公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬以及應(yīng)對措施研究

文｜高奇

公共數(shù)據(jù)開放是進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代以來建設(shè)服務(wù)型政府的一項重要舉措。公共數(shù)據(jù)作為最新被確立的五大生產(chǎn)要素之一，其概念和范圍仍存在爭論，圍繞著公共數(shù)據(jù)的范圍之爭、公共數(shù)據(jù)是否屬于國有財產(chǎn)，至今仍沒有清晰的結(jié)論。本文明確提出，公共數(shù)據(jù)屬于國有財產(chǎn)，屬于全民共有；其次，如何更好地實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放，國家應(yīng)注重立法，建設(shè)統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺，探索公共數(shù)據(jù)政企合作新模式，有效發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的潛在的價值。

隨著第四次工業(yè)革命的浪潮涌現(xiàn)，信息技術(shù)也不斷地迎來新變革，數(shù)據(jù)已逐漸成為能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的資源。世界各國也紛紛制定政策、出臺法律，推進(jìn)數(shù)據(jù)的開放以實現(xiàn)資源有效的轉(zhuǎn)化利用。我國在2020年發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》中明確指出，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的開放。公共數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為新時代提高數(shù)字政府建設(shè)水平和數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要內(nèi)容。從目前我國對于公共數(shù)據(jù)開放的實踐和研究來看，對公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬這一問題仍存在較大的爭議；其次，對于如何更好的實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放，我國仍處于探索改進(jìn)的階段。

一、公共數(shù)據(jù)概念辨析

在中央層面的法律文件中，并沒有關(guān)于公共數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確含義，在地方出臺的法律文件和政策性文件當(dāng)中，特別是在《數(shù)據(jù)條例》出臺之前，對于公共數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)的使用較為混亂，厘清公共數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)開放的概念和內(nèi)涵，對于分析公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬有重要意義。

（一）公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)

1.數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)(Date)是指對客觀事件進(jìn)行記錄并可以鑒別的符號，是對客觀事物的性質(zhì)、狀態(tài)及相互關(guān)系等進(jìn)行記載的物理符號或這些物理符號的組合。《數(shù)據(jù)安全法》第 3條第 1 款規(guī)定: “數(shù)據(jù)，是指任何以電子或者其他方式對信息的記錄?！睌?shù)據(jù)和信息雖然是不相同的概念，但是二者相互關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)是信息的載體。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)

在《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》中，對政府?dāng)?shù)據(jù)定義為 “行政機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源”，這一概念已經(jīng)得到了較為廣泛的認(rèn)可。

在中央發(fā)布的文件中，并未界分政府?dāng)?shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，在法起初我國都是以“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”建立數(shù)據(jù)公開共享體系，但是從社會發(fā)展?fàn)顩r和實踐來看，“政府?dāng)?shù)據(jù)”已經(jīng)不能涵蓋包含社會公共信息的“公共數(shù)據(jù)”部分。因此，在2017年實施的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》和2018年實施的《中華人民共和國電子商務(wù)法》中都使用了“公共數(shù)據(jù)”這一概念。對此，一些學(xué)者提出，從數(shù)據(jù)的持有主體上看，數(shù)據(jù)可分為政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)；也有學(xué)者認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)是相同的概念，二者涵蓋的范圍相同，公共數(shù)據(jù)的來源僅限于政府公共管理和公共服務(wù)，僅是政府在履行職責(zé)過程中收集或者形成的數(shù)據(jù)；還有一些學(xué)者指出，法律文件對于公共數(shù)據(jù)做出的定義太過狹窄。公共數(shù)據(jù)除文件中規(guī)定之外，應(yīng)當(dāng)包括社會數(shù)據(jù)中具有公共利益相關(guān)性的部分，如一些商業(yè)企業(yè)在經(jīng)營過程中收集的反應(yīng)消費者消費偏好、行動軌跡及房屋租賃等與大眾息息相關(guān)的數(shù)據(jù)。政府通過收集這些數(shù)據(jù)可以更好地提供社會公共服務(wù)，進(jìn)行市場監(jiān)管，但是數(shù)據(jù)資源屬于企業(yè)所有，牽扯到企業(yè)的商業(yè)秘密，政府取得這些數(shù)據(jù)必須有正當(dāng)理由，必須符合法律規(guī)定。

