公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律屬性及規(guī)則重塑

陳鄭好

（浙江工商大學(xué)法學(xué)院,浙江 杭州 311215）

2020年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，具體包括推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，提升社會數(shù)據(jù)資源價值，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)?；跀?shù)據(jù)要素市場的發(fā)展目標(biāo)，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用是目前數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代發(fā)展的基礎(chǔ)要求?！丁皵?shù)據(jù)要素×”三年行動計(jì)劃（2024—2026年）》提出要加大公共數(shù)據(jù)資源供給，在重點(diǎn)領(lǐng)域、相關(guān)區(qū)域組織開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，探索部省協(xié)同的公共數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制。作為探索公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的新型道路，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是一項(xiàng)能夠充分賦能公共數(shù)據(jù)開放利用的關(guān)鍵機(jī)制。

目前，我國的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度仍處于發(fā)展期，各省份也在推進(jìn)省級公共數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)。隨著公共數(shù)據(jù)開放實(shí)踐的深入，各地區(qū)積累了豐富的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)在一定程度上塑造了地方政府對于數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式的偏好和選擇。截至2023年底，全國地級市以上的數(shù)據(jù)開放平臺已達(dá)226個。各地采用了多種公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式，目前主要有以下幾種：成都、青島、上海、河南等地采取的集中統(tǒng)一的政府授權(quán)運(yùn)營模式；北京等地采取的分行業(yè)集中的數(shù)據(jù)專區(qū)模式；浙江采取的多層次分散的授權(quán)模式。這些數(shù)據(jù)開放平臺采用了不同的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式，反映了地方政府在公共數(shù)據(jù)管理和利用策略上的多樣性和創(chuàng)新性。這些多樣的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式展現(xiàn)出各地對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營本質(zhì)屬性的不同理解。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律屬性不明確以及功能定位模糊，都使得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營在實(shí)踐中遇到障礙。對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的制度定位，學(xué)界的爭議集中在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與傳統(tǒng)的公共數(shù)據(jù)開放之間的異同。關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營本身法律屬性的討論，則分化出“政府購買服務(wù)說”“行政許可說”“特許經(jīng)營說”三種觀點(diǎn)，亟待厘清。對以上觀點(diǎn)的分析與辨認(rèn)，有助于解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的監(jiān)管問題，提升運(yùn)營制度的效能。

1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的制度定位

1.1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營概述

1.1.1 公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵

公共數(shù)據(jù)是指公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)[1]。公共數(shù)據(jù)因其直接關(guān)聯(lián)到公共利益和社會福祉，被普遍認(rèn)為應(yīng)向社會公眾開放。公共數(shù)據(jù)的主要特點(diǎn)在于其公共屬性，即數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、管理和使用均服務(wù)于公眾利益，反映了政府透明度和公共服務(wù)水平。因此，只有特定數(shù)據(jù)資源，且其內(nèi)容具有一定程度公共性時，此數(shù)據(jù)才能納入公共數(shù)據(jù)的范圍。

1.1.2 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的機(jī)理

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，是指公共管理機(jī)構(gòu)依法授權(quán)第三方主體運(yùn)營公共管理數(shù)據(jù)，由被授權(quán)運(yùn)營主體在授權(quán)范圍內(nèi)對公共管理數(shù)據(jù)實(shí)施開發(fā)利用，并向自然人、法人或者非法人組織依法提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)的行為[2]。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的核心在于通過制度化的授權(quán)機(jī)制，使得公共數(shù)據(jù)資源能夠在確保安全、保護(hù)隱私和遵守法律框架的前提下，得以有效開發(fā)、利用和共享。該過程不僅涉及對數(shù)據(jù)使用權(quán)的授權(quán)，還包括對數(shù)據(jù)使用過程的監(jiān)管、數(shù)據(jù)質(zhì)量的保障以及利益合理分配。

1.2 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與公共數(shù)據(jù)開放的關(guān)系辨析

目前學(xué)界主要將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行邏輯上的從屬關(guān)系辨析。目前主要的論斷分為三種：并列互補(bǔ)論、包含隸屬論、動態(tài)互補(bǔ)論[3]。這三種觀點(diǎn)為理解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與公共數(shù)據(jù)開放之間的關(guān)系提供了不同的視角。

