國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)與“控制”的關(guān)系解析

樊曉軍 許郭晉 李夢(mèng)穎

【摘要】新修訂的《公司法》通過(guò)新設(shè)“國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)的特別規(guī)定”一章，明確黨組織在國(guó)家出資公司治理中的作用，實(shí)現(xiàn)了黨組織與國(guó)有公司融合治理，進(jìn)一步完善了中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度。新《公司法》與國(guó)有公司治理的其他法律制度更加嵌合，使得國(guó)有公司法人治理結(jié)構(gòu)相較一般的公司制企業(yè)具有顯著的特殊性。文章從國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)的角度，分析論證國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)與“控制”的內(nèi)在關(guān)系，以期為國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的投資合規(guī)管理與清晰界定合并財(cái)務(wù)報(bào)表范圍提供建議。

【關(guān)鍵字】國(guó)有公司；治理結(jié)構(gòu)；控制

【中圖分類號(hào)】F276.1；F271

企業(yè)合并財(cái)務(wù)報(bào)表的合并范圍以控制為基礎(chǔ)確定，控制也是公司治理理論的核心問(wèn)題之一。母公司對(duì)子公司的控制作為一項(xiàng)權(quán)力，通常由體現(xiàn)子公司股東一致意思表示的公司章程，對(duì)子公司的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行制度性安排得以實(shí)現(xiàn)。較之一般的公司法人治理結(jié)構(gòu)，我國(guó)的國(guó)有公司治理中所有者缺位現(xiàn)象尤為明顯，因此如何實(shí)現(xiàn)黨組織與國(guó)有公司融合治理，保障國(guó)有公司社會(huì)責(zé)任的履行是本輪公司法修訂的著眼點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。新修訂的《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱新《公司法》）等法律法規(guī)針對(duì)國(guó)有企業(yè)的法人治理制定有特定條款，使得國(guó)有公司法人治理結(jié)構(gòu)相較一般的公司制企業(yè)具有顯著的特殊性，這種特殊性集中體現(xiàn)在依法制定的國(guó)有公司章程中，均具有明確黨組織在國(guó)有公司治理中作用的特別條款，使得國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)具有鮮明的中國(guó)特色。為此，本文從國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)的角度，對(duì)國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)與“控制”的內(nèi)在關(guān)系展開(kāi)分析論證。

一、黨組織在國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位

（一）黨組織在國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)中是具有法定地位的治理主體

國(guó)有企業(yè)是政府直接、間接擁有或者控制的企業(yè)，包括國(guó)有全資、國(guó)有絕對(duì)控股與國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)。2017年4月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要明確黨組織在國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。2019年12月30日中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《基層組織條例》），明確國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)將黨建工作要求寫(xiě)入公司章程1。2020年12月31日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部制定印發(fā)《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《章程管理辦法》），明確企業(yè)黨組織屬于國(guó)有企業(yè)公司章程一般應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容。2023年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的新《公司法》，正式在法律層面確立了黨組織在國(guó)家出資公司法人治理結(jié)構(gòu)中的作用與地位2，即黨對(duì)國(guó)家出資公司的領(lǐng)導(dǎo)正式法定化，促進(jìn)了《公司法》與國(guó)有公司治理的其他法律制度的嵌合。

因此，國(guó)有公司并非僅有一般的“三會(huì)一層”公司制治理結(jié)構(gòu)，而是依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件，實(shí)質(zhì)性地把黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)中，把黨組織對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各個(gè)環(huán)節(jié)，確立黨組織在國(guó)有公司的法人治理結(jié)構(gòu)中具有法定地位，構(gòu)建出新時(shí)期國(guó)有公司治理的“中國(guó)方案”。

（二）國(guó)有全資及國(guó)有控股公司黨組織是對(duì)其他治理主體具有領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的治理主體

