經(jīng)營權流轉入農(nóng)戶的面積為1 658.851萬hm2；流轉入家庭農(nóng)場的為474.951萬hm2；流轉入專業(yè)合作社的為76.334萬hm2；流轉入企業(yè)的為370.569萬hm2；流轉入其他主體的面積為280.023萬hm2［4］。

截至2022年6月，內蒙古土地流轉總面積266.667萬hm2，占農(nóng)村家庭承包耕地面積的39%，其中，建成的高標準農(nóng)田流轉比例顯著高于其他農(nóng)田，流轉價格提高了3 000元/hm2以上。為了引導土地經(jīng)營權有序流轉，內蒙古農(nóng)牧廳歷時5年開展了土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，以穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系，從而奠定了土地經(jīng)營權有序規(guī)范流轉基礎；相繼出臺了《關于引導農(nóng)村牧區(qū)土地草原經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》《關于完善農(nóng)村牧區(qū)土地草原所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的實施意見》等政策文件；大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉管理辦法》等相關法律法規(guī)引導農(nóng)牧民有序規(guī)范流轉土地。同時，不斷建立健全土地流轉服務體系，已建成旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村3級土地流轉服務中心（或服務站）1 570多個，進一步規(guī)范引導土地流轉行為，保護流轉雙方的合法權益。聯(lián)合中國建設銀行內蒙古分行共同開發(fā)了數(shù)字農(nóng)牧業(yè)綜合服務平臺，其中，土地流轉信息管理子平臺已于2021年5月正式上線運行，先后在全區(qū)41個旗縣（市、區(qū)）開展土地流轉管理信息化試點。

1.3 對農(nóng)民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了良好影響

據(jù)實地調查，內蒙古赤峰市、呼倫貝爾市以及通遼市的農(nóng)戶未流轉戶人均純收入水平要低于轉入戶和轉出戶家庭，相比未流轉戶，轉入戶家庭人均純收入要高出2 877元，轉出戶家庭人均純收入要高出4 122元。轉入戶家庭轉入土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其家庭收入來源以農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人均純收入為5 210元，轉出戶轉出土地從事非農(nóng)行業(yè)，其家庭收入來源以非農(nóng)收入為主，非農(nóng)人均純收入為6 874元［5］。

2 農(nóng)村承包地“三權分置”中的問題

盡管“三權分置”制度順應了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，從立法到規(guī)劃日益制度化、法制化，已初步確立了承包地“三權分置”制度體系，但無論是在理論上還是在實踐中，“三權分置”仍存在諸多亟待解決的問題。

2.1 土地經(jīng)營權的性質尚不明確

2018 年12月新修訂的《農(nóng)村土地承包法》首次在法律上明確賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權。在此基礎上，2020 年頒布的《民法典》將土地承包經(jīng)營權規(guī)定在“物權編”的用益物權分編，用4個條文規(guī)定了土地經(jīng)營權，在土地承包經(jīng)營權基礎上進一步明確承包權與經(jīng)營權可再次分離，形成了農(nóng)村承包地的“三權分置”。雖然兩部法律都明確要保障土地經(jīng)營權，但都對土地經(jīng)營權的性質予以淡化。由于《民法典》在物權編中的用益物權分編中對土地經(jīng)營權進行規(guī)定，有學者比較認可將土地承包經(jīng)營權定性為用益物權。然而，這并不科學。將土地經(jīng)營權規(guī)定于物權編是因其派生于土地承包經(jīng)營權，因此，僅因其體系解釋而將其納入用益物權范圍內并不合理。有學者指出，在農(nóng)村承包地“三權分置”改革過程中，經(jīng)濟政策先行，而后法學邏輯跟進，對其進行檢視、補充和完善［6］。因此，明確土地經(jīng)營權的性質對于農(nóng)村承包地的流轉具有決定性作用，有利于“三權分置”的長久推行。

2.2 集體所有權虛置

據(jù)統(tǒng)計，2020年農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉入農(nóng)戶的面積為1 658.851萬hm2，即46.76%的承包地轉到了農(nóng)戶，占比最高，可見，規(guī)?；?jīng)營整體上仍難以實現(xiàn)。從流轉主體上看，參與土地流轉的經(jīng)營主體主要是個體農(nóng)戶；從流轉形式上看，主要包括轉租、互換和轉包，只是使小塊土地變成大塊土地，形成了相對的規(guī)模經(jīng)營，屬于較為低端的流轉形式，因此，激發(fā)土地要素活力的作用非常有限。應當承認的是，隨著“三權分置”的全面實施，改革成效的確有所顯現(xiàn)但并非符合預期。我國農(nóng)村經(jīng)濟從集體化時期的產(chǎn)權高度集中發(fā)展到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制再到“三權分置”，集體所有權不斷地“退讓”，農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權不斷充實。有學者指出：“承包經(jīng)營權和集體所有權的權能和地位已經(jīng)發(fā)生了‘主客倒置” ［7］。正如賀雪峰所指出的，“如何提高國家資源的效率，激發(fā)農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民組織起來，成為當前‘三農(nóng)問題和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本性問題”［8］?？梢?，“缺少組織的一家一戶式個體農(nóng)戶顯然不可能成為鄉(xiāng)村振興的主體”。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施過程中，強調統(tǒng)分結合是指既要發(fā)揮出集體統(tǒng)的作用，又要發(fā)揮出家庭小生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。隨著農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”等稅費的取消，農(nóng)民集體的收益權被擱置，集體所有權喪失了經(jīng)濟上的實現(xiàn)渠道，加之，農(nóng)村人口的大量流失，農(nóng)民對于集體和土地的依賴逐漸減弱，從而使集體土地所有權在私法意義上的所有權權能難以發(fā)揮作用。在一定程度上，集體土地所有權日益被虛置，而農(nóng)村承包地的權利日益固化，更加不利于規(guī)模化經(jīng)營的實現(xiàn)。