今天數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)要素，從政府?dāng)?shù)據(jù)開放推動數(shù)據(jù)的開發(fā)利用到建設(shè)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)過程中， “公共數(shù)據(jù)”已然超出了“政府?dāng)?shù)據(jù)”的范圍，應(yīng)當(dāng)被賦予更加廣泛的含義?！墩憬」矓?shù)據(jù)條例》規(guī)定，公共數(shù)據(jù)不僅限于政府?dāng)?shù)據(jù)?！稄V西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》亦有關(guān)于公共數(shù)據(jù)的規(guī)定，公共數(shù)據(jù)已然有別于政府?dāng)?shù)據(jù)?？梢?，在關(guān)于數(shù)據(jù)立法的地方實踐中，公共數(shù)據(jù)已經(jīng)成為不同于政府?dāng)?shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)的新概念。

（二）公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的區(qū)分

本文所指的公共數(shù)據(jù)開放是指數(shù)據(jù)供給方面向社會提供具備原始性、可機(jī)器讀取、可進(jìn)行社會化開發(fā)利用的數(shù)據(jù)集的公共服務(wù)。公共數(shù)據(jù)開放有廣義和俠義之分，廣義上包括政府部門內(nèi)部的公共數(shù)據(jù)共享和外部的數(shù)據(jù)開放，公共數(shù)據(jù)共享顧名思義是政府部門之間內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享流動，不涉及外部，公共數(shù)據(jù)開放則面向外部，指的是負(fù)有對外開放數(shù)據(jù)義務(wù)的部門將公共數(shù)據(jù)開放給公民、企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)、社會組織等（以下簡稱數(shù)據(jù)利用方）使用。政府信息公開在我國又可稱為政務(wù)公開，其目的在于增加政府的透明度以保障公民的知情權(quán)。政府信息公開的被請求人為國家行政機(jī)關(guān)，客體是與行政機(jī)關(guān)在實施行政管理時形成的有關(guān)資料。二者如何區(qū)分，學(xué)界存在許多不同觀點。有學(xué)者認(rèn)為政府擁有海量數(shù)據(jù)，必然成為公共數(shù)據(jù)開放的主體，公共數(shù)據(jù)開放是對政府信息公開制度的沿革，同時政府信息公開也為公共數(shù)據(jù)開放奠定了基礎(chǔ)。但這一觀點忽略了二者不同，首先，政府信息公開側(cè)重于保護(hù)公眾的知情權(quán)，而公共數(shù)據(jù)開放更注重對于數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用；其次，政府信息公開的內(nèi)容范圍更加狹窄；最后，從開放利用過程來看，公共數(shù)據(jù)開放是政府與市場二者協(xié)同合作的過程，政府信息公開更側(cè)重于對政府活動進(jìn)行監(jiān)督。

二、公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬

權(quán)屬，即權(quán)利歸屬，公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問題是公共數(shù)據(jù)開放要明晰的基礎(chǔ)問題，但由于立場的不同，公共數(shù)據(jù)權(quán)屬目前仍然存在爭論，沒有形成各方一致認(rèn)同的答案。本文對于公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬的討論分為兩個部分，一是關(guān)于公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬，包括政府?dāng)?shù)據(jù)和其他具有公共管理和公共服務(wù)職能的組織收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，由于政府和其他提供公共管理和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)所提供的公共數(shù)據(jù)性質(zhì)上具有相似性，且此類數(shù)據(jù)占據(jù)公共數(shù)據(jù)的主要部分，本章皆使用公共數(shù)據(jù)來表達(dá)此類數(shù)據(jù)；第二是社會數(shù)據(jù)中和公共利益相關(guān)的公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問題，此類公共數(shù)據(jù)多以企業(yè)在經(jīng)營活動中產(chǎn)生或者收集的涉及公共利益的公共數(shù)據(jù)為主。

