公共數(shù)據(jù)治理中的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

文/侯利陽(yáng) 賀斯邁 韓帥

在國(guó)家未出臺(tái)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例之前，各地方的數(shù)據(jù)監(jiān)管措施參差不齊。在這種大背景下，如何對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行妥善的管理和利用是激發(fā)數(shù)據(jù)潛能的關(guān)鍵。

隨著數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素地位的確立，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源治理的探討也日益深入。公共數(shù)據(jù)治理的核心是通過(guò)數(shù)字化運(yùn)營(yíng)推動(dòng)地方和全國(guó)政務(wù)的協(xié)同發(fā)展。在這個(gè)整合過(guò)程中，若各地公共數(shù)據(jù)的范圍和流通規(guī)則不一致，將產(chǎn)生諸多障礙。為此，本文選取長(zhǎng)三角和珠三角等地區(qū)的代表性立法，對(duì)公共數(shù)據(jù)治理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

厘清概念：何為公共數(shù)據(jù)

長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)代表性的數(shù)據(jù)立法有《上海市數(shù)據(jù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《上海市條例》）和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《深圳市條例》）。關(guān)于公共數(shù)據(jù)的專門立法有《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《上海市暫行辦法》）、《浙江省公共數(shù)據(jù)條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《浙江省條例》）和《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《廣東省管理辦法》）。這些地方立法雖表述略有差異，但對(duì)數(shù)據(jù)的定義大同小異，均將公共數(shù)據(jù)定義為：國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的組織（以下簡(jiǎn)稱“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)”），在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過(guò)程中收集及產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。在這個(gè)定義中，如何解讀“公共管理和服務(wù)職責(zé)”的范圍以及“收集和產(chǎn)生數(shù)據(jù)的行為”是探討公共數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。

從公共數(shù)據(jù)的范圍來(lái)看，我國(guó)的地方立法將具有管理公共事務(wù)職能的組織在提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的所有數(shù)據(jù)都納入公共數(shù)據(jù)的范疇。歐盟則將公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行了具體的分類。我國(guó)按照搜集主體劃定公共數(shù)據(jù)范圍的方式可能會(huì)導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)范圍過(guò)大的問(wèn)題。其一，某些公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在履職過(guò)程中也會(huì)參與正常的市場(chǎng)活動(dòng)。此時(shí)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是只受市場(chǎng)機(jī)制影響的數(shù)據(jù)。就其性質(zhì)而言，這類數(shù)據(jù)與市場(chǎng)上其他私主體搜集數(shù)據(jù)的行為并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。因此，這類數(shù)據(jù)原則上不應(yīng)當(dāng)被劃為公共數(shù)據(jù)；或者即便歸類為公共數(shù)據(jù)，也應(yīng)當(dāng)屬于非公開(kāi)或限制公開(kāi)的數(shù)據(jù)。其二，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在履職過(guò)程中可能會(huì)接觸到第三方擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)即便由公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)搜集、使用甚至擁有，也不應(yīng)成為公共數(shù)據(jù)。

相對(duì)而言，歐盟通過(guò)區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)性質(zhì)的方式來(lái)確定公共數(shù)據(jù)的范圍更為合理。歐盟在公共數(shù)據(jù)的分類中采取了排除適用的形式，通過(guò)特別說(shuō)明將可能與其他法律法規(guī)產(chǎn)生沖突的數(shù)據(jù)、涉及國(guó)家安全的數(shù)據(jù)、因市場(chǎng)行為搜集的數(shù)據(jù)等排除在公共數(shù)據(jù)之外。我國(guó)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放方式有些粗放。在目前公共數(shù)據(jù)的地方立法中沒(méi)有體現(xiàn)出排除這些數(shù)據(jù)的規(guī)定。因此，在公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放目錄中應(yīng)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行排除，或者作限制開(kāi)放或不予開(kāi)放的明確歸類。公共數(shù)據(jù)的定義會(huì)直接決定數(shù)據(jù)管理的范圍，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)共享和利用過(guò)程中所產(chǎn)生的權(quán)益。從公共數(shù)據(jù)定義的發(fā)展可以看出，立法早期對(duì)公共數(shù)據(jù)的界定主要是政府直接控制的數(shù)據(jù)。此后，隨著國(guó)家對(duì)數(shù)字化建設(shè)要求的不斷提高，釋放數(shù)據(jù)紅利的需求也在增加，合理地界定公共數(shù)據(jù)的范圍便成為立法和學(xué)界研究的趨勢(shì)。公共數(shù)據(jù)的爭(zhēng)議除了定義之外，還涉及公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放和流通問(wèn)題。后者的爭(zhēng)議主要集中在數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)方式和用益權(quán)歸屬兩個(gè)方面。