目前，新設(shè)或原有國(guó)有全資及國(guó)有控股的公司章程，均已依據(jù)《章程管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行制定或修訂，明確國(guó)有公司黨組織在企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。具體而言，對(duì)于國(guó)有全資、國(guó)有絕對(duì)控股與國(guó)有相對(duì)控股公司，需按照或參照《基層組織條例》第十五條“國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定”，以及《章程管理辦法》第九條“設(shè)立公司黨委（黨組）的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)”的有關(guān)規(guī)定，制定或修訂公司章程。以保證黨組織成為國(guó)有公司核心領(lǐng)導(dǎo)的治理主體，使其具有對(duì)其他治理主體實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)，由此確立了黨組織在國(guó)有公司法人治理結(jié)構(gòu)中具有“控制”的法定地位，具有上述特定條款的公司章程，也可以稱為具有鮮明國(guó)企特征的公司章程。

對(duì)于國(guó)有全資與國(guó)有絕對(duì)控股公司，無(wú)論是從傳統(tǒng)的“三會(huì)一層”公司治理結(jié)構(gòu)角度，還是從公司章程中有關(guān)企業(yè)黨組織的相關(guān)章節(jié)條款中，都不難做出“控制”關(guān)系存在與否的分析判斷。容易引起爭(zhēng)議的是對(duì)國(guó)有資本在所投資企業(yè)中持股比例不超過(guò)50%時(shí)，是否具有實(shí)質(zhì)控制力的分析判斷，即對(duì)這類企業(yè)是國(guó)有相對(duì)控股還是國(guó)有參股企業(yè)性質(zhì)的界定。

由于企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定采用原則導(dǎo)向而非規(guī)則導(dǎo)向，直接對(duì)照合并財(cái)務(wù)報(bào)表準(zhǔn)則及其應(yīng)用指南，從“三會(huì)一層”的治理結(jié)構(gòu)角度去辨析上述企業(yè)的性質(zhì)與控制關(guān)系存在與否并不容易。然而，隨著《基層組織條例》《章程管理辦法》等文件的印發(fā)執(zhí)行，只要該公司章程中寫(xiě)入前述具有鮮明國(guó)企特征的相應(yīng)條款，即可依據(jù)公司章程認(rèn)定該企業(yè)黨組織是公司核心領(lǐng)導(dǎo)的治理主體，具有對(duì)其他治理主體實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)，從而確認(rèn)該公司屬于國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)。

對(duì)于非公有制經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)有參股公司中黨的基層組織，《黨章》《基層組織條例》及《章程管理辦法》并未要求其發(fā)揮與國(guó)有全資及國(guó)有控股公司黨組織同樣的作用。按照《黨章》第三十三條3、國(guó)務(wù)院國(guó)資委《國(guó)有企業(yè)參股管理暫行辦法》第二十三條4的有關(guān)規(guī)定，非公有制經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)有參股企業(yè)的公司章程，通常不會(huì)制定確立黨組織對(duì)公司其他治理主體具有領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的相關(guān)條款。由此可見(jiàn)，國(guó)有全資與國(guó)有控股公司的章程，與非公有制經(jīng)濟(jì)組織及國(guó)有參股公司的章程，在公司治理上存在著顯著的本質(zhì)差別，這一顯著的差別成為辨析控制關(guān)系存在與否的有力證據(jù)。

二、國(guó)有全資及國(guó)有控股公司章程確立的“控制”關(guān)系實(shí)現(xiàn)路徑

（一）企業(yè)黨組織“內(nèi)嵌”到公司治理結(jié)構(gòu)中、黨的領(lǐng)導(dǎo)“融入”公司治理各環(huán)節(jié)

公司章程是股東共同一致的意思表示，載明了公司組織和活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，是公司的憲章，具備法定性。依照或參照《黨章》第三十三條、《基層組織條例》第十三條與第十五條等規(guī)定，制定或修訂完成具有鮮明國(guó)企特征的公司章程，明確了黨組織是具有對(duì)其他治理主體實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的一個(gè)獨(dú)立治理主體。隨《基層組織條例》發(fā)布的《條例解答》中，有關(guān)“進(jìn)入董事會(huì)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員必須落實(shí)黨組織決定”的具體規(guī)定，則為黨組織對(duì)其他治理主體實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)提供了制度保障。通過(guò)“黨管干部”原則與“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制的落實(shí)，以及“三重一大”決策制度的執(zhí)行，企業(yè)黨組織實(shí)質(zhì)上擁有了對(duì)國(guó)有公司重大事項(xiàng)決策權(quán)和重要干部人事任免權(quán)等足以對(duì)公司形成控制的權(quán)力。

