從審批制到核準制：地方專項債券的運行困境與法治突破

內(nèi)容提要：地方專項債券的基礎(chǔ)功能是規(guī)范舉債，關(guān)鍵功能是促進地方發(fā)展，延伸功能是穩(wěn)定經(jīng)濟。但審批制管理模式導(dǎo)致各級政府忽視了責任承擔，迷失于額度競爭，熱衷于規(guī)模增長，不僅阻礙了前述功能實現(xiàn)，還蘊藏著債務(wù)風險。放棄審批制轉(zhuǎn)向核準制，是實踐需要，也是理論需要。核準制以法律約束為主，可有效保障規(guī)范舉債；以提升市縣政府舉債能動性為關(guān)鍵，能積極推動地方發(fā)展；以市場化運行為基本形式，有利于穩(wěn)定經(jīng)濟。因此，有必要進行相應(yīng)的制度革新以推進核準制落地。應(yīng)完善相關(guān)法律規(guī)范，以權(quán)責一致為基礎(chǔ)推動規(guī)范舉債；允許市縣政府在余額內(nèi)自借自還，以市縣政府為主導(dǎo)促進地方發(fā)展；加強市縣政府專項債券權(quán)力制約，以各方利益均衡為前提穩(wěn)定經(jīng)濟。

關(guān)鍵詞：專項債券；審批制；核準制；地方債；債務(wù)風險

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：2095-1280（2024）02-0089-07

地方專項債券（以下簡稱專項債券）是地方政府的重要融資手段，在我國積極財政政策體系中扮演著重要角色。在當前我國財政收支壓力不斷增大的背景下，專項債券背負了多重期待：中央政府希望籍此為經(jīng)濟發(fā)展加力提效，地方政府期冀以此籌措更多公共建設(shè)資金，社會各界對政府通過專項債券救市亦有所憧憬。要實現(xiàn)上述預(yù)期并非易事，專項債券作用的發(fā)揮面臨著一系列內(nèi)外部約束條件。關(guān)鍵是，當下的專項債券管理模式能否助力實現(xiàn)其功能？是否存在其他更加符合當下實際需求的管理模式？具體又應(yīng)如何對專項債券制度進行優(yōu)化？這些均是當下必須面對和解決的重要課題。

一、困境檢視：審批制阻礙專項債券功能發(fā)揮

目前我國運用審批制推動專項債券功能的實現(xiàn)，需要在現(xiàn)代財政背景下對其效果進行重新檢視。從理論上看，財政法的功能不再過分強調(diào)宏觀調(diào)控，而是在政治維度上強調(diào)規(guī)范理財行為，在社會維度上強調(diào)促進社會公平，在經(jīng)濟維度上強調(diào)保障經(jīng)濟發(fā)展（劉劍文，2015）。專項債券作為財政法的重要組成部分，亦需從單純強調(diào)宏觀調(diào)控功能的觀念中掙脫，對其功能進行再定位。從實踐上看，審批制片面強調(diào)中央與省級政府的管控，弱化市縣政府專項債券舉債自主權(quán)，固然有助于宏觀調(diào)控功能的實現(xiàn)，卻難以承載其他功能目標。

（一）專項債券的功能再定位

專項債券的功能定位在制度層面與學(xué)術(shù)層面上基本類同，但在表現(xiàn)上有不小差別，總體看有待進一步梳理和規(guī)范。制度層面的專項債券功能隨著時間改變有所流變。2014年是專項債券初步建設(shè)階段，更為強調(diào)防風險，著重于以法定政府債券取締隱性舉債①。2019年是穩(wěn)步發(fā)展階段，開始強調(diào)補短板和穩(wěn)增長，著重于以其作為杠桿撬動經(jīng)濟整體增長②。2022年是規(guī)模攀升階段，開始強調(diào)專項債務(wù)風險，著重于建設(shè)可持續(xù)的地方舉債機制③。有學(xué)者認為專項債券主要有穩(wěn)增長和防風險的功能，也有學(xué)者認為其功能在于彌補財政收支缺口、引導(dǎo)社會資本投入和規(guī)范政府債務(wù)管理，還有學(xué)者認為在于多元化商業(yè)銀行投資配置、強化地方政府投資能力和完善債券市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢姡瑢W(xué)術(shù)層面與制度層面都強調(diào)防風險、補短板和穩(wěn)增長。但制度層面更具有立體性，強調(diào)隨著具體環(huán)境變化及時調(diào)適專項債券功能側(cè)重。而學(xué)術(shù)層面則更具有平面性，強調(diào)不同維度下專項債券可能產(chǎn)生的影響及應(yīng)該發(fā)揮的功能。兩個層面各有所長，需要融合借鑒，但也存在片面關(guān)注和過度延伸的缺陷，且未能從理論上給予系統(tǒng)性整合。因此，有必要在財政法的視域下，從政治、社會和經(jīng)濟三個維度對專項債券的功能進行再定位。