流通與利用：公共數(shù)據(jù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

不同的公共數(shù)據(jù)存在價(jià)值方面的差異。這些差異與數(shù)據(jù)本身的價(jià)值和進(jìn)行存儲(chǔ)、加工、再利用的成本相關(guān)。在國(guó)家未出臺(tái)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例之前，各地方的數(shù)據(jù)監(jiān)管措施參差不齊。在這種大背景下，如何對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行妥善的管理和利用是激發(fā)數(shù)據(jù)潛能的關(guān)鍵。因此，我們應(yīng)當(dāng)以盡量減少活動(dòng)要素的不確定性為原則，以最大化實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的價(jià)值為目標(biāo)。完善的授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共數(shù)據(jù)的有效管理和標(biāo)準(zhǔn)化流通。反之，如果缺乏統(tǒng)一的流通原則，各地區(qū)容易因?yàn)榘l(fā)展目標(biāo)、發(fā)展程度的不同而豎立起數(shù)據(jù)流通的壁壘。壁壘一旦形成，公共數(shù)據(jù)治理就會(huì)成為各地方政府的內(nèi)部治理問(wèn)題，統(tǒng)一大市場(chǎng)的宏觀意義便蕩然無(wú)存。鑒于此，本文對(duì)公共數(shù)據(jù)的流通和利用方式進(jìn)行重點(diǎn)剖析。

首先，公共數(shù)據(jù)的獲取是否需要付費(fèi)。公共數(shù)據(jù)的流通環(huán)節(jié)包括政府間的數(shù)據(jù)共享以及通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體向其他市場(chǎng)主體的數(shù)據(jù)開(kāi)放。在這一過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)收集、處理、存儲(chǔ)和傳輸?shù)某杀締?wèn)題，因此會(huì)產(chǎn)生付費(fèi)問(wèn)題。已出臺(tái)的規(guī)定基本都認(rèn)可應(yīng)當(dāng)以共享和免費(fèi)作為公共數(shù)據(jù)的流通原則。并且，這些立法將公共數(shù)據(jù)按照可公開(kāi)程度進(jìn)行完全公開(kāi)、限制公開(kāi)和不予公開(kāi)的分級(jí)處理。但各地方對(duì)于獲取公共數(shù)據(jù)是否付費(fèi)依然缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。如《深圳市條例》規(guī)定：“依照法律、法規(guī)規(guī)定開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，不得收取任何費(fèi)用。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”《浙江省條例》則采取公開(kāi)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式，依法確定符合一定條件的法人或者非法人組織運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)，該運(yùn)營(yíng)主體依法向用戶提供公共數(shù)據(jù)，并收取成本費(fèi)用或合理收益?！稄V東省管理辦法》并未提及獲取公共數(shù)據(jù)是否需要付費(fèi)。上述方式大體可概括為免費(fèi)、僅收取成本和收取成本加利潤(rùn)這三種模式。