由于國(guó)有全資與國(guó)有控股公司的章程，與非公有制經(jīng)濟(jì)組織及國(guó)有參股公司的章程，在公司治理上存在著顯著的本質(zhì)差別，加之公司章程所具有的法定性，決定了根據(jù)章程有關(guān)條款國(guó)有全資與國(guó)有控股公司的黨組織具有“依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)”的職責(zé)，也具有“黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序”與“企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定”的職權(quán)。而非公有制經(jīng)濟(jì)組織及國(guó)有參股公司的章程沒(méi)有上述條款，自然這些企業(yè)的黨組織不會(huì)具有國(guó)有全資與國(guó)有控股公司黨組織的上述職責(zé)與職權(quán)。

（二）國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)中相關(guān)治理主體間關(guān)系的依法確立路徑

如前所述，在國(guó)有全資、國(guó)有絕對(duì)控股與國(guó)有相對(duì)控股的公司治理結(jié)構(gòu)中，黨組織與公司“三會(huì)一層”的其他治理主體一樣具有法定地位，同時(shí)，黨組織對(duì)其他治理主體具有領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)。根據(jù)《章程管理辦法》第三十一條“國(guó)有全資公司、國(guó)有控股公司章程的草案及修正案，經(jīng)股東會(huì)表決通過(guò)后，公司應(yīng)當(dāng)在法律、行政法規(guī)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)辦理工商登記手續(xù)”的規(guī)定程序，制定或修訂完成的國(guó)有全資與國(guó)有控股公司章程即具有法律效力。

對(duì)于在公司章程中寫(xiě)入企業(yè)黨組織是公司具有法定地位的治理主體且黨組織對(duì)其他治理主體具有領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)等相關(guān)內(nèi)容的國(guó)有公司，如設(shè)立后發(fā)生國(guó)有資本持股比例下降等足以改變國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的情況，公司須履行修改公司章程的法定程序，通過(guò)將國(guó)有全資或國(guó)有控股公司的章程，修改為非公有制經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有參股公司的章程，來(lái)實(shí)現(xiàn)控制關(guān)系的改變。

三、相關(guān)法律法規(guī)及文件的適用

需要注意的是，國(guó)家出資公司、國(guó)有企業(yè)與國(guó)有控股公司的法律適用問(wèn)題。新《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，分別采用了國(guó)家出資公司、國(guó)家出資企業(yè)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)等不同的概念。

依據(jù)新《公司法》第一百六十八條5、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第五條6、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第四條7的有關(guān)規(guī)定，《公司法》規(guī)制的國(guó)家出資公司范圍，以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)制的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)范圍，均不包括《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)制的國(guó)有資本參股公司，而《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)制的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，既包括《公司法》規(guī)制的國(guó)家出資公司，也包括國(guó)家出資公司再投資形成的國(guó)有及國(guó)有控股公司。而根據(jù)新《公司法》《章程管理辦法》第二條8的有關(guān)規(guī)定，《公司法》與《章程管理辦法》的適用范圍限定在國(guó)家出資公司，并不包括國(guó)家出資公司再投資設(shè)立的國(guó)有公司。

