第三支柱個人養(yǎng)老金：國際經(jīng)驗與中國路徑

張鑫龍 凌文豪/ 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

一、引言

隨著我國老齡化進(jìn)程加快、老齡問題日益嚴(yán)重，由政府主導(dǎo)的單一支柱養(yǎng)老保險體系難以應(yīng)對這一時代難題。我國第一支柱基本養(yǎng)老保險是養(yǎng)老保險體系的“中流砥柱”，在養(yǎng)老生活中發(fā)揮著不可或缺的作用，但面對我國人口老齡化的基本國情，其保障能力稍顯不足，亟待發(fā)掘養(yǎng)老保險體系多支柱的力量。1994 年，世界銀行發(fā)布的《防止老齡危機——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長的政策》報告匯集了多國養(yǎng)老金實踐經(jīng)驗，提出“三支柱”模式以應(yīng)對人口老齡化危機。此后，國際上衍生出多種內(nèi)涵相同、架構(gòu)相異的多層次、多支柱模式，但廣為各國接受的仍是世界銀行提出的“三支柱”模式。2022年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》指出，“為推進(jìn)多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展”，加快第三支柱個人養(yǎng)老金體系的建立和完善是一條有效的制度路徑。黨的二十大報告明確提出，“完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”，因此，在第一支柱基本養(yǎng)老保險做強做大、第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金穩(wěn)步發(fā)展的背景下，推動第三支柱個人養(yǎng)老金邁向發(fā)展快車道已然成為時代要求。

我國的第三支柱個人養(yǎng)老金制度具體是指，由政府進(jìn)行頂層設(shè)計、個人視自身意愿選擇參加、市場提供產(chǎn)品且市場化運營，并與第一支柱、第二支柱相銜接的新型養(yǎng)老保險模式，其明晰了我國養(yǎng)老保險體系當(dāng)中個人養(yǎng)老金的重要補充作用。從世界各國養(yǎng)老保險體系發(fā)展歷程來看，與單一支柱養(yǎng)老保險體系相比，多支柱養(yǎng)老保險體系能發(fā)揮出更有力的保障效能。由此可見，建設(shè)好第三支柱個人養(yǎng)老金制度是完善我國養(yǎng)老保險體系的必由之路。基于上述背景，本文對我國第三支柱個人養(yǎng)老金發(fā)展的歷史沿革進(jìn)行梳理，并深入剖析美、英、德三國的個人養(yǎng)老金制度設(shè)計，對比和探討其個人養(yǎng)老金制度發(fā)展過程所選擇的理性道路及實踐邏輯，進(jìn)而加以總結(jié)反思，為個人養(yǎng)老金制度發(fā)展之中國路徑提供建議。

二、相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

我國個人養(yǎng)老金制度發(fā)展至今，學(xué)界的既有研究基本錨定兩大方向：一是以整體視角探討我國個人養(yǎng)老金制度的完善進(jìn)路；二是以微觀視角分析制度內(nèi)部的稅收作用機制和資產(chǎn)配置問題。董克用、施文凱（2020）強調(diào)了政府在個人養(yǎng)老金制度中的重要作用，政府優(yōu)化治理格局的能力可以推動制度有序發(fā)展。庹國柱、段家喜（2018）則從“自動加入”機制著手，闡明在現(xiàn)階段個人養(yǎng)老金制度的管理方式下，引入這一機制有利于制度推廣和市場開拓。制度運行由上而下涉及較多主體，建立主體間的協(xié)同機制尤為重要，高和榮等（2022）認(rèn)為，促進(jìn)各部門通力合作，形成良好的協(xié)同合作機制，使博弈各方利益均衡。我國個人養(yǎng)老金制度起步較晚，而美、英、德等國家第三支柱建設(shè)已較為完善，部分學(xué)者在探尋制度進(jìn)路時借鑒了他國實踐經(jīng)驗。具體來看，美國個人養(yǎng)老金制度的成功主要在于稅收優(yōu)惠有力、資產(chǎn)轉(zhuǎn)換便捷和運營成本較低（齊傳鈞，2018），而德國的里斯特養(yǎng)老金和呂魯普養(yǎng)老金則在計劃設(shè)計之初就考慮到了不同群體間的公平性問題（于秀偉，2013）。張盈華（2022）從個人養(yǎng)老金的四大制度要素入手，明確制度強制性、制度間的替代性、家庭資產(chǎn)管理偏好和制度彈性之于制度參與率的重要意義。房連泉（2022）以國際經(jīng)驗點明，在個人養(yǎng)老金的受托管理和信息系統(tǒng)建設(shè)方面，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的賬戶管理平臺。