（一） 公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬

從各國法律規(guī)定來看，公共數(shù)據(jù)的概念各有不同。日本法律規(guī)定，公共數(shù)據(jù)屬于國民共有財產(chǎn)，在美國，聯(lián)邦政府的法律規(guī)定，公共數(shù)據(jù)屬于全民的共同財產(chǎn)。在我國，有學(xué)者提出，公共數(shù)據(jù)具有公產(chǎn)屬性和公益性，基于公共信托理論，國家是公共數(shù)據(jù)的形式所有人，政府?dāng)?shù)據(jù)的實質(zhì)所有人應(yīng)為全體公民；也有人提出，公共數(shù)據(jù)屬于國家所有的論證存在謬誤，引入基于無知之幕的契約主義證成和作為虛擬契約的公共信托證明公共數(shù)據(jù)屬于國家所有；還有觀點認(rèn)為公共數(shù)據(jù)是一種公共產(chǎn)品，應(yīng)屬于公有，其特點主要有：一是非排他性， 任何人使用公共數(shù)據(jù)不會影響他人；二是非競爭性，同一數(shù)據(jù)集可被多次重復(fù)下載；三是效用不可被分割，數(shù)據(jù)源不會被隨意修改；四是公共數(shù)據(jù)的公共性源于政府本身的公共屬性。與以上觀點不同的是，一些學(xué)者提出，公共數(shù)據(jù)為政府所有，符合勞動財產(chǎn)理論的基本價值預(yù)設(shè)以及公共數(shù)據(jù)公共資源法律性質(zhì)的基本定位。以上學(xué)者基于不同的立場和方法論提出了各自的主張，作者更為認(rèn)同公共數(shù)據(jù)歸國家所有，即全民共有。

1.公共管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)屬于公共物品

在我國的地方立法中，已出現(xiàn) “公共數(shù)據(jù)國家所有”的字眼?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例( 征求意見稿) 》第 21 條提出：公共數(shù)據(jù)屬于新型國有資產(chǎn)，其數(shù)據(jù)權(quán)歸國家所有。但是由于對于公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問題存在較大的爭議，該條款最終被刪去；《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》亦有相同規(guī)定。但是在中央層面的立法中，并沒有對公共數(shù)據(jù)是否屬于國家所有進(jìn)行法律定性。

《重慶市數(shù)據(jù)條例》第20條第2款規(guī)定：政務(wù)數(shù)據(jù)、公共服務(wù)數(shù)據(jù)按照本條例規(guī)定納入公共數(shù)據(jù)資源體系。公共資源是具有非排他性的公共物品，是“屬于人類社會共有、公用的自然與社會資源”，不僅包括礦產(chǎn)、土地等有形自然資源，還包括文化、教育等無形社會資源。從權(quán)益主體角度看，公共數(shù)據(jù)歸屬國家所有符合公共資源權(quán)屬配置基本模式，公共資源為全體社會成員所有，任何主體都不得在整體上獨占和使用公共資源。

公共性是公共數(shù)據(jù)的天然屬性，公共數(shù)據(jù)涉及社會公共利益，公共數(shù)據(jù)影響社會不特定人的利益，由此可得出，公共數(shù)據(jù)體現(xiàn)的是社會屬性。正因公共數(shù)據(jù)具備社會屬性特征，所以公共數(shù)據(jù)本質(zhì)上為屬于具有非排他性與非競爭性的公共產(chǎn)品。一方面，非排他性指的是某個體使用數(shù)據(jù)資源，無法排斥其他個人的使用，非排他性意味著我們每個主體都可以合理地利用公共數(shù)據(jù)資源，去追求美好生活的權(quán)利。另一方面，非競爭性表明公共數(shù)據(jù)是具有非競爭性消費的財產(chǎn)，向一個人提供公共數(shù)據(jù)不會減少可以向其他人提供數(shù)據(jù)的數(shù)量。