2.3 土地流轉中的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象不容忽視

在深化農(nóng)村土地制度改革過程中，實施“三權分置” 要守住耕地紅線不突破的原則，也就是說，不能把耕地變少了，不能把糧食的生產(chǎn)能力變弱了，不能把農(nóng)民的利益損害了?！叭龣喾种谩敝贫鹊膶嵤┩苿油恋亓鬓D是一種必然。工商企業(yè)等社會資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域本質上屬于一種投資行為，根本目的就是盈利。因此，應當對工商企業(yè)的投資行為進行規(guī)范，守住耕地紅線。尤其是，在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著嚴峻挑戰(zhàn)的形勢下，“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象更不容忽視。

2.4 農(nóng)村土地流動性不強，流動服務體系不健全

在“三權分置”實施過程中，農(nóng)村土地流動性不強，流動服務體系不健全。一方面，為了提高收入，大量農(nóng)民涌入城市，造成大量農(nóng)村土地閑置，而農(nóng)民往往將土地作為自己在城市失業(yè)的最后保障，而不愿流轉土地；另一方面，實踐中，土地流轉以自發(fā)轉讓為主，未履行相關法律程序，缺少法律保障［9］。加之，土地流轉相關服務不完善，難以確保農(nóng)地雙方的利益得到公平分配，土地流轉價格缺少準確依據(jù)，導致社會福利發(fā)生損失。

3 完善 “三權分置”制度，推動鄉(xiāng)村振興

大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央著眼于全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家作出的重大戰(zhàn)略決策，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、提升億萬農(nóng)民獲得感和幸福感、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎和實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然要求，為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展明確了重點、指明了方向。該研究通過梳理“三權分置”制度實施過程中存在的問題與原因，提出完善“三權分置”制度的對策建議，以期充分調動農(nóng)民的積極性，充分釋放農(nóng)村的發(fā)展動力，從而推動鄉(xiāng)村振興的實施。

3.1 在立法上明確土地經(jīng)營權的性質

土地經(jīng)營權的設立是為了充分發(fā)揮土地的市場屬性，適應經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，使土地資源得到充分利用，從而優(yōu)化土地配置。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權具有嚴格的身份屬性，不具備完全市場化的條件，因此，實踐中先出現(xiàn)了土地經(jīng)營權的流轉，而后土地經(jīng)營權流轉逐漸得到了學界和國家政策的認可，從而使“三權分置”制度得以形成。實質上，只有在法律上對土地經(jīng)營權的性質予以明確，才能使“三權分置”制度得到充分的實施。目前，法學界對于土地經(jīng)營權的性質主要存在3種學說。第一種是物權說。物權說將土地經(jīng)營權定性為物權，分為用益物權說和次用益物權兩種。然而，用益物權說難以克服集體土地所有權被架空的風險，而次用益物權說亦無法合理化自己對一物一權原則的突破。第二種是物債二元說。物債二元說認為土地經(jīng)營權的性質混合了債權性和物權性。物債二元說最大的問題是與我國現(xiàn)在堅持的物債區(qū)分體系不相融合［10］。第三種是債權說。一方面，從法學理論上講，通過檢視土地承包經(jīng)營權主要流轉方式及其法律效果，無法得出其分離出的土地經(jīng)營權具有債權屬性的結論。也就是說，出租、轉包、入股等流轉形式生成的土地經(jīng)營權具有債權性質，而轉讓、互換僅是原土地承包經(jīng)營權的享有及其行使主體的變化，不涉及土地經(jīng)營權的定性問題。另一方面，從實踐上講，將土地經(jīng)營權定為債權無須對現(xiàn)有的農(nóng)地權利體系進行本質性變革，既可以最大程度地節(jié)約制度變革成本，也可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的目標并穩(wěn)定土地經(jīng)營權人的經(jīng)營預期。

3.2 發(fā)揮出集體“統(tǒng)”的作用，激發(fā)農(nóng)民的主體性

《民法典》明確了集體土地所有權的主體是“農(nóng)民集體”，即集體中每個成員都享有集體所有權。農(nóng)地集體所有權的功能激活依賴于村集體功能的歸位，應當進一步發(fā)掘村集體的調整功能，協(xié)調農(nóng)村社會的變化，保持政策制度的彈性；以村集體為中介協(xié)調農(nóng)地流轉，協(xié)調農(nóng)村現(xiàn)實的人地矛盾，保證土地利用效率和糧食安全，實現(xiàn)基本人權保護和社會公平，推動鄉(xiāng)村振興［11］。