在稅收作用機制和資產(chǎn)配置問題方面，鄭秉文（2016）認(rèn)為，要推動個人養(yǎng)老金制度發(fā)展，首先應(yīng)充分認(rèn)識到稅收政策的深遠(yuǎn)意義和稅收政策頂層設(shè)計的深層含義。其中，稅優(yōu)政策的力度關(guān)乎制度擴面工作的效率。胡怡建等（2021）在梳理美、日、德三國制度實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國現(xiàn)階段個人養(yǎng)老金稅優(yōu)力度較小，應(yīng)適當(dāng)提升稅優(yōu)額度。袁中美、郭金龍（2018）通過對上海個人養(yǎng)老金試點政策進(jìn)行比較分析發(fā)現(xiàn)，TEE（征—免—免）對中等收入群體的稅優(yōu)效用更大，提出應(yīng)制定EET（免—免—征）和TEE結(jié)合的稅收政策。國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，在個人養(yǎng)老金投資模式選擇上，應(yīng)建立起多元化投資品類的“投資型”體系（孫潔、朱夢真，2024）。董克用、張棟（2018）明確提出，個人養(yǎng)老金投資渠道的多元化建設(shè)至關(guān)重要，應(yīng)賦予個人以自由的投資選擇權(quán)。

綜上所述，目前已有學(xué)者從完善進(jìn)路、稅收政策和資產(chǎn)配置方面對個人養(yǎng)老金進(jìn)行深層探討，而學(xué)界對稅收政策的討論多集中在稅收優(yōu)惠。稅收政策作為提高個人養(yǎng)老金制度吸引力、增加個人養(yǎng)老金參與率的重要手段，倘若從稅優(yōu)環(huán)節(jié)的階段異質(zhì)性視角入手，基于國際經(jīng)驗以各階段的有機治理促進(jìn)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，可以給制度的完善進(jìn)路提供更為便捷、更易落實的“抓手”，進(jìn)而推動我國個人養(yǎng)老金制度在發(fā)展初期少走彎路、有序發(fā)展。

三、我國個人養(yǎng)老金制度的歷史沿革

（一）第一階段：第三支柱個人養(yǎng)老金的制度萌芽（1991—2007年）

20世紀(jì)90年代初期，我國生產(chǎn)力水平高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革取得一定成效，養(yǎng)老保險制度作出相應(yīng)調(diào)整。1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出要建立起基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險三者有機結(jié)合的制度，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，由此，個人養(yǎng)老金制度設(shè)想初步顯現(xiàn)；1995年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，再次明確建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相關(guān)制度的重要性；1997年，《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》明確提出，在貫徹基本養(yǎng)老保險制度的同時，應(yīng)重視企業(yè)補充養(yǎng)老保險和商業(yè)保險對現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的補充功能，逐步落實多層次社會保障體系建設(shè)；2006 年，我國養(yǎng)老保險體系歷經(jīng)數(shù)十年改革發(fā)展，在保障經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會等方面發(fā)揮了重要作用，但仍未與建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相適應(yīng)，據(jù)此，《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》從宏觀層面明確大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險對適應(yīng)完善我國經(jīng)濟(jì)體制的重要意義。

從上述相關(guān)文件可以看出，我國養(yǎng)老保險體系在這一階段不斷嘗試并作出調(diào)整，但人們也只是逐步認(rèn)識到市場經(jīng)濟(jì)體制以及政府、雇主、個人三者責(zé)任共擔(dān)之于養(yǎng)老保險體系的制度意義，此時的個人儲蓄性養(yǎng)老保險僅是對個人養(yǎng)老金作出嘗試性的制度設(shè)想，并未具體落實到制度建設(shè)層面，養(yǎng)老保險體系仍存在較大優(yōu)化空間。

表1 制度萌芽階段相關(guān)政策

表2 制度探索階段相關(guān)政策

（二）第二階段：第三支柱個人養(yǎng)老金的制度探索（2008—2017年）

隨著人口老齡化程度的加深以及金融危機的沖擊，不少學(xué)者意識到過于依靠基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老生活存在諸多風(fēng)險，第一支柱基本養(yǎng)老保險“一支獨大”，而第二支柱、第三支柱發(fā)展嚴(yán)重滯后，養(yǎng)老保險體系“跛腳”走路必然不穩(wěn)定，加快推進(jìn)多支柱養(yǎng)老保險體系均衡發(fā)展具有重要意義（齊傳鈞，2021）。2008年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》提出，積極發(fā)展個人、團(tuán)體等保險業(yè)務(wù)，以構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障計劃，并研究給予投保人延遲納稅等稅收優(yōu)惠，個稅遞延型養(yǎng)老保險設(shè)想顯現(xiàn)，第三支柱個人養(yǎng)老金自此正式走向規(guī)范探索階段；2014 年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》強調(diào)，要完善多層次社會保障體系，不可忽視商業(yè)保險這一重要力量；2016 年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《關(guān)于印發(fā)人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要的通知》明確提出，要完善第一支柱基本養(yǎng)老保險制度，促進(jìn)第二支柱、第三支柱協(xié)同發(fā)展，稅收遞延型養(yǎng)老保險正式推出；2017 年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》將商業(yè)保險與養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，營造適宜個人養(yǎng)老金制度發(fā)展的良好環(huán)境。

在這一階段，個稅遞延型養(yǎng)老保險概念被正式提出，這一保險形式充分發(fā)揮了個人在養(yǎng)老保險體系中的補充作用，豐富了第三支柱個人養(yǎng)老金制度內(nèi)涵，標(biāo)志著關(guān)于個人養(yǎng)老金制度的探索取得了一定成效，養(yǎng)老保險體系逐步完善。