2.公共信托理論下的公共數(shù)據(jù)國家所有

公共信托理念最早可追溯至羅馬法，并在近現(xiàn)代的司法實踐中發(fā)展成為普通法的公共信托理論，這一理論在美國得以廣泛的應(yīng)用。所謂信托,是指委托人基于對受托人的信任,將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名義,為受益人的利益或者特定目的,進(jìn)行管理或者處分的行為。公共信托是對信托這一制度的發(fā)展，指的是國家基于全體公民的委托，義務(wù)性地對特定資源進(jìn)行管理保護(hù)，公民則有權(quán)根據(jù)公共信托對資源進(jìn)行使用。公共信托理論與信托制度具有相似之處，即受托人基于委托人的委托，享有管理權(quán)力，委托人享有收益權(quán)。

將公共數(shù)據(jù)開放結(jié)合公共信托理論，出現(xiàn)了數(shù)據(jù)公共信托理論。公共信托理論適用的對象是特定范圍內(nèi)的自然資源，但是這個范圍并不是不變的，而是一個動態(tài)變化的概念。隨著時代的發(fā)展，公共信托理論適用的對象必然有所不同。公共數(shù)據(jù)作為公共物品，符合公共信托財產(chǎn)“公物”的屬性，將公共數(shù)據(jù)納入公共信托財產(chǎn)范圍并適用公共信托制度有其合理性。

依據(jù)公共信托理論，社會公眾和政府之間就如何管理和使用公共數(shù)據(jù)達(dá)成社會契約，國家為公共數(shù)據(jù)的所有人亦是受托人，國家為了保護(hù)公眾的利益，應(yīng)對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行妥善管理和注意義務(wù)，政府不能為了部分人的利益而損害全體公民的利益。公眾作為公共數(shù)據(jù)的實質(zhì)所有人也是委托人，有權(quán)使用公共數(shù)據(jù)并且獲得公共數(shù)據(jù)增值利益，對政府的管理和保護(hù)行為享有監(jiān)督的責(zé)任，并且在政府不履行責(zé)任時可以主張救濟(jì)。

公共數(shù)據(jù)國家所有是公共數(shù)據(jù)適用公共信托理論的前提，在此前提之下引入公共信托理論，依據(jù)公共信托管理公共數(shù)據(jù)，對于當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開放具有積極意義，此外，數(shù)據(jù)公共信托理論與我國憲法第9條第1款的“國家所有，即全民所有”的規(guī)定相符合。

3.公共數(shù)據(jù)國家所有的意義

首先，公共數(shù)據(jù)國家所有是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會指出要推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?，F(xiàn)代社會，信息技術(shù)的快速發(fā)展，政府職能的實現(xiàn)離不開政府對公共數(shù)據(jù)的掌握和使用。依托政府部門內(nèi)部的公共數(shù)據(jù)開放，能夠有效促進(jìn)社會管理的高效化；做出正確的決策、制定合理的政策，離需要對公共數(shù)據(jù)做出精準(zhǔn)分析；政府提供合適的、有針對性的公共服務(wù)，需要對市場數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)的全面掌控和可視化分析。

其次，規(guī)定公共數(shù)據(jù)國家所有，政府有權(quán)收集公共數(shù)據(jù)，同時明確政府在收集、管理及開放公共數(shù)據(jù)過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。政府作為公共數(shù)據(jù)的所有人，擁有對公共數(shù)據(jù)所有權(quán)等民事權(quán)利，這對于為公共數(shù)據(jù)提供保護(hù)模式和提供公共數(shù)據(jù)開放、利用的規(guī)范路徑有重要意義，同時，依靠國家力量和國家資源，為公共數(shù)據(jù)保護(hù)構(gòu)筑起一道堅固的安全墻。

最后，依據(jù)國家配置資源和調(diào)控市場的能力，推動公共數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的增值效益。數(shù)據(jù)成為繼土地、勞動力、資本、技術(shù)之后的第五大生產(chǎn)要素之一，推動數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展，公共數(shù)據(jù)開放是必然要求。公共數(shù)據(jù)開放有利于激發(fā)數(shù)據(jù)要素的潛能，節(jié)約生產(chǎn)和創(chuàng)新的成本，促進(jìn)數(shù)據(jù)在市場的流通和利用，發(fā)貨數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)市場中的重要作用。