1.基本功能：規(guī)范舉債

規(guī)范舉債即法治化舉債，是專項債券的基本功能。財政權(quán)力運行不是法外之地，在法治國家這個總體活動平臺上，法治財政是基本前提，也是基本保障。即便從公共財政角度看，亦需要法律提供相應(yīng)規(guī)范以制約政府的財政權(quán)力。專項債券雖然以償還本息作為代價舉債，但仍要以對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖霝閮斶€來源。因此，無論對廣義的納稅人還是對直接的債券投資者而言，法治化都是基本保障。也只有在政府規(guī)范舉債的前提下，方能推動“政府管理”轉(zhuǎn)向“管理政府”，實現(xiàn)納稅人通過間接控制立法而達到理財治國的目標（劉劍文，2015）。規(guī)范舉債的重點在于，專項債券的募投發(fā)行、資金使用、項目建設(shè)、運營收益、償還本息等均要符合人大批準的年度預(yù)算和法律要求，否則便屬于違法舉債，需承擔相應(yīng)的法律責任。通過規(guī)范舉債，不但使地方政府的舉債接受法律制度規(guī)控，也保障專項債券運行符合防風險、市場化、收益與融資自求平衡等要求。

2.關(guān)鍵功能：促進地方發(fā)展

促進地方發(fā)展是指促進地方收益性公益項目建設(shè)，是專項債券的關(guān)鍵功能。地方隱性舉債的原因，就是地方政府承擔著提供地方性準公共產(chǎn)品的職能，但從財政收入端又缺乏足夠財力。為了促進地方更好履行這一職責，公債論與代際公平理論為發(fā)行專項債券提供了充足支持。且從公共財產(chǎn)法的角度看，“發(fā)展性”也要求現(xiàn)代財政有所擔當（劉劍文，2014）。因此，如果不將促進地方發(fā)展作為專項債券的關(guān)鍵功能，不但與制度初衷相背離，也會失去繼續(xù)發(fā)行的基礎(chǔ)。專項債券促進地方發(fā)展的重點在于，債券融資與募投項目要高度匹配，“錢要用到刀刃上”，“資金跟著項目走”，否則仍然可能發(fā)生事權(quán)與財權(quán)不匹配的窘境。需要關(guān)注的是，專項債券的這一功能并非萬能，一旦超過募投項目收益過度舉債，就會產(chǎn)生償還風險。融資與收益自求平衡是專項債券的本質(zhì)特征，構(gòu)成對專項債券規(guī)模的自我限制（劉永澤，2021）。

3.延伸功能：穩(wěn)定經(jīng)濟

穩(wěn)定經(jīng)濟是指當下呼吁較多的“穩(wěn)經(jīng)濟增長”，亦指傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控，是專項債券的延伸功能。從積極方面看，財政法本身承擔著經(jīng)濟功能，經(jīng)濟發(fā)展也對積極財政有著強烈訴求。特別是目前我國改革開放進入深水區(qū)，地方市場失效、市場不足等問題同時存在，只有以“強”勢財政為經(jīng)濟改革“買單”，才能確保特殊時期國計民生不至于受到太大沖擊（熊偉，2021）。但從消極方面看，宏觀調(diào)控已不再是財政法的主要功能。一方面，專項債券受到收益與融資自求平衡的限制，不可能無度舉債，更需要考慮債務(wù)風險。另一方面，專項債券作為財政收入的重要形式，應(yīng)該受到財政民主的制約，不是政府隨意操控的政策工具。另外，中央政府也不可違背專項債券的舉債規(guī)律與要求，過度要求地方擴大或縮小舉債規(guī)模，畢竟中央已經(jīng)明確不為地方債務(wù)剛性兌付，產(chǎn)生的債務(wù)風險仍需地方負擔。而且，在財政與市場有著相對界限的前提下，專項債券舉借需要遵循市場化原則，宏觀調(diào)控功能受到市場規(guī)律限制（張欣怡，2022）。因此，專項債券穩(wěn)定經(jīng)濟的功能受到多重限制，只能作為延伸功能。