（三）第三階段：第三支柱個人養(yǎng)老金的制度確立（2018年至今）

自1991年以來，對個人養(yǎng)老金制度的探討已形成較為科學(xué)的理論體系，進(jìn)而亟需一個從政策方針到制度落實的成果轉(zhuǎn)化過程。財政部等三部門于2018年發(fā)布的《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》和原中國銀保監(jiān)會于2021 年印發(fā)的《關(guān)于開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》《關(guān)于開展養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點的通知》明確要推進(jìn)個稅遞延型養(yǎng)老保險等一系列商業(yè)養(yǎng)老保險的試點工作，并對個稅遞延型養(yǎng)老保險的運作形式、管理機制、稅優(yōu)政策和適用對象作了初步規(guī)定；2022 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》強調(diào)，推動個人養(yǎng)老金發(fā)展是健全多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的重要舉措，并正式確定個人養(yǎng)老金制度的運營和管理體制機制；同年，人社部等五部門頒布《個人養(yǎng)老金實施辦法》，明確了個人養(yǎng)老金具體的參加流程、基金存取方式、賬戶管理辦法和監(jiān)督管理機制，個人養(yǎng)老金制度迎來規(guī)范發(fā)展期；2022年，《關(guān)于公布個人養(yǎng)老金先行城市（地區(qū)）的通知》發(fā)布，規(guī)劃個人養(yǎng)老金制度首先覆蓋全國31個省、直轄市和自治區(qū)的36個城市，由此，個人養(yǎng)老金制度邁入發(fā)展快車道。

縱觀我國第三支柱個人養(yǎng)老金制度發(fā)展歷程，可大致劃分為對個人養(yǎng)老金制度的初步設(shè)想、政策探索以及具體落實三個階段。雖然目前階段我國個人養(yǎng)老金制度發(fā)展迅速，體系建設(shè)基本完善，但終歸處于制度初步形成期，仍存在一些不足，如稅收調(diào)節(jié)作用不夠、信息披露機制不完善、應(yīng)稅方式較為單一等，需要加以改善，以保證制度得到有效執(zhí)行。

四、個人養(yǎng)老金制度發(fā)展的國際經(jīng)驗

放眼國際，不少國家在養(yǎng)老保險體系第三支柱的建設(shè)上取得成就。美國于20世紀(jì)70年代建立個人退休賬戶（Individual Retirement Account，IRA）制度，其目的是在雇主養(yǎng)老金（401K）的基礎(chǔ)上，特別是大量雇員未能被納入雇主養(yǎng)老金計劃的情況下，為民眾提供一項能夠提高退休后養(yǎng)老金水平的制度安排。現(xiàn)階段，IRA 制度的資金規(guī)模已經(jīng)超越401K 計劃，顯著增加國民養(yǎng)老儲蓄，大幅提高國民養(yǎng)老金水平，成為世界上第三支柱個人養(yǎng)老金制度建設(shè)的典范（Gravelle，1991；Moore，2016）。英、德兩國作為世界范圍內(nèi)較早建立社會保障制度的國家，在多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系發(fā)展道路上頗有建樹。英國于1986 年出臺《社會保障法》，標(biāo)志著其第三支柱個人養(yǎng)老金體系正式形成。經(jīng)過多年發(fā)展，英國養(yǎng)老保險體系第三支柱發(fā)展愈發(fā)全面，具體涵蓋個人養(yǎng)老金計劃（Personal Pension Plan，PPP）、存托養(yǎng)老金計劃（Stakeholder Pension Scheme，SHPs）、團(tuán)體個人養(yǎng)老金計劃（Group Pension Plan，GPP）、自主投資型個人養(yǎng)老金計劃（Selfinvested Personal Pensions，SIPP）和個人儲蓄賬戶（Individual Savings Accounts，ISA），其中ISA是現(xiàn)階段英國個人養(yǎng)老金制度中較為重要的代表類型（張磊、陳龍，2023）。而德國的第三支柱個人養(yǎng)老金具體分為兩部分，一部分是2002 年為彌補法定養(yǎng)老保險替代率不足而引入的里斯特養(yǎng)老金，另一部分是為覆蓋自雇人員、自由職業(yè)者和高收入群體推出的一項享受大數(shù)額、高比例退稅的呂魯普養(yǎng)老金（Gerber U.等，2010）。里斯特養(yǎng)老金相比呂魯普養(yǎng)老金更受德國民眾歡迎，前者參保人數(shù)遠(yuǎn)多于后者（鄭秉文，2022）。因此，本文將美、英、德三國的個人養(yǎng)老金相關(guān)制度作為參考，分析各國制度的核心要素，汲取相關(guān)經(jīng)驗并結(jié)合中國自身特色，提出中國現(xiàn)行個人養(yǎng)老金制度發(fā)展道路的建議。