1.2.1 作為并列互補(bǔ)的關(guān)系

在并列互補(bǔ)的視角下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營被視為是數(shù)據(jù)開放的一種補(bǔ)充機(jī)制，與數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享都屬于數(shù)據(jù)流通的模式。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與公共數(shù)據(jù)開放在形式上呈現(xiàn)相似性：兩者都是為了增進(jìn)數(shù)據(jù)的可訪問性和利用效率，旨在促進(jìn)數(shù)據(jù)的廣泛使用和共享。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為公共數(shù)據(jù)開放的市場化擴(kuò)展，通過引入市場參與者，有助于增強(qiáng)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)與應(yīng)用的范圍及深度[4]。然而，在本質(zhì)結(jié)構(gòu)上，兩者卻表現(xiàn)出顯著的差異性。與數(shù)據(jù)開放的模式相異，在供應(yīng)主體、受眾群體以及收益構(gòu)成方面，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營體現(xiàn)出顯著的特異性。區(qū)別于直接的數(shù)據(jù)開放策略，授權(quán)運(yùn)營模式中的供應(yīng)主體為接受授權(quán)的實(shí)體，這些實(shí)體專注于提供基于數(shù)據(jù)的產(chǎn)品與服務(wù)，并明確追求營利性的目標(biāo)。

將數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)開放的關(guān)系理解為并列互補(bǔ)的觀點(diǎn)，雖然在一定程度上揭示了兩者在促進(jìn)數(shù)據(jù)流通和利用方面的相互補(bǔ)充作用，但這樣的理解也存在一定的缺陷。這種觀點(diǎn)可能忽略了數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)開放在目標(biāo)和動機(jī)上的本質(zhì)差異。數(shù)據(jù)開放主要是基于公共利益的考量，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的無障礙共享和利用，以提升信息的透明度和保證公眾的知情權(quán)；而數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營則更多強(qiáng)調(diào)通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的商業(yè)化開發(fā)和利用，其核心驅(qū)動力在于經(jīng)濟(jì)利益的追求。這種差異導(dǎo)致了兩者在實(shí)踐中的運(yùn)作機(jī)制、受眾定位以及成果評價標(biāo)準(zhǔn)上的顯著區(qū)別。

1.2.2 作為包含隸屬的關(guān)系

從包含隸屬論的角度出發(fā)，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)被納入數(shù)據(jù)開放制度的范疇，構(gòu)成數(shù)據(jù)開放的一種創(chuàng)新形態(tài)。根據(jù)《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營也被列為完善數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制的新舉措的規(guī)定[5]，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為一種策略，落實(shí)于更廣泛的公共數(shù)據(jù)開放框架中。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營框架內(nèi)，社會最終獲得的成果體現(xiàn)為授權(quán)主體所開發(fā)和優(yōu)化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。相較而言，條件性公共數(shù)據(jù)開放則采取一種不同的策略，即直接向公眾提供尚未經(jīng)過深度開發(fā)或應(yīng)用的原始數(shù)據(jù)資源。

盡管從理論上看，包含隸屬關(guān)系為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與公共數(shù)據(jù)開放提供了一種整合視角，但在實(shí)踐中，這種視角需要被謹(jǐn)慎處理。這種包含隸屬關(guān)系可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放的概念被過分縮窄，限定于通過特定的授權(quán)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。這種做法可能忽略了數(shù)據(jù)開放的更廣泛意義，包括無須特定授權(quán)即可自由獲取和使用的數(shù)據(jù)共享原則。其次，將數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營視為數(shù)據(jù)開放的一種形式，可能在實(shí)踐中導(dǎo)致對開放數(shù)據(jù)策略和機(jī)制的過度規(guī)范化，抑制了數(shù)據(jù)的創(chuàng)新利用。