（二）審批制的運行困境

目前，專項債券的審批制管理模式在實踐中面臨諸多困境，阻礙著其功能的發(fā)揮。審批制主要體現(xiàn)在額度分配上的限額制與上級分配制，預(yù)算規(guī)控上只能由同級人大常委會以預(yù)算調(diào)整進行審批，發(fā)行機制上由省級政府代為舉借。本質(zhì)上，這種模式強調(diào)中央與省級政府控權(quán)，弱化市縣政府舉債自主性。這導(dǎo)致在專項債券運行中：一是忽視了責任承擔，阻礙了規(guī)范舉債功能的實現(xiàn)；二是迷失于額度競爭，阻礙了地方發(fā)展功能的實現(xiàn)；三是熱衷于規(guī)模增長，阻礙了穩(wěn)定經(jīng)濟功能的實現(xiàn)。

1.忽視了責任承擔

在專項債券運行過程中，違法舉債問題層出不窮，但相應(yīng)追責問責寥寥無幾，這是專項債券運行的第一重困境。僅云南省審計廳于2022年在省內(nèi)就發(fā)現(xiàn)22類問題，既有預(yù)算方面的問題，也有項目篩選方面的問題，還有收益測算和資金使用方面的問題（張欣怡，2022）。對于社會詬病的行政干預(yù)或財政合約等問題，到目前為止尚未見諸報端。但就專項債券差強人意的市場定價來看，其曾經(jīng)低于同期國債，當下亦無法與一般債券拉開差距，不同的專項債券之間差異性更無法體現(xiàn)。從商業(yè)銀行長期作為主要投資者占有80%以上，就可以推定行政干預(yù)或財政合約的存在是必然的。而對于這些問題，實踐中很難見到相應(yīng)的問責與信息公開，即便有也是蜻蜓點水，無法起到實際效果。產(chǎn)生這種困境的原因，既有責任制度建設(shè)方面的缺陷，也有問責與責任意識淡化的弊端（郭紋，2023），但主要原因還是在審批制管理模式主導(dǎo)的代為舉借機制下，省級政府是名義上的債務(wù)人，也是最終拍板決策的重要一環(huán)，而市縣政府囿于舉債自主性的弱化，增加了道德違約風險，也降低了相應(yīng)的問責基礎(chǔ)（熊偉和許戀天，2022）。

2.迷失于額度競爭

迷失于額度競爭，致使資金不能跟著項目走，是專項債券運行的第二重困境。市縣政府沒有相應(yīng)的額度分配決定權(quán)，對省級政府額度分配雖有一定的建議權(quán)，但在具體分配中只能以相應(yīng)的項目為基礎(chǔ)去爭取。理論上市縣政府組織收益與融資自求平衡的項目，進而爭取相應(yīng)的額度是較為合理的，也符合審批制自身的管理邏輯。但問題在于專項債券是年度限額分配制。易言之，專項債券是一種稀缺資源，不同市縣政府之間存在激烈競爭。因此，在額度競爭的誘導(dǎo)下，市縣政府已不再完全堅持收益與融資自求平衡的邏輯，反而項目包裝成為常態(tài)，虛增收益與低估成本是慣用手段（溫來成和徐磊，2021）。省級政府在這個過程中幾乎是“睜一只眼，閉一只眼”，通常將不同項目打包發(fā)行，且在信息披露中有意選擇相對寬松或模糊的測算標準。在這種異象下，看似也能融到支持地方發(fā)展的資金，但突破專項債券收益與融資自求平衡的基本邏輯過度舉債，不但短期積聚債務(wù)風險，而且長期透支地方財政信用，對于地方可持續(xù)發(fā)展無異于“飲鴆止渴”。