（二）企業(yè)數(shù)據(jù)中涉及公共利益的公共數(shù)據(jù)權(quán)屬

基于洛克的勞動財產(chǎn)權(quán)理論，企業(yè)在運營過程中對數(shù)據(jù)的生成和收集投入了資金、人力，理應(yīng)獲得對數(shù)據(jù)的所有權(quán)。同時基于激勵理論，企業(yè)投入大量資源，如果不給予企業(yè)所生產(chǎn)、收集的數(shù)據(jù)的所有權(quán)，勢必會打擊企業(yè)的積極性，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，賦予企業(yè)數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)可以激勵企業(yè)生產(chǎn)、收集、分析、交易數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在資本市場越發(fā)繁榮的背景下，大型互聯(lián)網(wǎng)公司和具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)掌控著海量的數(shù)據(jù)。以滴滴出行公司為例，滴滴出行公司作為出租車市場的龍頭企業(yè)，在運營期間收集了海量的客戶個人信息和各種高清測繪數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的聚合和疊加，不僅能夠使滴滴出行公司獲得客戶的個人信息，還能夠使其掌握客戶的行動軌跡，通過分析數(shù)據(jù)可以精確的定位道路、港口、機(jī)場甚至政府部門。這些數(shù)據(jù)已經(jīng)真實觸及到了公共利益，出于國家安全和保護(hù)人民群眾利益的需要，對于企業(yè)數(shù)據(jù)中涉及公共利益的數(shù)據(jù)有必要納入公共數(shù)據(jù)管理體系中加以規(guī)制。

我國目前的地方立法中，沒有將企業(yè)數(shù)據(jù)中的公共數(shù)據(jù)列入“公共數(shù)據(jù)”的范圍之內(nèi)，在未來的立法中，應(yīng)當(dāng)慎重考慮企業(yè)數(shù)據(jù)中的公共數(shù)據(jù)部分。數(shù)據(jù)主權(quán)是國家主權(quán)的組成部分，涉及到國家、企業(yè)、公民等主體，國家有權(quán)對本國的數(shù)據(jù)獨立的進(jìn)行管理、控制、利用的權(quán)力，以防止本國數(shù)據(jù)泄露危害國家公共利益，國家對于涉及公共利益的企業(yè)數(shù)據(jù)享有獲得和監(jiān)管的權(quán)力。但是需要注意的是，企業(yè)仍然享有數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)，國家獲得企業(yè)數(shù)據(jù)必須受到限制。國家必須是出于公共利益或是監(jiān)管的需要來獲得企業(yè)數(shù)據(jù)，這種獲得必須有法律條文的授權(quán)。在企業(yè)數(shù)據(jù)中涉及公共數(shù)據(jù)開放的過程中，國家使管理者而非所有者，因此，更要注重對于公共數(shù)據(jù)中包含的企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。

三、如何更好的實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放

當(dāng)前我國公共數(shù)據(jù)開放仍然處于起步階段，如何有效實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放、公共數(shù)據(jù)價值的增值，我們還有很長的路要走。

（一）立法先行

到目前為止，我國尚未出臺專門針對公共數(shù)據(jù)的法律法規(guī)文件，僅有各省市對于公共數(shù)據(jù)制定了相關(guān)條例。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”作為主要任務(wù)的第一項。雖然各地方為了推動公共數(shù)據(jù)開放制定了地方性的法規(guī)規(guī)章，但是由于各地制定法規(guī)規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)不一、公共數(shù)據(jù)開放情況不一，法規(guī)規(guī)章不具有普適性，缺乏中央立法的指導(dǎo)，難以發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的價值，也可能對于公共數(shù)據(jù)的銜接造成影響，現(xiàn)有的法律法規(guī)無法為公共數(shù)據(jù)開放這棵大樹的成長提供肥沃的土壤。統(tǒng)一的中央立法是建立公共數(shù)據(jù)開放體系的基礎(chǔ)。