由于母公司對(duì)子公司的控制，是母公司的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性權(quán)利，是保證母公司設(shè)立子公司的投資目的得以實(shí)現(xiàn)的合法手段。對(duì)于國(guó)有公司，更是母公司在子公司的國(guó)有資本利益及其經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略與管理模式得以實(shí)現(xiàn)的有效途徑，因此，無(wú)論是國(guó)家出資公司再投資設(shè)立的國(guó)有全資與國(guó)有控股公司，還是國(guó)家出資設(shè)立或國(guó)家出資公司再投資設(shè)立的國(guó)有相對(duì)控股公司（以下統(tǒng)稱國(guó)有相對(duì)控股公司），在公司章程中明確黨組織是公司核心領(lǐng)導(dǎo)的治理主體都具有必要性。而且，依照《章程管理辦法》第三十七條9，《基層組織條例》第九條10的有關(guān)規(guī)定，無(wú)論是國(guó)家出資公司再投資設(shè)立的國(guó)有全資與國(guó)有控股公司，還是國(guó)有相對(duì)控股公司，均可依照或參照《公司法》《基層組織條例》與《章程管理辦法》的有關(guān)規(guī)定制定公司章程。由于公司章程所具有的法定性與自治性，在公司章程中明確企業(yè)黨組織是公司核心領(lǐng)導(dǎo)的治理主體，具有對(duì)其他治理主體實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的法定地位，也具有可行性。

綜上所述，黨組織在國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中具有法定地位。公司章程是公司的憲章，具備法定性，通過(guò)依法將企業(yè)黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中具有法定地位且對(duì)其他治理主體實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的相關(guān)條款寫(xiě)入公司章程，經(jīng)股東會(huì)表決通過(guò)并辦理工商登記手續(xù)后，可以清晰確立企業(yè)的國(guó)有全資或國(guó)有控股公司性質(zhì)。同樣，國(guó)有全資或國(guó)有控股公司性質(zhì)的改變，也必須通過(guò)履行修改公司章程的法定程序后才能具有法律效力。

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責(zé)編：楊雪

1 《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》第十三條規(guī)定：國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)將黨建工作要求寫(xiě)入公司章程，寫(xiě)明黨組織的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、基礎(chǔ)保障等重要事項(xiàng)，明確黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序，落實(shí)黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。

2 2023年《公司法》第一百七十條規(guī)定：國(guó)家出資公司中中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，研究討論公司重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，支持公司的組織機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)。

3 《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三十三條規(guī)定：非公有制經(jīng)濟(jì)組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)遵守國(guó)家的法律法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織，團(tuán)結(jié)凝聚職工群眾，維護(hù)各方的合法權(quán)益，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展。

4 《國(guó)有企業(yè)參股管理暫行辦法》第二十三條規(guī)定：充分發(fā)揮黨組織和黨員作用，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)在參股企業(yè)得到充分體現(xiàn)，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益和社會(huì)公共利益，嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失。

5 2023年《公司法》第一百六十八條規(guī)定：本法所稱國(guó)家出資公司，是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司，包括國(guó)家出資的有限責(zé)任公司、股份有限公司。

6 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第五條規(guī)定：本法所稱國(guó)家出資企業(yè)，是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司。

7 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第四條規(guī)定：本辦法所稱國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)包括：（一）政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)（公司），以及上述單位、企業(yè)直接或間接合計(jì)持股為100%的國(guó)有全資企業(yè)；（二）第（一）款所列單位、企業(yè)單獨(dú)或共同出資，合計(jì)擁有產(chǎn)（股）權(quán)比例超過(guò)50%，且其中之一為最大股東的企業(yè)；（三）第（一）、（二）款所列企業(yè)對(duì)外出資，擁有股權(quán)比例超過(guò)50%的各級(jí)子企業(yè)；（四）政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、單一國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過(guò)50%，但為第一大股東，并且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)。

8 《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》第二條規(guī)定：國(guó)家出資并由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有全資公司和國(guó)有控股公司章程制定過(guò)程中的制訂、修改、審核、批準(zhǔn)等管理行為適用本辦法 。

9 《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》第三十七條規(guī)定：國(guó)有企業(yè)可以參照本辦法根據(jù)實(shí)際情況制定所出資企業(yè)的公司章程制定管理辦法。

10 《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》第九條規(guī)定：對(duì)于國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)的黨建工作，需結(jié)合企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理等實(shí)際，充分聽(tīng)取其他股東包括機(jī)構(gòu)投資者的意見(jiàn)，參照有關(guān)規(guī)定和本條款的內(nèi)容把黨建工作基本要求寫(xiě)入公司章程。