3.熱衷于規(guī)模增長

熱衷于規(guī)模增長，忽視募集資金穩(wěn)定經(jīng)濟功能的績效與機制，是專項債券運行的第三重困境。當下有一種看法，認為只要中央主導(dǎo)舉借越多的專項債券，便能產(chǎn)生越多的經(jīng)濟效益，進而更能穩(wěn)定經(jīng)濟。截至2022年底，我國專項債券余額已達20.7萬億，而且2020年到2023年，專項債券年度限額基本達到每年4萬億。但這種邏輯的效果如何還需仔細斟酌。一方面，專項債券宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮必然是借助市場化形式，而非采用行政干預(yù)的方式。然而，目前這種審批制式的加力提效已經(jīng)逐漸偏離市場經(jīng)濟限定的干預(yù)，屬于一種強勢干預(yù)。另一方面，專項債券不計入財政赤字，表面上看可以不用考慮赤字率3%和負債率60%的紅線，但實質(zhì)上不考慮募投項目真實收益的舉債，不但擴大了財政兜底風險，也將財政穩(wěn)健原則推向“破產(chǎn)”（宮汝凱和王治國，2019）。從干預(yù)形式和可持續(xù)性來看，目前這種熱衷于規(guī)模增長的缺陷，雖然短期可以產(chǎn)生些許穩(wěn)定經(jīng)濟的功效，但是長期必然弱化宏觀調(diào)控的作用，實際上阻礙了該功能的發(fā)揮。

二、理論突破：專項債券管理應(yīng)該采取核準制

審批制導(dǎo)致的諸多困境阻礙了專項債券功能實現(xiàn)，另一種管理方式——核準制，應(yīng)該得到更充分的討論。不同于審批制以行政約束為主、強調(diào)上級政府管控、弱化市縣政府舉債自主性，核準制以法律約束為主，賦予市縣政府自主權(quán)的同時加強了責任規(guī)制。而且，核準制強調(diào)尊重市場約束，要求市縣政府以規(guī)范的方式參與市場融資?？傮w看，核準制清晰的責權(quán)安排可有效保障規(guī)范舉債，允許市縣政府自主匹配資金與項目更能推動地方發(fā)展，強調(diào)尊重市場約束有利于推動經(jīng)濟穩(wěn)定。

（一）核準制下規(guī)范舉債更有保障

核準制的核心在于，無論是主體資格，還是項目收益率，或者是資金用途，均會有相對清晰的規(guī)范依據(jù)作為前提。一般而言，這些規(guī)范依據(jù)是法律規(guī)定，但也會對相關(guān)主體進行部分授權(quán)，同時要求被授權(quán)主體制定的規(guī)范必須和法律保持一致，且不得突破法律限制。相應(yīng)地，專項債券核準制內(nèi)在地要求，全國人大應(yīng)該就發(fā)行資格、條件、標準、限額等作出相應(yīng)規(guī)定。就一些無法由法律直接規(guī)定的內(nèi)容，亦可以交由國務(wù)院或財政部等進行細化補充，使法律的穩(wěn)定性和舉債的靈活性相互協(xié)調(diào)。對于需要發(fā)行專項債券的市縣政府，首先要依據(jù)法律規(guī)定、行政法規(guī)或部門規(guī)章完成相應(yīng)準備工作，進而交由相應(yīng)主管部門核準。對于主管部門，是否核準發(fā)行相應(yīng)的專項債券，并非是完全依據(jù)政策變動，而應(yīng)該主要依據(jù)法律規(guī)范。即便存在未能核準的情形，也應(yīng)當允許市縣政府繼續(xù)完善相關(guān)準備工作與材料，并可再次申請核準發(fā)行。