（一）美國、英國、德國個人養(yǎng)老金的制度設(shè)計經(jīng)驗

1.繳費環(huán)節(jié)：稅優(yōu)制度復(fù)合，覆蓋范圍明確

養(yǎng)老金稅收根據(jù)繳費、投資和領(lǐng)取三個環(huán)節(jié)是否征稅分為不同的稅收優(yōu)惠激勵模式，即EEE、EET、ETE、ETT、TEE、TET、TTE、TTT 八種，E 代表免稅（Exempt），T 代表征稅（Tax），其中EET 和TEE 為兩種最常見的稅收優(yōu)惠激勵模式。稅收激勵通常會促使“理性人”作出參與選擇，美國IRA 計劃在一系列激勵機制特別是稅優(yōu)措施的作用下快速發(fā)展（Pierlot J.等，2012）。據(jù)統(tǒng)計，2020 年，美國56～64歲人群中參與IRA等其他賬戶制養(yǎng)老金的比重達(dá)58.1%，40～55歲人群中參與IRA 制度的比重高達(dá)56.1%（Holden S.等，2022）。美國傳統(tǒng)IRA 設(shè)立的目的是給予未參與第二支柱的公民補充保障。為保障稅收公平，傳統(tǒng)IRA 制度的財稅規(guī)則與參與者的個人收入和婚姻狀況緊密相連，要求所有人在繳費時可以享受個人所得稅的稅前扣除優(yōu)惠，而領(lǐng)取時應(yīng)計算個人當(dāng)期的應(yīng)稅收入，即EET 模式。由此看來，若傳統(tǒng)IRA 制度的參與者在退休后的所得稅稅率低于工作期間的稅率，則領(lǐng)取時繳納的稅款將低于繳費時免除的稅款。羅斯IRA 設(shè)立的目的偏向于幫助想要一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金又擔(dān)心稅率過高的參與者，雖然羅斯IRA 的參與者在繳費環(huán)節(jié)不享受任何個人所得稅優(yōu)惠，但羅斯IRA 內(nèi)的資金在積累和領(lǐng)取時可以享受完全免稅，即TEE 模式（王向楠，2023）。同理，若羅斯IRA 參與者在退休后的所得稅稅率高于工作期間的稅率，則領(lǐng)取時繳納的稅款將高于繳費時免除的稅款。在研究兩種計劃的收益回報時，有學(xué)者認(rèn)為，羅斯IRA所提供的未來儲蓄高于傳統(tǒng)IRA，該模式對高收入人群有較大吸引力，而中等收入人群更為偏向傳統(tǒng)IRA（Beshears J.等，2017）。

表3 我國個人養(yǎng)老金制度確立時期相關(guān)政策

表4 美國、英國、德國和中國的第三支柱個人養(yǎng)老金制度

英國在個人養(yǎng)老金多種計劃并行的背景下，其稅收優(yōu)惠政策主要是依賴EET 和TEE 兩種模式。其中，個人儲蓄賬戶計劃（ISA）為TEE 應(yīng)稅模式（Rossi M.，2009），該模式主要面向自雇者和無業(yè)人群，ISA 的繳費以稅后收入為準(zhǔn)計算，積累期和領(lǐng)取時的個人賬戶總額完全免稅。存托養(yǎng)老金計劃（SHPs）因其低費率和低繳費廣受民眾歡迎，SHPs 賬戶持有者前十年年均繳費不超過賬戶價值的1.5%，在此之后不得超過1%，最低繳費額為20英鎊，且參與者可以隨時停止或恢復(fù)繳費，繳費壓力較?。↙eisering L.，2012）。

德國為推廣里斯特養(yǎng)老金計劃制定了一系列補貼激勵方案，使參與者可以享受除基礎(chǔ)補貼外的子女補貼、特別補貼和稅收優(yōu)惠（Pfarr C.等，2013），具體為參與者將稅前工資的4%存入里斯特賬戶，最大額不超過2100 歐元，從而得到政府提供的每年154 歐元的基礎(chǔ)補貼，若夫妻任何一方符合參與條件，其配偶只需要每年繳費60歐元，一個家庭一年即可獲得308歐元的補助。其中，稅收優(yōu)惠采取EET的應(yīng)稅模式，參與者存入賬戶中的收入享受稅收優(yōu)惠，在其退休領(lǐng)取養(yǎng)老金時需全額繳稅（Egan M.L.等，2021）。

2.投資環(huán)節(jié)：賬戶轉(zhuǎn)接順暢，運營機制健康

不同參與者在自身年齡、身體狀況、風(fēng)險偏好等方面存在差異，對不同個人養(yǎng)老金計劃的需求也不同。倘若對不同計劃抑或計劃內(nèi)不同環(huán)節(jié)預(yù)先建立靈活性的制度安排，則目標(biāo)群體對于第三支柱個人養(yǎng)老金的需求必然會提高（張棟、張琳，2022）。從美國實踐來看，為了使脫離第二支柱雇主養(yǎng)老金計劃的個人仍能夠享受到稅優(yōu)政策，《雇員退休收入保障法》明確規(guī)定了建立IRA 制度來接納該群體及其資金，在此之后經(jīng)過不斷調(diào)整和優(yōu)化，形成了包括傳統(tǒng)IRA、羅斯IRA 在內(nèi)的多種IRA 計劃。無論是傳統(tǒng)IRA還是羅斯IRA，其賬戶內(nèi)資金都可以靈活轉(zhuǎn)移或整合，目前IRA 制度內(nèi)的大部分資金來源于第二支柱雇主養(yǎng)老金計劃的轉(zhuǎn)賬。這種打破不同模式間資金壁壘的特點，使賬戶轉(zhuǎn)接更為順暢，對于參與者來說有足夠的吸引力。