1.2.3 作為動態(tài)互補(bǔ)的關(guān)系

筆者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營和公共數(shù)據(jù)開放之間的關(guān)系可能以被理解為一種動態(tài)的互補(bǔ)關(guān)系為最佳。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)被視為相輔相成的策略，它們在推動數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會進(jìn)步和保障數(shù)據(jù)治理的質(zhì)量方面相互促進(jìn)。實(shí)現(xiàn)這種互補(bǔ)關(guān)系的關(guān)鍵在于平衡控制與開放之間的張力，需要政策制定者、數(shù)據(jù)管理者以及數(shù)據(jù)使用者之間的緊密合作和協(xié)調(diào)。政策框架應(yīng)在鼓勵創(chuàng)新和數(shù)據(jù)共享的同時，確保數(shù)據(jù)使用不會損害公共利益或個人權(quán)利。

在這種框架下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營為數(shù)據(jù)的安全、合規(guī)和有效管理提供了必要的基礎(chǔ)，確保數(shù)據(jù)利用過程中個人隱私和數(shù)據(jù)安全得到保護(hù)，同時為公共數(shù)據(jù)的開放和共享設(shè)定了明確的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)。公共數(shù)據(jù)開放則更加強(qiáng)調(diào)最大限度地減少數(shù)據(jù)訪問和使用的障礙，推動數(shù)據(jù)的自由流動，以促進(jìn)創(chuàng)新和公共參與通過在這兩種模式之間尋找平衡點(diǎn)，充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開放性和安全性。

2 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的性質(zhì)廓清

2.1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營法律屬性的論爭

在探討公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律屬性時，學(xué)術(shù)界提出了三種主要觀點(diǎn)：政府購買服務(wù)說、行政許可說和特許經(jīng)營說。這些理論框架的形成，源于對公共數(shù)據(jù)管理及其在社會經(jīng)濟(jì)中作用的深入分析。

2.1.1 基于政府購買服務(wù)

有人認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的核心目標(biāo)并非獲取商業(yè)利益，其根本意圖在于促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的有效流通與應(yīng)用，從而為公眾提供更好的公共服務(wù)?；诖诉壿嫞矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代被認(rèn)定為一種“新興的公共服務(wù)模式”。這種模式下，當(dāng)公共機(jī)構(gòu)面臨無法直接向社會大眾提供全面公共數(shù)據(jù)服務(wù)的客觀限制時，便選擇向符合資格的運(yùn)營者授權(quán)，以開展數(shù)據(jù)開發(fā)工作，為社會帶來必要的公共數(shù)據(jù)服務(wù)，這便是落實(shí)“政府購買服務(wù)”理念的一種體現(xiàn)[6]。從這個角度看，公共數(shù)據(jù)的管理和利用是基于市場機(jī)制和合同法則進(jìn)行的，政府通過采購服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)資源的有效利用和公共服務(wù)的優(yōu)化。

與之相對的是，盡管政府購買服務(wù)在理論上提供了一種提高公共服務(wù)效率的途徑，其實(shí)踐過程中卻暴露出多項(xiàng)缺陷。首先，服務(wù)監(jiān)管難題凸顯，因政府需對非本體的第三方服務(wù)提供者進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控，這一跨界監(jiān)管增加了管理復(fù)雜性，且難以確保服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性。其次，服務(wù)執(zhí)行的透明度和公開性不足，導(dǎo)致公眾難以獲取服務(wù)細(xì)節(jié)及評估準(zhǔn)則，進(jìn)而可能降低公眾對政府決策的信任度。此外，過度依賴外部供應(yīng)商可能削弱政府自身在關(guān)鍵公共服務(wù)領(lǐng)域的能力建設(shè)。利益沖突和腐敗風(fēng)險也隨之增加，尤其是在采購規(guī)程不夠明確或執(zhí)行力度不足時，可能引發(fā)不公平競爭和利益輸送等問題。