核準制的優(yōu)點在于責權(quán)清晰，能有效體現(xiàn)權(quán)責一致性原則，推動市縣政府規(guī)范舉借專項債券。一方面，在核準制模式下，市縣政府能否舉債、舉何種債、舉多少債等，均有相對明確的規(guī)定。理論上講，滿足法律規(guī)范要求時，市縣政府便能順利發(fā)債，否則不得發(fā)債。相應(yīng)主管部門，包括中央、省級政府或其財政部門，即便享有核準權(quán)，亦須遵循相關(guān)法律規(guī)范，不得超過法定權(quán)限核準或不予核準。可見，哪些主體享有哪些權(quán)利，在核準制模式下均是比較清晰的。另一方面，各主體的責任也相對清晰，即一旦不能依據(jù)相應(yīng)法律規(guī)范舉債，則會啟動相應(yīng)的追責機制，并依法課予相應(yīng)責任。這也是一種“誰享權(quán)誰負責”的邏輯，與專項債券要求的“誰舉債誰負責”具有一致性。長期以來在審批制模式下，市縣政府沒有專項債券的發(fā)行權(quán)，總是由省級政府代為舉借，使名義債權(quán)人與實際債權(quán)人發(fā)生身份分離。核準制正好能使該身份分離現(xiàn)象得到糾正，從權(quán)責一致的視角督促市縣政府規(guī)范舉債。同時，可將省級政府從因代為舉借而提供隱性擔保的漩渦中解救出來，將專項債券的投資風險交給市場去判斷，一旦發(fā)生違約，省級政府財政不再承擔相應(yīng)的剛性兌付責任。

（二）核準制下專項債券推動地方發(fā)展更有力

首先，核準制允許建立良好的利驅(qū)機制，可有效增強市縣政府的主觀能動性。從公共選擇理論看，市縣政府舉借專項債券時同樣追求個人利益與部門利益。審批制下這種利驅(qū)機制相對異化，不利于真正推動地方發(fā)展，而且蘊含債務(wù)風險。核準制以權(quán)責一致的邏輯，賦予其權(quán)力，也使其承擔相應(yīng)責任，既能在正激勵方面推動市縣政府進行積極有效的決策，也能在負激勵方面督促其依法合規(guī)舉債。將舉債績效、地方發(fā)展與個人升遷等利益深度綁定，是一種符合激勵相容的模式選擇。

其次，核準制允許市縣政府發(fā)揮信息優(yōu)勢，推動資金與項目匹配。市縣政府相對于中央與省級政府，對于本地發(fā)展具有極大的信息優(yōu)勢，這是縱向財政分權(quán)的主要原因之一。這種優(yōu)勢也是專項債券良性運行所必需的。在審批制模式下，市縣政府雖然對于專項債務(wù)風險心知肚明，但為了爭取更多額度只能“硬著頭皮”先積極競爭，進而使得“項目缺資金”和“資金等項目”的雙重矛盾同時發(fā)生（王彪華，2023）。而核準制模式下，可以將市縣政府能用的額度上限提前明示，如何將有限的資源匹配到最需要的項目上，允許市縣政府依法決策和準備。省級政府即便擁有核準權(quán)，也不再是審批制主導(dǎo)下的靈活審批，而是要依法核準。

最后，核準制符合深入推動分稅制促進地方發(fā)展的規(guī)律。在分稅制改革逐步深入過程中，地方的舉債權(quán)日益成為促進地方發(fā)展的資金動力。1998年中央以國債轉(zhuǎn)貸地方，2009年中央代發(fā)或代還地方債，2014年允許省級政府自借自還，均是例證。尤其2022年，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號），進一步推動分稅制向市縣延伸，說明市縣級政府不但在舉債需要上具有迫切性，在制度空間上亦有著現(xiàn)實可能性。其實，在單一制國體下允許地方自主舉債，從理論與實踐上均非難題，如日本就是典型的單一制國家且允許地方舉債（張海星，2001）。關(guān)鍵是如何在放權(quán)之后還能確保舉債有度和財政安全。而核準制強調(diào)以法律規(guī)范約束為主，可通過一手放權(quán)一手追責的方式高質(zhì)量推動地方發(fā)展。