從英國實踐來看，個人養(yǎng)老金賬戶可以轉(zhuǎn)接其他賬戶的資金，同時，在退出某一種個人養(yǎng)老金計劃而轉(zhuǎn)投另一種計劃的情況下，其賬戶資金也可以接續(xù)轉(zhuǎn)移（James H.L.，2019）。資金使用方面，自主投資型個人養(yǎng)老金計劃（SIPP）一部分資產(chǎn)保留在傳統(tǒng)養(yǎng)老基金中，其余部分可以隨參與者意愿進(jìn)行“自我投資”，抑或大部分養(yǎng)老金以被保險的養(yǎng)老基金形式持有，較少部分投資于共同基金，經(jīng)過一段時間之后，由參與者自行選擇自我投資或領(lǐng)取資金，這些限制正在逐漸放寬。德國在這一方面的實踐稍顯不足，2005年的《老年人收入法》明確規(guī)定，法定養(yǎng)老保險和呂魯普養(yǎng)老金權(quán)益不得繼承、轉(zhuǎn)讓、出借或資本化。里斯特養(yǎng)老金計劃同樣不夠靈活，不能進(jìn)行抵押，在2008年之后，里斯特養(yǎng)老金領(lǐng)取有所放松，賬戶內(nèi)資金可用于購買住房（林佳鈺、董克用，2023）。

為加快職業(yè)農(nóng)民培育，今年以來，我國大力開展部級層面示范性師資、農(nóng)業(yè)企業(yè)家培訓(xùn)，省級組織農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、青年農(nóng)場主培訓(xùn)，市縣級組織新型經(jīng)營主體骨干、產(chǎn)業(yè)扶貧帶頭人等培訓(xùn)，構(gòu)建起立體化培訓(xùn)新格局。這是筆者從近日召開的全國新型職業(yè)農(nóng)民培育經(jīng)驗交流暨信息化工作推進(jìn)會上了解到的信息。

當(dāng)下個人所得稅的減免是助推目標(biāo)群體主動加入個人養(yǎng)老金計劃的有力措施，而從長遠(yuǎn)利益來看，通過投資來提高退休后的養(yǎng)老金水平才是真正決定目標(biāo)群體參與個人養(yǎng)老金計劃的核心因素。以美國IRA 為例，其投資管理模式主要取決于參與者自我角色的選擇，即一種是“放手”投資，由開戶金融機構(gòu)代其打理；另一種為主動管理投資，由參與者自主決定投資。同時，受托機構(gòu)和托管人的資格由美國國稅局進(jìn)行嚴(yán)格審批，勞工部對受托機構(gòu)和投資顧問的誠信進(jìn)行監(jiān)督。一般情況下，若參與者希望自主投資，那么可以找一個賬戶管理費或傭金都較低的經(jīng)紀(jì)公司，現(xiàn)實情況中確實有較多參與者選擇不收取或收取較低費用的經(jīng)紀(jì)公司。若參與者自認(rèn)為金融知識不足或無暇管理個人賬戶，則可以選擇自動化理財顧問進(jìn)行投資，由其根據(jù)參與者風(fēng)險偏好建立投資組合。美國政府制定有關(guān)個人養(yǎng)老金投資產(chǎn)品的政策是寬容的，未曾作限制性的規(guī)定，即“非限即入”。但金融市場發(fā)展迅速，產(chǎn)品形式日益復(fù)雜，美國政府在逐步明確個人養(yǎng)老金投資的相關(guān)規(guī)制（陳敏安，2021）。

英國的金融市場十分自由，可以在不受歐盟的限制下使用貨幣政策改善國內(nèi)金融狀況，英國就業(yè)與養(yǎng)老金部、養(yǎng)老金監(jiān)管局、金融市場行為監(jiān)管局等七個部門對個人養(yǎng)老金計劃的多個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，為不同類型養(yǎng)老基金運營機構(gòu)提供了良好環(huán)境，促進(jìn)個人養(yǎng)老金制度蓬勃發(fā)展（王向楠，2023）。

德國里斯特養(yǎng)老金計劃的產(chǎn)品供給、基金投資和養(yǎng)老金領(lǐng)取等環(huán)節(jié)同樣受到嚴(yán)格監(jiān)管。德國政府于2001年制定的《退休養(yǎng)老保險合同認(rèn)定法案》明確了里斯特養(yǎng)老金計劃的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并于2005年對其進(jìn)行簡化改革，但對關(guān)鍵環(huán)節(jié)如資金安全與收益、養(yǎng)老金發(fā)放等仍作嚴(yán)格要求（林義、周婭娜，2016）。從管理體制來看，真正對里斯特養(yǎng)老金進(jìn)行管理的是德國保險基金會聯(lián)合會，該機構(gòu)于2005 年被“聯(lián)邦德意志養(yǎng)老保險”所替代，由其進(jìn)行的政策設(shè)計充分體現(xiàn)了德國政府“自治”的特點。同時，里斯特養(yǎng)老金計劃的補助由“聯(lián)邦德意志養(yǎng)老保險”下設(shè)的專門針對老年儲蓄的中央補貼部門管理，該部門職責(zé)主要為認(rèn)定參與者是否滿足補貼資格，核算符合補貼資格的參與者實際獲得的補貼金額，并將補助金轉(zhuǎn)到其賬戶內(nèi)（劉濤，2014）。