2.1.2 基于行政許可

“行政許可說”將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營視為一種行政行為，認(rèn)為政府通過行政許可的形式，授予第三方對公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)。將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營視作政府把公共數(shù)據(jù)當(dāng)作特定資源，并通過授權(quán)許可的形式允許社會各方對其進(jìn)行有償使用。該過程在本質(zhì)上被視為一種基于特定資源利用的行政許可[7]。“行政許可說”強(qiáng)調(diào)了政府在公共數(shù)據(jù)管理中的主導(dǎo)地位和監(jiān)管職責(zé)，認(rèn)為通過行政許可可以有效控制數(shù)據(jù)使用的范圍和條件，保障公共利益和數(shù)據(jù)安全。公共數(shù)據(jù)授權(quán)是國家直接向市場主體賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。被授權(quán)主體獲取公共數(shù)據(jù)的直接動機(jī)在于通過將海量公共數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗加工，向社會提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，從而獲取商業(yè)利益。[8]從這一角度來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力行使過程，需要嚴(yán)格遵循行政法規(guī)和程序。

然而，行政許可作為一種“門檻設(shè)置”，在某種程度上可能形成對新進(jìn)入者的市場壁壘。其次，行政許可的程序復(fù)雜性和不透明性可能限制了公眾對公共數(shù)據(jù)的訪問，與開放數(shù)據(jù)的初衷背道而馳。此外，行政許可制度可能過度依賴行政機(jī)關(guān)的判斷和決策，導(dǎo)致權(quán)力過度集中，增加了行政裁量的濫用風(fēng)險，從而影響到行政許可公正性和合理性的實(shí)現(xiàn)。因此，盡管“行政許可說”為公共數(shù)據(jù)的管理提供了法律依據(jù)，其在操作層面的缺陷也需要被充分認(rèn)識和解決，以更好地平衡公共利益、數(shù)據(jù)安全與使用效率之間的關(guān)系。

2.1.3 基于特許經(jīng)營

相比之下，“特許經(jīng)營說”提供了一個更為綜合的理解框架，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是一種公共數(shù)據(jù)特許權(quán)的授予，是公共服務(wù)的特許經(jīng)營[9]。在特許經(jīng)營模式中，政府利用特許方式的公私合作機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公共資產(chǎn)的增值。在這種模式下，“授權(quán)運(yùn)營”意味著賦予了“特許經(jīng)營權(quán)”。特許經(jīng)營權(quán)的授予基于某些行業(yè)的自然壟斷性質(zhì)或資源的有限性，政府有選擇性地授予特定的經(jīng)營主體某項(xiàng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)。通過實(shí)施特許經(jīng)營制度，政府得以有效引入經(jīng)營主體，以應(yīng)對資源稀缺與需求過剩的挑戰(zhàn)；同時，通過實(shí)行用戶支付制度建立價格機(jī)制，以達(dá)到供需平衡?！疤卦S經(jīng)營說”不僅強(qiáng)調(diào)了合同關(guān)系，也兼顧了政府的監(jiān)管職責(zé)，試圖在促進(jìn)數(shù)據(jù)利用的同時，確保公共利益的保護(hù)。在特許經(jīng)營模式中，政府授予運(yùn)營者對于特定公共數(shù)據(jù)的特許經(jīng)營權(quán)和相應(yīng)的收益權(quán)，運(yùn)營者對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)并提供給社會[10]。

2.2 特許經(jīng)營視角下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的屬性證成

“特許經(jīng)營說”在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律屬性討論中，相較于“政府購買服務(wù)說”和“行政許可說”，展現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢。首先，特許經(jīng)營模式有效地融合了市場機(jī)制與公共服務(wù)領(lǐng)域。特許經(jīng)營模式通過授予第三方特定的經(jīng)營權(quán)，能夠有效激勵私營部門的參與和創(chuàng)新，利用市場機(jī)制提升公共服務(wù)質(zhì)量。通過市場機(jī)制和私營部門的積極性，將特定公共服務(wù)的提供權(quán)授予私人實(shí)體。這種方式旨在建立公共產(chǎn)品供應(yīng)的新模式，從而為社會創(chuàng)造更多財(cái)富[11]。

其次，“特許經(jīng)營說”支持通過競爭性選擇機(jī)制來確定服務(wù)提供者，這有助于保證服務(wù)質(zhì)量和成本效率。通過明確的合同條款和性能指標(biāo)，政府能夠?qū)μ卦S經(jīng)營者進(jìn)行有效監(jiān)管，確保公共利益得到保障，同時降低因行政干預(yù)導(dǎo)致的效率損失。