（三）核準制下專項債券穩(wěn)定經(jīng)濟效應(yīng)更明顯

核準制在強力推動專項債券發(fā)行和擴大專項債券規(guī)模方面，確實不如審批制直接快速，但在限制行政干預(yù)和擴大市場約束方面，效果顯著且有利于宏觀調(diào)控趨于間接化，致力于久久為功和提升可持續(xù)性。核準制通過提升市縣政府專項債券舉債自主性降低了中央與省級政府的行政干預(yù)能力；通過規(guī)范專項債券運行提升了市場約束發(fā)揮作用的范圍和程度。行政干預(yù)能力的縮小和市場約束能力的增強，是法治財政發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟功能的必然選擇。

在行政干預(yù)能力的縮小方面，核準制有較大優(yōu)勢。核準制強調(diào)以市縣政府作為專項債券舉借主體，只要符合法律規(guī)范，便可在規(guī)定額度內(nèi)依法申請舉債。一方面，市縣政府干預(yù)市場的能力相對于審批制模式下由省級政府代為舉借而言，較為分散且力度微弱。不同的市縣政府本身也存在競爭，難以形成行政干預(yù)的合力，并且其所能發(fā)行的額度不會太大，在債券市場上難以形成有效的支配優(yōu)勢。另一方面，核準制亦要求省級政府只有核準權(quán)，不再承擔市縣政府專項債券具體的發(fā)行與償還工作，坦白說其參與市場的能力被削弱了。即便省級政府在發(fā)行本級專項債券時有較強的行政干預(yù)能力，但較小的發(fā)債額度使其影響微乎其微。從行政權(quán)力分散化理論來看，無論市縣政府還是省級政府，在核準制模式下均已無力干預(yù)市場，有利于專項債券整體運行效率的提升。

在市場約束能力的增強方面，核準制既減少了通過財政合約獲利的程度，又提升了投資專項債券的實際風險，使得市場主體不得不以市場化方式理性參與投資。一方面，核準制將專項債券的管理權(quán)分散到不同的市縣政府和省級政府，使財政存款無法集中并成為降低專項債券市場定價的砝碼。審批制中，省級政府之所以可以利用財政存款影響專項債券價格，重要原因就是其握有全省的資源，規(guī)模優(yōu)勢會極大影響商業(yè)銀行投資者。一旦專項債券發(fā)行主體不再擁有量大質(zhì)優(yōu)的財政存款，商業(yè)銀行便不得不市場化競標，否則便會虧損。另一方面，市縣政府作為專項債券發(fā)行主體，無論從名義上還是實際上均是債務(wù)人，省級政府財政兜底已失去基礎(chǔ)。進而，市場主體投資相應(yīng)的專項債券不再是無風險投資，有利于構(gòu)建有效的專項債券市場約束機制。

三、法治回應(yīng)：重構(gòu)地方專項債券的權(quán)責分配

從審批制到核準制，不但有實踐需求，而且有理論支撐，更應(yīng)有完善的權(quán)責配置。只有通過系統(tǒng)化的制度設(shè)計，對法律規(guī)范進行完善，對舉借機制進行重構(gòu)，對舉債權(quán)限進行制約等，才可逐漸消除審批制的負面影響，彰顯核準制的優(yōu)勢。

（一）完善專項債券相關(guān)法律規(guī)范

專項債券核準制以法治財政為背景，有法可依是基本前提，需要從制定公債法、責任規(guī)范、追責機制等方面進行完善。首先，有必要制定公債法。我國專項債券目前僅以《預(yù)算法》作為法律依據(jù)，該法中又只有寥寥數(shù)語，無法承擔起全面規(guī)范的功效。學(xué)界對于建立《公債法》或《地方公債法》早有呼吁（熊偉，2012）。專項債券作為地方公債的一種，與稅費等收入有著巨大差別，尤其是其償還本息的要求使得發(fā)債必須具備收益與融資自求平衡的前提。因此，無論是將專項債券納入《公債法》，還是納入《地方公債法》，均需作出專門規(guī)定以匹配其運行機理。但同時，考慮到專項債券承載著穩(wěn)定經(jīng)濟的功能，且由于經(jīng)濟形勢變居不定的特性，需要給予中央政府一定的額度調(diào)整空間，即允許中央政府通過行政法規(guī)、部門規(guī)章或規(guī)范性文件的形式，在經(jīng)濟下行時釋放一定的專項債券額度，并在經(jīng)濟上行時適當收回，以滿足逆周期和跨周期調(diào)節(jié)需求。