1966 年美國頒布實施的《 信息自由法》開創(chuàng)了聯(lián)邦政府信息公開化的先河，成為聯(lián)邦政府促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)和信息資源公開的范例。2016年，美國迎來了《信息自由法》的修正，成為美國數(shù)據(jù)公開的基本制度框架。2018年底，美國通過制定《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》實現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的法律化。由此，美國通過出臺專門立法的方式，構(gòu)建起獨立的政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度。我國可以借鑒美國的立法模式，以中央層面的立法為總綱，結(jié)合部門法規(guī)或規(guī)章，形成關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放的完備的法律體系，在法律概念、基本原則、開放內(nèi)容、開放方式、管理體制、責(zé)任承當(dāng)問題上規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為公共數(shù)據(jù)開放提供法律指引。

（二） 建立公共數(shù)據(jù)開放平臺

建設(shè)公共數(shù)據(jù)開放平臺是公共數(shù)據(jù)開放的重要舉措。以美國為例，自1997年開始美國相繼建立了公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，逐步擴(kuò)展公共數(shù)據(jù)開放的范圍，完善公共數(shù)據(jù)開放的程序。

當(dāng)前我國各地方政府已經(jīng)著手建立公共數(shù)據(jù)開放平臺，如《蘇州市數(shù)據(jù)條例》已有“建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)平臺”的規(guī)定。在各省市發(fā)布的有關(guān)公共數(shù)據(jù)的法規(guī)條例中，亦有相關(guān)內(nèi)容。但是這些地方性的公共數(shù)據(jù)開放平臺由于政策等原因，其數(shù)據(jù)難以進(jìn)入國家公共數(shù)據(jù)開放平臺，增加了對公共數(shù)據(jù)的利用成本。建立一個統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺，有利于提高公共數(shù)據(jù)的流動性，打破“數(shù)據(jù)孤島”，提高公共數(shù)據(jù)的附加價值。國家應(yīng)當(dāng)將各地方各部門的公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一整合并將其納入國家公共數(shù)據(jù)開放平臺，形成自上而下、涵蓋各個領(lǐng)域的綜合性、全國性的平臺體系，方便社會公眾及時查找、利用所需數(shù)據(jù)。

當(dāng)然全國公共數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)并不能一蹴而就，從美國的經(jīng)驗來看，形成一個涉及多個政府部門和多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)平臺，要經(jīng)過階段性逐步開放的過程。我們可以從中吸取經(jīng)驗，通過階段性建設(shè)的方式逐步打造一個全國性的公共數(shù)據(jù)開放平臺。

（三）政企合作

政企合作，指的是企業(yè)將收集到的數(shù)據(jù)與政府分享，以便政府能夠更好行使職能、服務(wù)社會。在傳統(tǒng)的管理模式中，政府與企業(yè)的協(xié)作不足，政府與企業(yè)在社會管理市場管理各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)交流融合不足。在如今大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的時代，提高政府的治理能力和治理水平，更需要政府引入更多的企業(yè)數(shù)據(jù)以提供符合社會需要的公共服務(wù)，打造數(shù)字化政府。但是，政府獲得企業(yè)數(shù)據(jù)，并不是無限制的，必須以實現(xiàn)政府職能和維護(hù)公共利益為準(zhǔn)則。

政府要求企業(yè)提供所需數(shù)據(jù)，必須基于正當(dāng)目的、符合正當(dāng)程序，且必須在合理范圍內(nèi)要求企業(yè)配合提供數(shù)據(jù)，且對于企業(yè)數(shù)據(jù)中涉及企業(yè)商業(yè)秘密的更要加以保護(hù)，在對外開放時不得侵害企業(yè)的商業(yè)秘密。最后，政府可采取激勵措施，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)政企合作，如建立完善數(shù)據(jù)利用的成本補(bǔ)償制度和稅收優(yōu)惠政策，以實現(xiàn)政府和企業(yè)的雙贏。

公共數(shù)據(jù)的概念認(rèn)定、權(quán)利歸屬及公共數(shù)據(jù)開放的政策選擇等問題，在當(dāng)下我國公共數(shù)據(jù)開放處于起步階段的時刻，更應(yīng)當(dāng)被納入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中進(jìn)行重點考量，以發(fā)揮公共數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和公共治理中的重大價值。