3.領(lǐng)取環(huán)節(jié)：支取政策靈活，領(lǐng)取方式多元

美國政府制定的關(guān)于個人養(yǎng)老金的應(yīng)急支取機制較為人性化，具體表現(xiàn)為賬戶內(nèi)資金可以提前支取，只需繳納相應(yīng)的個人所得稅和賬戶內(nèi)資金10%的懲罰稅。同時，美國政府設(shè)定了“困難提取”條款，在第三支柱個人養(yǎng)老金計劃參與者遭遇特殊情況（如自然災(zāi)害、重大疾病、教育所需、首次購房等）時，提前支取只需繳納個人所得稅，免除10%的懲罰稅。這種機制明顯提高了賬戶資金的流動性，滿足計劃參與者對必要時資金支取的需求（董登新，2023）。在21世紀(jì)初的全球金融危機期間，美國、英國個人養(yǎng)老金的繳費和轉(zhuǎn)存仍能維持正常運轉(zhuǎn)，主要原因在于其個人賬戶中的資金積累較多，從而在危急時刻回饋了這些國家的資本市場。從實踐來看，個人養(yǎng)老金資金的保值增值率在很大程度上隨本國股票市場的走勢而變動。2018 年底，美國傳統(tǒng)IRA 參與者將74%的資產(chǎn)基本通過共同基金形式投資于股票市場，股票和股票基金占到總資產(chǎn)的51.1%，其次是占比為24.6%的平衡基金，此外17.5%是債券和債券基金，6.3%是貨幣市場基金。傳統(tǒng)IRA 的復(fù)合收益率在近15年、10 年、5 年分別達(dá)5.5%、8.7%、11.8%，可以看出其有較好的保值增值效果（Holden S.等，2020）。

從英國實踐來看，ISA 個人養(yǎng)老金計劃的參與者因特殊情況需提前支取個人養(yǎng)老金賬戶內(nèi)資金，政府對其管控較為寬松，給予相應(yīng)通道使參與者不因特殊情況損害自身權(quán)益，但領(lǐng)取時會有固定存續(xù)期。德國里斯特養(yǎng)老金的參與者若因生活狀況窘迫，在政府認(rèn)定程序中被認(rèn)作有長期領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金和社會救濟(jì)金的行為，即可提前支取賬戶內(nèi)資金。同時，大多數(shù)建立第三支柱個人養(yǎng)老金制度的國家均鼓勵參與者符合領(lǐng)取條件后長期領(lǐng)取養(yǎng)老金，為此，通常會對一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金的參與者設(shè)置較高稅率。一方面，政府要保障參與者領(lǐng)取養(yǎng)老金后對資金使用能夠進(jìn)行合理安排，減少一次性領(lǐng)取后的報復(fù)性消費行為；另一方面，長期領(lǐng)取使得制度運行更為平穩(wěn)，可以有效緩解公共財政壓力。

（二）個人養(yǎng)老金制度現(xiàn)存問題——以美國IRA為例

1.賬戶實際繳費金額較少

美國的傳統(tǒng)IRA和羅斯IRA在家庭退休計劃中通常有兩大作用：一是作為繳費儲蓄的便捷工具，二是通過資金轉(zhuǎn)存保持資金積累。從現(xiàn)實情況來看，向IRA 制度的繳費主要來自私人儲蓄或其他計劃的資金轉(zhuǎn)移（馬源，2023）。部分研究同樣認(rèn)為，現(xiàn)有IRA 制度內(nèi)的資金大部分并非來自現(xiàn)有財產(chǎn)（Feenberg D.等，1989）。2019和2020年有關(guān)IRA 制度的納稅數(shù)據(jù)顯示，兩年間分別僅有12%、13%的美國家庭向傳統(tǒng)IRA和羅斯IRA繳費，長期存在現(xiàn)有持戶多、實際繳費少的情況。擁有傳統(tǒng)IRA 的美國家庭大多使用職業(yè)養(yǎng)老金計劃中的賬戶資金進(jìn)行繳費，這一比例約占60%。相比之下，羅斯IRA 的新增資金則主要來自個人繳費，這一現(xiàn)象是因為從其他養(yǎng)老計劃轉(zhuǎn)入到羅斯IRA 中的資金需繳納所得稅。

表5 個人養(yǎng)老金制度設(shè)計對比

2.資金管理“自由”但不“安全”