其次，需要完善專項債券責任規(guī)范。專項債券的運行不但受到《預(yù)算法》規(guī)制，也受到《財政違法行為處罰處分條例》及《證券法》規(guī)制。另外，基于違法舉債會產(chǎn)生相應(yīng)的社會危害，《刑法》也有必要對專項債券舉債行為進行約束。在涉及相應(yīng)賠償責任時，亦需遵循民事法律關(guān)于債權(quán)債務(wù)的相關(guān)規(guī)定。相應(yīng)地，專項債券的責任規(guī)范至少包括預(yù)算、財政、證券、刑事及民事等法律責任。需將這些法律責任規(guī)范進行統(tǒng)合，達到既推動規(guī)范舉債，又能確保財政效率的目標。

最后，需要完善專項債券追責機制。對于民事責任、刑事和證券責任，目前可通過訴訟途徑進行。而對于預(yù)算法律責任，還存在著體制建構(gòu)問題。審計機關(guān)雖然承擔著預(yù)算問責的職責，但其受制于地方政府的詬病較大，實踐中存在袒護地方政府的弊端（程乃勝，2016）。推動審計機關(guān)接受人大管理進而強化預(yù)算問責是一條相對理性的途徑。對于財政問責，如何強化這種機制建設(shè)和權(quán)利救濟是規(guī)范舉債行為的重中之重。在加強財政問責的同時，要對錯誤問責進行救濟，否則便會產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)。尤其是規(guī)范化問責前期，要避免運用追責機制對合法舉債行為的錯誤問責。

（二）允許市縣政府在余額內(nèi)自借自還

專項債券核準制的核心在于向市縣政府放權(quán)，提升其在舉債方面的自主性，進而實現(xiàn)市場化運行。因此，在舉借與償還方式上應(yīng)該實行市縣政府自借自還機制，在額度管理上應(yīng)該實行余額管理制，在風險分散上應(yīng)該實行投資風險市場化。

實行市縣政府自借自還機制，即要求誰用債誰舉債，誰舉債誰償還。市縣政府作為名義和實際的債務(wù)人，應(yīng)該就專項債券本息承擔相應(yīng)償還責任，而非由省級政府代為償還。根據(jù)市場約束理論，一旦發(fā)生實際違約，直接影響便是地方財政信用受損，再次舉債會遭遇市場詰難或淘汰。因此，市縣政府舉借、使用和償還專項債券的實踐與其財政信用動態(tài)綁定。只有優(yōu)化專項債券結(jié)構(gòu)和提升使用績效，方能保證舉債可持續(xù)。

實行余額管理制，即給予市縣政府一定的專項債券額度，允許其在額度內(nèi)循環(huán)使用，超過額度則屬于違法發(fā)行。余額管理制相比限額管理制看似提升了債務(wù)安全風險，實則是對舉債效率和安全的雙重提升。從債務(wù)結(jié)構(gòu)上說，市縣政府能夠發(fā)行的額度是相對穩(wěn)定的，用于此項目就不能用于彼項目，用于短期項目就不能用于長期項目，用于低收益項目就不能用于高收益項目，除了優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)別無選擇。從專項債務(wù)余額上說，總額度的相對穩(wěn)定預(yù)示著已用額度越多，剩余空間越小。可見，專項債務(wù)余額總能恰當向各方動態(tài)反映市縣政府債務(wù)安全性和穩(wěn)健性，更利于監(jiān)管。從債務(wù)規(guī)模上說，對總額度的管控基本鎖定了債務(wù)規(guī)模隨意突破的空間，相比限額管理制有著天然優(yōu)勢。