最后，特許經(jīng)營模式為長期合作關(guān)系提供了框架，有利于穩(wěn)定投資和持續(xù)改進(jìn)服務(wù)。與政府購買服務(wù)的短期合同相比，特許經(jīng)營通常涉及較長的合作期限，這鼓勵特許經(jīng)營者在技術(shù)和服務(wù)上進(jìn)行長期投資，有利于公共數(shù)據(jù)服務(wù)的持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新。特許經(jīng)營說在理論上強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險共擔(dān)的原則，即政府和私營部門通過合同安排，共同承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險。這種風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制有助于合理分配風(fēng)險，促使各方更加負(fù)責(zé)任地參與項(xiàng)目的實(shí)施和管理。

有人認(rèn)為，盡管特許經(jīng)營模式承認(rèn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特點(diǎn)，如對價性、政府的主導(dǎo)作用以及協(xié)議的行政屬性，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)際操作卻顯示出其復(fù)雜和多元的本質(zhì)。是否所有公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的活動和形式都適合被歸類為特許經(jīng)營，還需要更深入的分析和驗(yàn)證。因此，采納一種基于公共數(shù)據(jù)特質(zhì)及其預(yù)定用途的分級分類管理策略，對于維護(hù)數(shù)據(jù)利用的合規(guī)性與安全性，顯得尤為關(guān)鍵。通過精確界定公共數(shù)據(jù)的類別和級別，制定相應(yīng)的管理規(guī)范和操作流程，從而優(yōu)化特許經(jīng)營模式下的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營活動。

綜上所述，“特許經(jīng)營說”在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的應(yīng)用，通過引入市場競爭和風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，相較于“政府購買服務(wù)說”和“行政許可說”，展現(xiàn)出能夠更有效地提升服務(wù)效率、激發(fā)創(chuàng)新、保障公共利益和實(shí)現(xiàn)成本效益的優(yōu)勢。然而，確保這些理論優(yōu)勢能夠在實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)，需要精心設(shè)計(jì)的合同機(jī)制、有效的監(jiān)管策略和公正的競爭環(huán)境。

3 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的路徑展開

3.1 結(jié)合原則性規(guī)定與專門立法的立法模式

目前，從全國來看，授權(quán)運(yùn)營的細(xì)節(jié)主要體現(xiàn)在部分地方性法規(guī)中，而在國家級別的法律框架中尚未明確包含。此外，不同地區(qū)之間的規(guī)定存在一定的差異和不一致性。“專門立法”模式是指地方政府對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制定的特定規(guī)定。“原則性規(guī)定”的立法模式意味著在地方性法規(guī)中僅對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營提出框架性的、原則上的規(guī)定。在“原則性規(guī)定+專門立法”的模式中，地方數(shù)據(jù)法規(guī)首先對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營給出原則性的指導(dǎo)，同時賦予相關(guān)行政機(jī)構(gòu)制訂具體的管理方法的權(quán)限，這包括明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的參與主體、條件、程序、數(shù)據(jù)涉及范圍以及監(jiān)管措施等細(xì)節(jié)[12]。

上海、浙江和重慶采用了“基本原則+具體立法”的模式來實(shí)施授權(quán)運(yùn)營制度，僅對該制度進(jìn)行原則性的規(guī)定，并將更多的細(xì)節(jié)內(nèi)容留給下級政府依據(jù)自身的實(shí)際情況來詳細(xì)制定[13]。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》在地方性法規(guī)層面對政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行了初步的原則性規(guī)定，并進(jìn)一步賦予政府相關(guān)部門權(quán)力，通過制訂政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法，對涉及的授權(quán)活動、運(yùn)營過程以及監(jiān)督和保障措施等方面做出詳細(xì)規(guī)定。筆者認(rèn)為，“原則性規(guī)定+專門立法”的立法模式相比于單純依賴“專門立法”，展現(xiàn)出多方面的優(yōu)勢。“原則性規(guī)定+專門立法”模式通過賦予行政主體制定專門管理辦法的權(quán)限，允許政策制定者根據(jù)地方具體情況和時代發(fā)展的需要，靈活調(diào)整和細(xì)化政策內(nèi)容。這種動態(tài)調(diào)整能力，使得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營能夠更好地適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步和市場變化，從而增強(qiáng)政策的實(shí)效性和適應(yīng)性?！霸瓌t性規(guī)定+專門立法”的立法模式通過其框架性指導(dǎo)、靈活性調(diào)整和參與性制定的特點(diǎn)，相較于單一的“專門立法”模式，展現(xiàn)出策略的靈活性、適應(yīng)性和有效性。