美國個人養(yǎng)老金制度的投資管理模式取決于參與者自我角色的選擇，可以分為“放手”投資和主動管理投資兩種。一般情況下，個人養(yǎng)老金的投資應(yīng)交由銀行或指定金融機構(gòu)進(jìn)行投資管理，但由于民眾相關(guān)投資知識的增加和投資市場與生俱來的“隱性趣味”，越來越多個人對主動管理投資產(chǎn)生興趣，以至于發(fā)展成為一種“自我指導(dǎo)”的個人投資計劃，脫離以保障老年生活為目的而進(jìn)行資金積累的初衷。多渠道的養(yǎng)老金儲蓄推動金融市場快速發(fā)展，一些非常規(guī)交易容易被監(jiān)管部門忽視，個人養(yǎng)老金資金可能會參與到房地產(chǎn)、私募股權(quán)、虛擬貨幣等非公開交易產(chǎn)品中，而進(jìn)行此類交易是被禁止的，存在資金風(fēng)險較大的問題。若出現(xiàn)上述違規(guī)行為，交易各方將被征收15%～100%的消費稅，更為嚴(yán)重者會永久喪失IRA 的稅收優(yōu)惠地位。

3.社會公平風(fēng)險顯現(xiàn)

從既有研究來看，美國的個人養(yǎng)老金制度正在逐步發(fā)展為“富人俱樂部”，具體表現(xiàn)為，美國22～35 歲群體中擁有個人養(yǎng)老金賬戶的比例為20%，而45～54 歲群體的這一比例為47%，已婚者相較于未婚者更傾向于參與IRA。同時，男性IRA賬戶內(nèi)資金要明顯高于女性。差別更為明顯的是家庭收入，高收入家庭中擁有個人養(yǎng)老金賬戶的比例為60%，而中等收入家庭和低收入家庭這一比例僅為48%、25%（Ghilarducci T.等，2015）。在個人養(yǎng)老金制度中，參與者既可以享受個人所得稅的稅前扣除優(yōu)惠，又可以在資金長期的完全積累后得到收益。但由于群體間參與結(jié)構(gòu)不均，制度運行反而會拉大經(jīng)濟(jì)差距，有違社會公平。

五、個人養(yǎng)老金制度發(fā)展的中國路徑

（一）繳費環(huán)節(jié)：加強信息披露，健全稅優(yōu)機制

現(xiàn)階段，我國個人養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)構(gòu)建更為透明的信息披露機制，使參與者能夠基于充分、準(zhǔn)確的信息作出相關(guān)決策，進(jìn)而激發(fā)其繳費行為。具體來看，各金融機構(gòu)可以預(yù)先向參與者提供風(fēng)險—收益特征分析，客觀展示不同投資組合可能得到的預(yù)期收益，并對參與計劃后會受到的流動性約束作出明確提示。需要特別注意的是，監(jiān)管部門應(yīng)明令禁止可能存在的掩蓋收益風(fēng)險或夸大預(yù)期收益等行為，以免金融機構(gòu)為自身利益而有意誤導(dǎo)參與者。此外，鑒于美國、英國等國家個人養(yǎng)老金制度中多元稅收模式所帶來的顯著成效，如降低政府財政負(fù)擔(dān)、提高老年人退休生活水平等，筆者建議我國個人養(yǎng)老金制度保持現(xiàn)行的EET 稅收優(yōu)惠激勵模式，同時引進(jìn)TEE稅收優(yōu)惠激勵模式作為補充，對不同收入群體實行不同的稅優(yōu)方式，以彌補EET模式對低收入者激勵性較弱的缺點。其機理在于，EET 稅收優(yōu)惠激勵模式的納稅節(jié)點在領(lǐng)取養(yǎng)老金階段，高收入群體在繳費階段購買金融機構(gòu)所提供的個人養(yǎng)老金產(chǎn)品可以降低當(dāng)期應(yīng)稅收入總額，即享受稅前列支，進(jìn)而得到稅收優(yōu)惠；在養(yǎng)老金領(lǐng)取階段，個人收入較退休前低，進(jìn)而參與者所需繳納的稅費也低，因此EET稅收優(yōu)惠激勵模式廣受高收入群體歡迎。而TEE稅收優(yōu)惠激勵模式的納稅節(jié)點在繳費階段，低收入群體因沒有達(dá)到個人所得稅起征數(shù)額，從而在繳費階段即可享受免稅或者減輕稅負(fù)，可以有效吸引低收入群體參與個人養(yǎng)老金計劃。從我國公民的收入結(jié)構(gòu)可以看出，中、高收入群體占人口總數(shù)的比例相較于低收入群體占人口總數(shù)的比例高，因此，以EET 為主、TEE 為輔的稅收優(yōu)惠激勵模式能夠有力推動個人養(yǎng)老金計劃擴面。