其次，利用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的權(quán)益如何確權(quán)。公共數(shù)據(jù)發(fā)展的重要方面之一是通過(guò)再利用、加工和處理增加既有價(jià)值。因此，若利用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的權(quán)益歸屬不清，則會(huì)直接削弱利用公共數(shù)據(jù)進(jìn)行研發(fā)和創(chuàng)新的激勵(lì)作用。但是，各地方立法尚未就這一問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。如《浙江省條例》對(duì)權(quán)益歸屬的規(guī)定就與上海市的規(guī)定存在差異。《浙江省條例》明確指出政府招標(biāo)選定的法人或非法人公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)組織對(duì)其授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)加工后形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有使用權(quán)、收益權(quán)；這些加工后的數(shù)據(jù)可向其他用戶銷售，并可收取合理收益。而《上海市條例》只在總則中指出任何主體都擁有對(duì)其合法獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行加工的權(quán)利，但沒(méi)有明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)加工后的權(quán)益歸屬?！稄V東省管理辦法》對(duì)特定主體利用公共數(shù)據(jù)的使用目的進(jìn)行了限制，比如“高等院校或者科研院所通過(guò)共享獲得的公共數(shù)據(jù)只能用于科研教育等公益性活動(dòng)”。《深圳市條例》則沒(méi)有類似的規(guī)定。

統(tǒng)一規(guī)則：賦能公共數(shù)據(jù)之路

2021年12月8日舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重申了“以高水平創(chuàng)新推動(dòng)高水平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的微觀政策目標(biāo)?，F(xiàn)階段，統(tǒng)一流通與利用規(guī)則是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)潛能最大化的最佳方案。鑒于此，統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)立法可以從如下兩個(gè)方面進(jìn)行探索：

第一，統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)的流通原則。政府間的數(shù)據(jù)共享屬于具有公共服務(wù)屬性的行為，因流通產(chǎn)生的成本從屬于政府行使公共職能的行為。因此，政府間獲取公共數(shù)據(jù)的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)以免費(fèi)為原則。面向市場(chǎng)開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以收取成本費(fèi)用為原則，也可根據(jù)使用目的適當(dāng)收取利潤(rùn)。若公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)流通的成本完全由政府或授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)，會(huì)造成財(cái)政支出的過(guò)度消耗。長(zhǎng)此以往，會(huì)破壞公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體的可持續(xù)發(fā)展，最終或?qū)е鹿矓?shù)據(jù)的供應(yīng)不足，或?qū)е鹿矓?shù)據(jù)的質(zhì)量低下。我國(guó)在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放模式上較歐盟邁出了更為市場(chǎng)化的一步，這主要體現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)流通的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用承擔(dān)上。采取成本加利潤(rùn)的收費(fèi)方式應(yīng)以區(qū)分營(yíng)利和非營(yíng)利的使用目的為標(biāo)準(zhǔn)。以非營(yíng)利為目的申請(qǐng)獲取公共數(shù)據(jù)的，可僅收取成本費(fèi)用；但以營(yíng)利目的申請(qǐng)使用公共數(shù)據(jù)的，則可對(duì)之收取利潤(rùn)。若在使用過(guò)程中發(fā)生目的轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)由使用主體予以補(bǔ)繳，或向其退還。

第二，明確使用后的權(quán)益歸屬。全國(guó)十大杰出青年法學(xué)家申衛(wèi)星在《論數(shù)據(jù)用益權(quán)》一文中明確將數(shù)據(jù)用益權(quán)分為具有控制、開(kāi)發(fā)、許可、轉(zhuǎn)讓的積極權(quán)能和消極防御權(quán)能。治理公共數(shù)據(jù)的要義之一在于發(fā)揮數(shù)據(jù)的產(chǎn)能價(jià)值，通過(guò)提升數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化促進(jìn)“數(shù)字產(chǎn)能”的增長(zhǎng)。向社會(huì)提供公開(kāi)和限制公開(kāi)的數(shù)據(jù)意在通過(guò)公平、自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境向缺乏數(shù)據(jù)產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)的中小企業(yè)提供創(chuàng)新要素和激勵(lì)，將可自由流通的公共數(shù)據(jù)納入市場(chǎng)化的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制之中。將使用公共數(shù)據(jù)后產(chǎn)生的新權(quán)益分配給使用主體是激勵(lì)所有市場(chǎng)主體利用公共數(shù)據(jù)的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。對(duì)此，應(yīng)明確使用主體對(duì)合法利用公共數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的新權(quán)益享有占有、使用和收益的權(quán)利，最終建立良性發(fā)展的公共數(shù)據(jù)利用模式。