3.2 明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)差異機(jī)制

3.2.1 公共數(shù)據(jù)分類分級的差異化規(guī)則

公共數(shù)據(jù)的分類分級是實(shí)現(xiàn)差異化授權(quán)機(jī)制的基礎(chǔ)。2022年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》。針對公共數(shù)據(jù)，鼓勵公共數(shù)據(jù)在保護(hù)個人隱私和確保公共安全的前提下向社會提供，根據(jù)公共數(shù)據(jù)的不同屬性及使用目的確定其利用方式。這要求根據(jù)數(shù)據(jù)的敏感性、重要性以及對社會、經(jīng)濟(jì)的影響力進(jìn)行細(xì)致分類，并制定相應(yīng)的差異化規(guī)則。有人認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)數(shù)據(jù)承載的個人隱私、商業(yè)利益和國家安全的差別，并綜合考量數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險與收益，將公共數(shù)據(jù)分為無條件開放、有條件開放和不予開放三類[14]。根據(jù)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律屬性，作為授權(quán)運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)，其所屬的范圍應(yīng)當(dāng)大于有條件開放的公共數(shù)據(jù)[15]。

筆者認(rèn)為，可以將公共數(shù)據(jù)分為高敏感性數(shù)據(jù)、中等敏感性數(shù)據(jù)和低敏感性數(shù)據(jù)三類。對于高敏感性數(shù)據(jù)，如涉及個人隱私或國家安全的數(shù)據(jù)，需要實(shí)行嚴(yán)格的授權(quán)審批流程和使用限制。對于低敏感性數(shù)據(jù)，則可以采取更為開放的授權(quán)策略。通過這種分類分級和場景化規(guī)則的制定，既保障數(shù)據(jù)的安全和合規(guī)使用，又促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的有效開發(fā)利用。

3.2.2 損害程度的因素參考

在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，對潛在損害程度的綜合評估是確保數(shù)據(jù)使用安全性和合規(guī)性的關(guān)鍵。這種評估要求不僅仔細(xì)考慮數(shù)據(jù)本身的特征和敏感性，而且要全面分析使用情境、技術(shù)手段、使用者資質(zhì)以及法律法規(guī)等多方面因素。

首先，數(shù)據(jù)的敏感性是評估潛在損害程度的首要因素。特別是對于個人隱私數(shù)據(jù)、醫(yī)療健康數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等高敏感性數(shù)據(jù)，一旦不當(dāng)使用或泄露，可能對個人隱私權(quán)和數(shù)據(jù)主體的利益造成嚴(yán)重?fù)p害。因此，這類數(shù)據(jù)的授權(quán)需要實(shí)施更為嚴(yán)格的控制措施和使用限制，以防止濫用和泄露風(fēng)險。

其次，數(shù)據(jù)使用的目的和范圍對潛在損害程度同樣有重要影響。數(shù)據(jù)使用的正當(dāng)性，如用于公共服務(wù)改進(jìn)、科學(xué)研究創(chuàng)新等目的，與用于商業(yè)營利，尤其是精準(zhǔn)營銷等可能侵犯個人隱私的用途，其風(fēng)險和潛在損害程度顯然不同。因此，授權(quán)策略中必須對使用目的進(jìn)行嚴(yán)格限定，并針對不同的使用范圍制定相應(yīng)的風(fēng)險控制措施。

最后，數(shù)據(jù)處理和存儲方式也是評估損害程度的關(guān)鍵因素之一。采取適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)加密、訪問控制以及數(shù)據(jù)匿名化處理技術(shù)，可以顯著降低數(shù)據(jù)被非法訪問或泄露的風(fēng)險。反之，如果缺乏有效的安全控制措施，數(shù)據(jù)處理和存儲的方式可能增加數(shù)據(jù)泄露和濫用的風(fēng)險。