（二）投資環(huán)節(jié)：打通制度壁壘，完善監(jiān)管規(guī)則

我國在進(jìn)行第三支柱個人養(yǎng)老金體系建設(shè)時，應(yīng)學(xué)習(xí)美、英等國的實踐經(jīng)驗，明確第三支柱個人養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移接續(xù)功能，構(gòu)建能平順過渡的養(yǎng)老金銜接機制。從我國第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金現(xiàn)狀來看，若參與者存在職業(yè)轉(zhuǎn)換情況，有可能因工作轉(zhuǎn)換之后的單位未建立職業(yè)養(yǎng)老金計劃而導(dǎo)致職業(yè)養(yǎng)老金無法繼續(xù)積累，影響參與者享受職工權(quán)益。從美、英兩國的制度設(shè)計與實踐經(jīng)驗來看，將第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶作為接收第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移的目標(biāo)賬戶，可以有效保障參與者不因制度設(shè)計影響自身權(quán)益，提高個人養(yǎng)老金制度的靈活性，進(jìn)而增加個人養(yǎng)老金計劃的吸引力。第三支柱個人養(yǎng)老金應(yīng)打通養(yǎng)老保險體系各支柱間的壁壘，增強多支柱間的聯(lián)系，市場資金才能夠更好運轉(zhuǎn)。與此同時，個人養(yǎng)老金資金的投資運行存在于金融市場，為抵御投資風(fēng)險，應(yīng)在《個人養(yǎng)老金實施辦法》指導(dǎo)下，由政府部門牽頭盡快明確相關(guān)投資管理辦法，通過篩選合適機構(gòu)、制定準(zhǔn)入條件、明晰監(jiān)管責(zé)任等使個人養(yǎng)老金金融市場規(guī)范化，最大程度保障參保者的投資收益。

（三）領(lǐng)取環(huán)節(jié)：優(yōu)化支取政策，補全支付功能

《個人養(yǎng)老金實施辦法》明確規(guī)定，除達(dá)到基本養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡外，只有在完全喪失勞動能力、出國（境）定居和國家規(guī)定的其他情形下才能提前支取個人養(yǎng)老金。相較于美國個人養(yǎng)老金制度中特別設(shè)立的“困難提取條款”，當(dāng)參保者在無法支付高等教育學(xué)雜費、醫(yī)藥費、房租或首套房按揭款時，可申請支取個人養(yǎng)老金賬戶內(nèi)資金，無需繳納10%的懲罰稅。我國應(yīng)提升個人養(yǎng)老金支取政策彈性，明確對“國家規(guī)定的其他情形”的相關(guān)闡釋，優(yōu)化特殊情況下可以提前有限度支取個人養(yǎng)老金賬戶資金的認(rèn)定程序?？紤]到參保者在退休之前可能存在影響自身生存的各項因素，政府應(yīng)改變將個人養(yǎng)老金賬戶資金基本鎖定到退休后才能領(lǐng)取的做法，為參保者提供應(yīng)急之需。同時，為避免參保者在無特殊情況下短期領(lǐng)取個人養(yǎng)老金賬戶全部資金，過度消費進(jìn)而導(dǎo)致后期保障不足，我國個人養(yǎng)老金制度應(yīng)引進(jìn)個人所得稅超額累進(jìn)稅率，對短期領(lǐng)取全額養(yǎng)老金設(shè)置較高稅率，鼓勵長期領(lǐng)取，如此更能促進(jìn)對低收入者的稅優(yōu)傾斜，彰顯社會公平。此外，建立個人養(yǎng)老金制度的目的是為了更好實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。倘若在個人養(yǎng)老金制度設(shè)計中將養(yǎng)老金領(lǐng)取與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、長期護(hù)理服務(wù)、養(yǎng)老機構(gòu)等進(jìn)行對接，由政府及相關(guān)機構(gòu)設(shè)立支付渠道使個人賬戶內(nèi)資金直接支付給養(yǎng)老服務(wù)提供商，進(jìn)而以較低的養(yǎng)老服務(wù)供給成本帶動養(yǎng)老消費，能夠促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化、高效化。

六、結(jié)語

在中國人口老齡化形勢愈來愈嚴(yán)峻的現(xiàn)實情況下，從養(yǎng)老金領(lǐng)域著手，健全第三支柱個人養(yǎng)老金制度具有重要戰(zhàn)略意義。這一舉措充分發(fā)揮了個體在養(yǎng)老生活中的參與作用，既壯大了資本市場，又增加了家庭財富，在一定程度上給予參保者更充足的養(yǎng)老保障效能。第三支柱的承載主體是市場，但制度的平穩(wěn)運行離不開政府、市場和個體任何一方。因此，筑牢適合第三支柱的治理體系與明確第三支柱的完善進(jìn)路，可以為第三支柱平穩(wěn)發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

他山之石，可以攻玉。不少國家在第三支柱制度建設(shè)上取得了不少成就，而一個良好體系的建設(shè)非一時之功。因此，結(jié)合我國國情并汲取他國相關(guān)成功經(jīng)驗可謂高效之舉。稅收制度是促進(jìn)養(yǎng)老金制度發(fā)展和市場發(fā)育的關(guān)鍵，從稅收的不同階段觀測個人養(yǎng)老金制度具有特殊意義。將各階段的完善進(jìn)路有機結(jié)合，進(jìn)而打造整體性治理意義的中國路徑，錨定現(xiàn)階段的道路遵循，引領(lǐng)我國第三支柱正確發(fā)展，可以給予多支柱養(yǎng)老保險體系強勁力量，以此有效應(yīng)對人口老齡化危機，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有善養(yǎng)”的理想老年生活。