實行投資風險市場化，即專項債券投資者以募投項目運營產(chǎn)生的專項收入或?qū)?yīng)的政府性基金為限，享有債券本息的求償權(quán)，超過部分需按照市場化規(guī)則承擔相應(yīng)的投資風險。從債券投資風險性上看，任何債券投資均有風險。公司債券主要是以公司的責任財產(chǎn)為限，一旦資不抵債只能通過破產(chǎn)的方式部分償還債務(wù)。專項債券以項目為基礎(chǔ)舉債，項目運營收益是其償還債務(wù)的來源，一旦在依法合規(guī)合約運營后仍然無法產(chǎn)生足夠收益，只能類似于公司宣告破產(chǎn)一樣，對相應(yīng)項目資產(chǎn)變現(xiàn)以償債。從專項債券制度設(shè)計看，既不允許專項債券資金用于非收益性公益項目以外的支出，也從未允許以財政收入作為專項債務(wù)本息償還的兜底措施。這種資金閉環(huán)操作規(guī)范自始就宣告著專項債務(wù)本息償還的對應(yīng)性和有限性，因此也就無法突破項目運營收益而使用其他財政收入來償債。

（三）加強市縣政府專項債券權(quán)力制約

專項債券核準制強調(diào)放權(quán)的同時，亦須強調(diào)對這種放權(quán)的制約。市縣政府享有較高的專項債券舉債自主權(quán)時，雖然能提升效率與安全性，但需要配合有效的權(quán)力制約方能實現(xiàn)。

在縱向制約上，主要從發(fā)行核準、額度激勵和違法問責等三個方面進行。第一，市縣政府雖然是依法舉債，但在舉債時仍然需要省級政府依法核準。核準的主要目的是檢測市縣政府是否完全依法組建募投項目，是否在相應(yīng)的余額范圍內(nèi)舉債，相應(yīng)的收益測算是否按照法律要求進行等。第二，省級政府有權(quán)對市縣政府的專項債券余額進行依法調(diào)增或調(diào)減。主要依據(jù)應(yīng)該是市縣政府專項債券的管理績效，對于依法“借、用、管、還”，并能積極推進募投項目建設(shè)且產(chǎn)生良好收益的，要給予肯定評價進而調(diào)增余額；對于履職不力、績效不佳的，則給予否定評價并依法進行余額調(diào)減。第三，對于存在違法舉借專項債券的行為，省級政府享有相應(yīng)的監(jiān)管和查處權(quán)。

在橫向制約上，需加強市縣人大對專項債券的預(yù)算規(guī)制。一是要求人大對專項債券以常規(guī)預(yù)算審批的方式進行審批，對于特殊情形方可以預(yù)算調(diào)整的方式進行。二是對于已經(jīng)批準的預(yù)算案，市縣政府需要嚴格執(zhí)行。且如果市縣政府要改變具體專項債券的用途時，需至少獲得人大常委會批準。三是對于違反預(yù)算案或《預(yù)算法》的行為，人大有權(quán)對相關(guān)單位或人員進行問責。尤其是對于專項債券的本息償還，須實行預(yù)算硬約束，依法舉債并合規(guī)運行的項目，無法產(chǎn)生收益時不得以財政資金作為償債來源。

在市場制約上，市縣政府需要保持克制、自律和尊重?？酥?，即不得進行行政干預(yù)，尤其是對于專項債券的信用評級和市場定價，杜絕利用相應(yīng)的管理權(quán)限或財政資源進行干預(yù)。自律，即需要按照市場化方式，加強信息披露和債務(wù)管理，積極提升自身市場競爭力。尊重，即對于市場相關(guān)主體作出的合法約束行為應(yīng)該積極接受并及時修正。如信用評級機構(gòu)因市縣政府債務(wù)管理不力而降低其信用等級的，自律監(jiān)管機關(guān)因市縣政府違規(guī)行為作出相應(yīng)處理的，專項債券受托管理人因債務(wù)糾紛提起相應(yīng)訴訟的，市縣政府均因積極依法應(yīng)對，接受市場約束并及時自我糾錯。

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[13]程乃勝.國家審計全覆蓋視域中的我國審計法律制度之完善[J].法學(xué)評論，2016，（4）.

（責任編輯：問舍）

*基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“地方政府專項債券的財政邏輯與法律規(guī)制研究”（項目編號：21AFX007）。

作者簡介：曹銳濤，男，武漢大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法博士研究生，新疆大學(xué)法學(xué)院講師。

①參見《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）。

②參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2019年印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》。

③參見《2022年中央經(jīng)濟工作會議公報》。