3.2.3 構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的全生命周期監(jiān)管

（1）事前。事前階段主要關(guān)注于制定和實(shí)施公共數(shù)據(jù)的授權(quán)策略、使用規(guī)范以及風(fēng)險評估機(jī)制。這一階段的目的是通過明確的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防數(shù)據(jù)使用中可能出現(xiàn)的風(fēng)險和問題。例如，通過對數(shù)據(jù)使用者進(jìn)行資質(zhì)審查、對數(shù)據(jù)使用目的和方式進(jìn)行評估，以及實(shí)施數(shù)據(jù)保護(hù)影響評估，可以有效預(yù)防數(shù)據(jù)濫用和泄露的風(fēng)險?！墩憬」矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》明確指出，涉及個人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息的公共數(shù)據(jù)，應(yīng)經(jīng)過脫敏、脫密處理，或經(jīng)相關(guān)數(shù)據(jù)所指向的特定自然人、法人、非法人組織依法授權(quán)同意后獲取。相關(guān)數(shù)據(jù)不得以“一攬子授權(quán)”、強(qiáng)制同意等方式獲取。

（2）事中。事中階段著重于對公共數(shù)據(jù)使用過程的監(jiān)控和管理，核心在于數(shù)據(jù)利用和安全風(fēng)險。數(shù)據(jù)利用以需求為驅(qū)動，需要識別、聚集、區(qū)分不同層次的公共數(shù)據(jù)需求，需要建立常態(tài)化數(shù)據(jù)需求對接機(jī)制和精準(zhǔn)需求溝通機(jī)制。例如，《杭州市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)施試行方案（試行）》指出，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，授權(quán)運(yùn)營主體在授權(quán)運(yùn)營平臺內(nèi)對授權(quán)運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并符合省管理辦法加工處理公共數(shù)據(jù)的有關(guān)要求。授權(quán)運(yùn)營主體在授權(quán)運(yùn)營平臺進(jìn)行公共數(shù)據(jù)加工處理，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的資源消耗、數(shù)據(jù)治理、模型發(fā)布、結(jié)果導(dǎo)出和安全服務(wù)等成本。這要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)用技術(shù)手段對數(shù)據(jù)的使用狀態(tài)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和處理違規(guī)行為。同時，也需要對數(shù)據(jù)使用效果進(jìn)行評估，以便及時調(diào)整和優(yōu)化數(shù)據(jù)授權(quán)策略和管理措施。

（3）事后。在事后階段，重點(diǎn)放在對公共數(shù)據(jù)利用成果的評價與梳理上，涵蓋了對數(shù)據(jù)利用對社會經(jīng)濟(jì)影響的深入評估、數(shù)據(jù)安全事件的后續(xù)管理措施，以及對任何違規(guī)使用行為的處罰與整改措施的實(shí)施。此階段還需確保授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的期限明確，并在協(xié)議到期時，對數(shù)據(jù)的加工和使用方面進(jìn)行妥善的續(xù)約或其他合理的安排。這一階段的有效管理不僅關(guān)乎數(shù)據(jù)使用的持續(xù)性和合規(guī)性，也是保障數(shù)據(jù)主體權(quán)益、維護(hù)數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。因此，建立完善的事后評估和監(jiān)管機(jī)制，對于實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的長期目標(biāo)和維護(hù)數(shù)據(jù)生態(tài)的健康發(fā)展至關(guān)重要。

4 結(jié)語

隨著信息技術(shù)的不斷進(jìn)步和對數(shù)據(jù)資源共享需求的增加，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的策略與實(shí)踐預(yù)計(jì)將持續(xù)演進(jìn)。本文旨在促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源的高效利用，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為連接政府、企業(yè)和公眾的重要橋梁，其發(fā)展趨勢和策略調(diào)整將對社會發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。未來的研究和實(shí)踐應(yīng)更加注重綜合性和系統(tǒng)性，不斷探索滿足時代發(fā)展需求的新模式、新機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的最大價值，促進(jìn)我國數(shù)字化、智能化社會建設(shè)。