對于集體所有制的優(yōu)勢，賀雪峰［8］進行了較為詳盡的分析，認為當前農(nóng)村土地細碎在一定程度上造成了土地拋荒，從而使農(nóng)村難以形成適度的規(guī)模經(jīng)營。他指出：“如何提高國家資源的效率，激發(fā)農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民組織起來，成為當前‘三農(nóng)問題和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的根本性問題” ［7］。他還著重分析了廣東省清遠市農(nóng)村進行土地整合、資金整合的經(jīng)驗和安徽皖河農(nóng)場實行“兩田制”的案例，通過土地整合和資金整合以及實行“兩田制”，農(nóng)村土地都取得了較高的生產(chǎn)效率。與賀雪峰的觀點類似，付磊等［7］指出，崇州農(nóng)業(yè)共勞制、塘約道路、南海模式等改革案例已經(jīng)突破了集體所有權、承包經(jīng)營權和經(jīng)營權的遞進派生邏輯，實現(xiàn)了三權重組。改革的重點應當聚焦在以集體所有權重構為基礎的“統(tǒng)”的作用的發(fā)揮，做實集體所有權的功能，實現(xiàn)承包經(jīng)營權從土地的實物形態(tài)向注重價值形態(tài)的轉變，改變經(jīng)營權的派生路徑，這既是發(fā)展集體經(jīng)濟、促進共同富裕的有效實現(xiàn)形式，也是堅持和完善集體所有制的應有之義。因此，集體所有權的落實就是將集體所有權從主體缺位和權能殘缺狀態(tài)向做實產(chǎn)權功能轉變。集體土地所有權具有雙重性質，既是一項公有權，也是一項私有權，即在共同所有的基礎上實現(xiàn)集體成員利益、反映集體成員意志。公有權體現(xiàn)在對集體土地的民主管理和民主監(jiān)督，如公共產(chǎn)品的供給，改良和維護集體土地及設施，集體對承包方案的確定，以及土地拋荒棄耕、違法使用土地的監(jiān)督管理等；私有權一部分為集體所保留，另一部分由集體成員分散行使，通過經(jīng)營使用等實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。

3.3 加強土地流轉監(jiān)管，制定工商企業(yè)等社會資本取得土地經(jīng)營權的管理辦法

在經(jīng)濟利益的驅使下，農(nóng)村流轉土地的“非農(nóng)化” “非糧化”現(xiàn)象速度不斷加快。對于土地流轉，不能只重視經(jīng)濟效益，而忽視糧食安全和生態(tài)安全。地方政府除了應當依照政策安排對“非農(nóng)化”和“非糧化”農(nóng)地進行專項清理之外，還應當注重發(fā)揮好其自身在農(nóng)村土地流轉中的導向、監(jiān)督作用，守住糧食安全底線，確保糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，從而實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調發(fā)展。具體而言，既要正視工商企業(yè)等社會資本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的正當利益追求，還應當將工商企業(yè)等社會資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為限定在合法的范圍內，以杜絕土地流轉中的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象。

3.4 健全土地流轉服務體系，實行配套制度改革

通過實行“三權分置”制度來推動農(nóng)村土地流轉和激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，關鍵是健全土地流轉服務體系和實行配套制度改革。首先，要使閑置的農(nóng)村土地不被浪費，就需要盡快完善土地流轉服務體系。具體而言，健全土地流轉服務體系包括5個方面：一是建立高效的土地流轉機制，解決土地流轉中的信息不對稱問題；二是建立科學合理的土地流轉價格評估服務體系，科學劃分土地登記，切實保障農(nóng)民利益；三是建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質審核機制，保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠滿足必要的條件；四是建立農(nóng)村土地流轉后的監(jiān)管機制，及時查處違法違規(guī)不合理利用土地的行為；五是建立激勵土地復墾機制，鼓勵和肯定農(nóng)民和集體主動將閑置宅基地、建設用地復墾為耕地的行為，給予其一定的土地承包權作為獎勵，還可對治理農(nóng)地有成效的農(nóng)民給予耕地保護補貼。其次，隨著農(nóng)村承包地“三權分置”改革的深化，要促進農(nóng)地流轉和耕地資源優(yōu)化，就必須實行配套制度改革。一方面，確保國家糧食安全，完善農(nóng)業(yè)補貼制度，包括精準農(nóng)業(yè)補貼對象、優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼內容、提高農(nóng)業(yè)補貼標準；另一方面，促進農(nóng)業(yè)人口市民化，健全土地增值收益分配制度。對于轉移到城市的農(nóng)民，應當通過對其在農(nóng)村的集體資產(chǎn)確權登記頒證，保障集體資產(chǎn)權益，讓更多的土地增值收益用于促進農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。

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